葉萌萌/南京大學(xué)信息管理學(xué)院

目前我國的電子文件與檔案（下簡稱“電子文檔”）采取了“雙軌制運(yùn)行，雙套制歸檔”的管理模式，但隨著技術(shù)發(fā)展，電子文檔“單軌制”管理模式成為大勢所趨。近年來，許多國家也在積極探索文檔管理的全面數(shù)字形式轉(zhuǎn)型，其中澳大利亞有一定代表性。筆者擬在分析我國當(dāng)前文檔管理模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合澳大利亞數(shù)字轉(zhuǎn)型政策的有益經(jīng)驗，為優(yōu)化我國文檔管理模式、促進(jìn)數(shù)字轉(zhuǎn)型提供建議。

1 澳大利亞數(shù)字轉(zhuǎn)型政策解讀

為應(yīng)對數(shù)字信息與文件管理的挑戰(zhàn)，全面推動政府?dāng)?shù)字信息管理改革，澳大利亞于2011年7月發(fā)布了適用于所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的《政府?dāng)?shù)字轉(zhuǎn)型政策》（The Government's Digital Transition Policy，下簡稱《轉(zhuǎn)型政策》）。該政策由國家檔案館（下簡稱NAA）牽頭制定，旨在敦促澳大利亞政府機(jī)構(gòu)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，以數(shù)字化形式進(jìn)行文件管理，從而提高政府行政效率。為確保該政策的實施，NAA還陸續(xù)出臺了一系列補(bǔ)充政策，其核心內(nèi)容是，2016年起所有文件以數(shù)字形式生成，移交至NAA保存的文件必須是數(shù)字格式，不需移交給NAA的文件由各機(jī)構(gòu)以數(shù)字形式管理。

1.1 政策主體

《轉(zhuǎn)型政策》對文件形成機(jī)構(gòu)、NAA和澳大利亞政府信息管理辦公室（下簡稱AGIMO）這三大實施主體的職責(zé)提出了明確的要求。

1.1.1 對文件形成機(jī)構(gòu)的要求。《轉(zhuǎn)型政策》對文件形成機(jī)構(gòu)提出了5點(diǎn)要求：（1）尋求機(jī)構(gòu)高級管理層的支持推動數(shù)字信息和文件管理的改革；（2）機(jī)構(gòu)要使用NAA的自我評估工具對自身的信息和文件管理能力進(jìn)行年度評估；（3）機(jī)構(gòu)要按照國家檔案館發(fā)布的相關(guān)政策要求，通過開展定期的審核和處置計劃，對于到期的文件作出處置（銷毀或保存），減少紙質(zhì)文件的庫存；（4）機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)ISO 16175以及《ICT定制化和定制開發(fā)政策與中央 ICT 管理方案》對數(shù)字信息進(jìn)行有效管理；（5）機(jī)構(gòu)應(yīng)充分考慮自身信息需求，將有限資源投入其中。

1.1.2 對NAA的要求。《轉(zhuǎn)型政策》要求NAA在制訂數(shù)字連續(xù)性行動計劃（Digital Continuity Plan）的基礎(chǔ)上，與AGIMO形成長期合作，并通過AGIMO、澳大利亞信息專員辦公室（下簡稱OAIC，2015年1月1日已解散）與國家檔案館網(wǎng)絡(luò)（National Archives Networks）等，為各機(jī)構(gòu)提供關(guān)于數(shù)字信息管理的實踐指南和建議。

1.1.3 對AGIMO的要求?！掇D(zhuǎn)型政策》要求AGIMO按年度匯總各機(jī)構(gòu)當(dāng)前文件管理系統(tǒng)現(xiàn)狀，如系統(tǒng)升級或更換情況，并作為《政府解決方案登記備案》（下簡稱GSR）的一部分每年進(jìn)行更新。同時，AGIMO需要以上述信息為依據(jù)，提出有助于提高政府效率、一致性和協(xié)同性的建議。

1.2 政策支撐

1.2.1 機(jī)構(gòu)信息與文件管理評估工具Check-up Digital。Check-up Digital是一項由NAA組織的在線調(diào)查，于2014年7月1日正式上線，旨在幫助澳大利亞政府機(jī)構(gòu)精確測試數(shù)字信息管理的成熟度，并為提升數(shù)字化工作質(zhì)量提供明確的方向。Check-up Digital建立在Check-up 2.0的基礎(chǔ)之上，后者是澳大利亞政府機(jī)構(gòu)用于評估2011年至2013年自身信息和文件管理能力的在線問卷[1]。

實施Check-up Digital將會對機(jī)構(gòu)在以下5個方面產(chǎn)生幫助：（1）提升機(jī)構(gòu)對于成熟的信息管理的認(rèn)識；（2）確定提升機(jī)構(gòu)數(shù)字信息管理水平的方法；（3）為提升機(jī)構(gòu)數(shù)字信息管理成熟度的下一步措施設(shè)置優(yōu)先級；（4）基于2020年數(shù)字連續(xù)性計劃的目標(biāo)，測試機(jī)構(gòu)的進(jìn)步程度；（5）為機(jī)構(gòu)建立業(yè)務(wù)資源案例庫以提升業(yè)務(wù)產(chǎn)出。

1.2.2 ISO 16175。澳大利亞在數(shù)字信息的管理方面遵循國際標(biāo)準(zhǔn)ISO 16175，并且NAA根據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)制定了電子辦公環(huán)境中文件功能要求的標(biāo)準(zhǔn)體系——《信息和文獻(xiàn)：電子辦公環(huán)境中記錄的原則和功能要求》（AS/NZS ISO 16175：2012）。

1.2.3 《數(shù)字連續(xù)性2020政策》（Digital Continuity 2020 Policy）。為持續(xù)推進(jìn)2015年以后的數(shù)字信息管理進(jìn)程，NAA制定了《數(shù)字連續(xù)性2020政策》。該政策確立了2020年應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)，包括業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)遵從文件管理國際標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)邦政府信息應(yīng)當(dāng)可描述、可共享、可互操作、可再利用，聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)文件管理能力達(dá)標(biāo)等。該政策是對澳大利亞政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型議程的補(bǔ)充，旨在通過將強(qiáng)大的數(shù)字信息治理融入所有政府業(yè)務(wù)流程。它能夠?qū)⑿畔⒅卫碓瓌t納入機(jī)構(gòu)的工作實踐，并且保證政府部門間的管理方法具有一致性[2]。

1.3 政策控制

1.3.1 評估制度。《轉(zhuǎn)型政策》規(guī)定，各機(jī)構(gòu)自2011年起連續(xù)3年都要使用Check-up 2.0評估本機(jī)構(gòu)的信息與文件管理能力，并且要求各機(jī)構(gòu)到2013年至少滿足最低要求。此外，2013年通過的補(bǔ)充規(guī)定要求澳大利亞政府機(jī)構(gòu)應(yīng)每年在機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的批準(zhǔn)下繼續(xù)總結(jié)自2013年起的至少3年的檔案館年度評估檢查報告。2014年7月1日，NAA用Check-up Digital取代了Check-up2.0，用以幫助澳大利亞政府機(jī)構(gòu)精確測試其數(shù)字信息管理的成熟度，并為其進(jìn)一步提升數(shù)字化工作質(zhì)量提供明確的方向。

1.3.2 匯報制度?！掇D(zhuǎn)型政策》指出，NAA和AGIMO和OAIC從2012年3月開始連續(xù)3年，每年都要向部長作關(guān)于機(jī)構(gòu)信息與文件管理實踐狀況的匯報，并就效率提升和戰(zhàn)略發(fā)展提出針對性建議。而部長要在2014年就各機(jī)構(gòu)數(shù)字轉(zhuǎn)型進(jìn)程向總理匯報，并提出實現(xiàn)全面數(shù)字轉(zhuǎn)型的建議。2013年上述規(guī)定進(jìn)行了補(bǔ)充，要求NAA將繼續(xù)向部長作自2014年起至少3年的關(guān)于聯(lián)邦數(shù)字信息與文件管理現(xiàn)狀的年度報告，并對未來機(jī)遇做出鑒別，以及就如何提高效率提出戰(zhàn)略建議。

2 對我國電子文件管理模式轉(zhuǎn)型的啟示

雖然“雙軌制運(yùn)行、雙套制歸檔”是當(dāng)前我國電子文件管理的主流模式，但在實際工作中，一些檔案管理水平較高的機(jī)關(guān)、企業(yè)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了這一模式存在弊端。《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》中也適時提出了要在有條件的部門、單位實行電子文件單軌制、單套制試點(diǎn)，逐步實現(xiàn)數(shù)字轉(zhuǎn)型。但由于缺乏國家層面的統(tǒng)一規(guī)劃，各地區(qū)電子文件管理長期處于自發(fā)性、分散性的探索狀態(tài)，區(qū)域間的信息孤島現(xiàn)象嚴(yán)重，各地發(fā)展水平也不平衡，像澳大利亞那樣在聯(lián)邦政府層面統(tǒng)一推行數(shù)字轉(zhuǎn)型并不可行[3]。

然而，即便是在相關(guān)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，也要先在部門、單位內(nèi)部制定政策或指導(dǎo)意見。此外，隨著試點(diǎn)的增多和試點(diǎn)工作的深入，勢必需要國家層面制定統(tǒng)一規(guī)劃，推動數(shù)字轉(zhuǎn)型擴(kuò)展至全國。因此，雖然中澳兩國在轉(zhuǎn)型方式上有所差異，但澳大利亞的先進(jìn)經(jīng)驗仍值得我們借鑒。下面筆者從轉(zhuǎn)型目標(biāo)、實施主體、支撐工具以及控制手段等四個方面，在微觀（試點(diǎn)）和宏觀（國家）兩個層面分析澳大利亞《轉(zhuǎn)型政策》對我國的啟示。

2.1 轉(zhuǎn)型目標(biāo)

2.1.1 微觀層面：效益觀?！掇D(zhuǎn)型政策》中多次提出要通過數(shù)字轉(zhuǎn)型來提高政府的行政效率，并且通過減少紙質(zhì)文件庫存來降低管理成本，將節(jié)省下來的資源用于機(jī)構(gòu)運(yùn)作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)以提高效益。對于單個部門、機(jī)構(gòu)而言，“雙軌制運(yùn)行、雙套制歸檔”的最大弊端在于運(yùn)轉(zhuǎn)效率低下和管理成本過高，這直接導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)效益低下。實現(xiàn)數(shù)字轉(zhuǎn)型意味著降低紙質(zhì)文件管理成本和提高機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)效率，數(shù)字信息資源的整合與聚合還可以為機(jī)構(gòu)降低時間成本、信息成本、風(fēng)險成本等，從而增加行政效益和決策效益。因此在微觀層面樹立以效益觀為主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型目標(biāo)，將是機(jī)構(gòu)實現(xiàn)數(shù)字轉(zhuǎn)型的最大驅(qū)動力。

2.1.2 宏觀層面：社會記憶觀。雙軌制、雙套制在宏觀層面的最大弊端在于，歸檔文件完整性難以保證且難以覆蓋全部類型的電子文件，無法很好地實現(xiàn)社會記憶的完整留存。為解決社會需求與現(xiàn)實管理狀況的矛盾，應(yīng)當(dāng)將留存社會記憶提升到國家宏觀目標(biāo)這一高度上來。

進(jìn)入21世紀(jì)，澳大利亞電子文件管理模式由分散式轉(zhuǎn)型為集中式，《轉(zhuǎn)型政策》也體現(xiàn)了以社會記憶觀為主導(dǎo)的宏觀目標(biāo)。因此，以社會記憶觀為核心的宏觀目標(biāo)能夠從社會需求出發(fā)，倒逼雙軌制、雙套制轉(zhuǎn)向單軌制、單套制，實現(xiàn)電子文件管理的獨(dú)立化。

2.2 實施主體

2.2.1 微觀層面：尋求機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)支持。《轉(zhuǎn)型政策》明確要求文件形成機(jī)構(gòu)要尋求機(jī)構(gòu)高級管理層的支持，推動數(shù)字信息和文件管理的改革。這一點(diǎn)是普遍適用的，因為一項改革只有獲得機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持，才能獲得充足的資源，從而順利地推行實施。此外，業(yè)務(wù)部門是產(chǎn)生電子文件的源頭，推行數(shù)字轉(zhuǎn)型需要他們的理解與配合。因此，我國電子文件單軌制、單套制的試點(diǎn)單位在組建電子文件管理模式改革小組時，應(yīng)以檔案管理部門為實施主體，由相關(guān)機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，同時吸收業(yè)務(wù)部門主管作為成員，以保證改革的順利開展、有效落實和長久運(yùn)行。

2.2.2 宏觀層面：明確各方職責(zé)。電子文件管理向單軌制、單套制轉(zhuǎn)型涉及多方主體，包括文件形成機(jī)構(gòu)以及各級各類檔案館等，推行改革前應(yīng)明確各方主體的職責(zé)，保證實施效果?！掇D(zhuǎn)型政策》就分別對數(shù)字轉(zhuǎn)型所涉及的文件形成機(jī)構(gòu)、國家檔案館以及政府信息管理辦公室這三大主體的職責(zé)要求做了詳細(xì)的規(guī)定。

我國制定國家層面的電子文件管理模式轉(zhuǎn)型規(guī)劃時，應(yīng)將各級各類黨政機(jī)關(guān)及檔案館納入進(jìn)來，同時可以由2009年《電子文件管理暫行辦法》中規(guī)定的國家電子文件管理部際聯(lián)席會議對轉(zhuǎn)型工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。黨政機(jī)關(guān)是電子文件的形成機(jī)構(gòu)，應(yīng)該首先實現(xiàn)電子文件形成、流轉(zhuǎn)及管理的單軌化；各級各類檔案館應(yīng)對本轄區(qū)內(nèi)電子文件管理轉(zhuǎn)型承擔(dān)起相應(yīng)職責(zé)，對各機(jī)構(gòu)的文檔管理工作及電子文件的歸檔移交提出要求、進(jìn)行指導(dǎo)；國家電子文件管理部際聯(lián)席會議則負(fù)責(zé)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)全國層面的電子文件管理轉(zhuǎn)型工作，促進(jìn)電子文件管理單軌制、單套制的全面實現(xiàn)。

2.3 支撐工具

2.3.1 微觀層面：電子文件全生命周期管理。在正式提出數(shù)字轉(zhuǎn)型政策之前，澳大利亞就已經(jīng)基本實現(xiàn)了電子文件全生命周期管理，這為數(shù)字轉(zhuǎn)型政策的提出和實施奠定了基礎(chǔ)。我國電子文件從形成、辦理、傳輸?shù)綒w檔保存的整個生命周期，被劃分為文件形成和保存兩個階段，前一階段由業(yè)務(wù)部門管理，后一階段由檔案部門管理。這兩個階段的管理工作相互之間缺乏銜接與協(xié)同，導(dǎo)致電子文件質(zhì)量先天不足，難以將信息以完整的業(yè)務(wù)憑證方式移交至歸檔文件管理系統(tǒng)[4]。因此，要實現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，需要文件形成機(jī)構(gòu)實現(xiàn)電子文件的全程管理。具體來說，需要建立滿足業(yè)務(wù)和文件管理雙重需求的管理系統(tǒng)、應(yīng)用統(tǒng)一的電子文件數(shù)據(jù)格式和采用統(tǒng)一的辦公應(yīng)用軟件、業(yè)務(wù)功能組件及支撐工具軟件等。

2.3.2 宏觀層面：法規(guī)政策標(biāo)準(zhǔn)體系。澳大利亞構(gòu)建了完備的法規(guī)體系，包括法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和指南等，用以推動數(shù)字轉(zhuǎn)型政策的實施。首先，法律法規(guī)對電子文件證據(jù)效力予以認(rèn)可，對相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)進(jìn)行規(guī)范；其次，指南工具則為機(jī)構(gòu)科學(xué)地實施數(shù)字轉(zhuǎn)型提供策略；最后，標(biāo)準(zhǔn)體系為機(jī)構(gòu)具體操作提供基準(zhǔn)，保證國家文件、檔案信息資源的一致性和互通性[5]。

目前，我國各地區(qū)都處在探索電子文件管理的階段，國家檔案局和部分行業(yè)主管部門雖然陸續(xù)頒布了一些電子文件管理的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范及指南等，但多為暫行（試行）或不具有普適性，機(jī)構(gòu)難以實現(xiàn)電子文件的單軌化運(yùn)行。因此，我國從國家層面構(gòu)建完善的電子文件全程管理法規(guī)政策標(biāo)準(zhǔn)體系，對于實現(xiàn)數(shù)字轉(zhuǎn)型起著關(guān)鍵性作用。

2.4 控制手段

2.4.1 微觀層面：納入績效評估指標(biāo)。在一個部門、機(jī)構(gòu)內(nèi)部，確保一項工作順利推行的重要手段就是將該項工作的進(jìn)展情況與相關(guān)人員的績效考核掛鉤。具體來說，各機(jī)構(gòu)在推進(jìn)數(shù)字轉(zhuǎn)型時，可以根據(jù)不同實施主體（從領(lǐng)導(dǎo)到員工）將總的目標(biāo)細(xì)分為具體指標(biāo)，并納入機(jī)構(gòu)年度績效考核指標(biāo)體系，使文件管理和數(shù)字轉(zhuǎn)型與人員的薪酬和升遷直接相關(guān)，促使機(jī)構(gòu)上下重視文件管理工作，保證數(shù)字化轉(zhuǎn)型的順利實施。

2.4.2 宏觀層面：評估、匯報和審計制度。澳大利亞數(shù)字轉(zhuǎn)型政策實施離不開評估、匯報和審計制度的推動。首先是評估制度，澳大利亞先后推出了Check-up 2.0和Check-up Digital兩個評估工具來評價聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)文件管理現(xiàn)狀及建設(shè)水平。我國政府電子文件管理規(guī)劃可以考慮借鑒這種方式，以問卷形式將電子文件管理要求具體化、細(xì)化、量化。政府機(jī)構(gòu)根據(jù)評估模板進(jìn)行自評，發(fā)現(xiàn)文件管理中的不足與改進(jìn)方向，主管機(jī)構(gòu)可以考察各機(jī)構(gòu)對電子文件管理目標(biāo)的完成情況。其次是匯報制度，澳大利亞數(shù)字轉(zhuǎn)型政策規(guī)定了“NAA館長—藝術(shù)部部長—總理”的逐級匯報制度，我國亦可以借鑒這種年度述職匯報制度。最后是審計制度，澳大利亞數(shù)字轉(zhuǎn)型政策專門規(guī)定要將文件管理情況納入機(jī)構(gòu)績效與問責(zé)審計的范圍中，我國也可以考慮將文件管理納入審計范疇，從源頭提升文件管理水平[6]。

注釋與參考文獻(xiàn)：

[1]Checkup digital[EB/OL].[2016-12-10].

[2]Digital transition and digital continuity[EB/OL].[2016-12-10].

[3][5]楊茜茜.我國文件檔案“雙軌制”管理模式轉(zhuǎn)型—澳大利亞政府?dāng)?shù)字轉(zhuǎn)型政策的啟示[J].檔案學(xué)研究,2014(3):9-13.

[4]劉越男.我國電子文件管理的現(xiàn)狀、問題與對策[J].電子政務(wù),2010(6):10-16.

[6]馬林青.國外政府電子文件管理規(guī)劃分析及經(jīng)驗借鑒——以美國、澳大利亞文件管理的數(shù)字轉(zhuǎn)型為例[J].檔案學(xué)通訊,2015(5):73-77.