戴艷霞

(贛南師范大學(xué)政治與法律學(xué)院，江西 贛州 341000)

黨的十八屆三中全會明確提出“進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革”。行政審批制度作為政府規(guī)制的一種，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。積極推進(jìn)行政審批制度改革，對于轉(zhuǎn)換政府職能、提高政府公信力、防止腐敗都有非常重要的意義。

一、政府規(guī)制與行政審批的概念及特征

(一)政府規(guī)制與行政審批的概念

1.政府規(guī)制

政府規(guī)制，英文翻譯為“government regulation”。如今我國對“regulation”有幾種不同的譯法，其中“政府管理部門和行政學(xué)家們多稱之‘規(guī)制’，意在強(qiáng)調(diào)政府的監(jiān)督作用而非直接行政命令；法學(xué)家們也習(xí)慣稱為‘規(guī)制’，更看重它須以法律法規(guī)作為其正當(dāng)性和合法性的來源?！盵1]本文統(tǒng)一沿用“規(guī)制”的理解。政府規(guī)制指政府為維護(hù)和達(dá)到特定的公共利益運(yùn)用公權(quán)力，通過制定規(guī)則，或采取某些具體的行動對個人和組織的行為進(jìn)行限制、監(jiān)督、制約。

2.行政審批

行政審批指政府機(jī)關(guān)依法律、行政法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)行政相對人的申請，按法定程序，對符合條件的相對人授予從事某種行為的資格、確認(rèn)享有某些權(quán)利的行政行為。行政審批的主體是行政機(jī)關(guān)，即我們?nèi)粘Ｋf的政府，客體是符合條件的行政相對人，如個人、組織，方法是按法定程序授予申請人從事某種行為的資格、確認(rèn)享有的特定權(quán)利。

(二)政府規(guī)制的特征和作用

有序合理的政府規(guī)制有利于合理配置社會資源，提高社會資源的使用效率。政府根據(jù)對社會有限的資源的分析，對社會上不同個人與組織對特定資源的需求情況、利用水平、對社會帶來的效益情況等進(jìn)行分析比較，在權(quán)衡之下通過制定相關(guān)規(guī)定或者通過實(shí)施具體的行為來對這些社會資源進(jìn)行分配。而不合理的政府規(guī)制有如下消極作用：首先濫用政府規(guī)制會導(dǎo)致規(guī)制繁雜，規(guī)制成本高，收益甚微。其次，過于嚴(yán)格、呆板的政府規(guī)制抑制社會組織的活力與創(chuàng)新。

二、中國行政審批改革存在的問題與原因分析

(一)改革的實(shí)行主體較為單一

行政審批的主體是行政機(jī)關(guān)。在行政審批改革初期，中國還處在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，政府集中企業(yè)所有權(quán)與自行決定的權(quán)利，企業(yè)非獨(dú)立的生產(chǎn)者、投資者，無財、物等的經(jīng)營自主權(quán)，企業(yè)之間沒有太多競爭。生產(chǎn)資料統(tǒng)分統(tǒng)配，消費(fèi)品統(tǒng)購統(tǒng)銷，主要按政府的指令來安排工作。這時，審批較統(tǒng)一、簡單。然而，隨著生產(chǎn)力的快速發(fā)展，產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營都源于自由市場的自由價格機(jī)制引導(dǎo)，國家宏觀調(diào)控，并不再由政府一頭說了算。如今，社會職能相分離、分工愈發(fā)精細(xì)，國家大力鼓舞個體經(jīng)營、私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會上形成了各種各樣、大量的利益團(tuán)體。在這個追求公平交易、充滿競爭的市場經(jīng)濟(jì)社會，需要處理的行政審批事項(xiàng)會非常之多，僅是現(xiàn)存的、相對穩(wěn)定的行政機(jī)關(guān)來行政審批會存在瑕疵。

(二)行政審批制度改革的對象界定有待商榷

行政審批的對象是指向政府提出申請被政府依法律、行政法規(guī)認(rèn)為合條件的人或法人、社會組織。甄別申請人是否符合申請條件，保證符合條件的申請人能夠順利獲得審批是良好行政審批的重要表現(xiàn)。被審批的申請人符合法律法規(guī)的要求是行政審批實(shí)施的前提，而政府所依據(jù)的法律、行政規(guī)章細(xì)致、正確標(biāo)示則是高效、準(zhǔn)確審核提出申請的人、社會組織等的途徑?，F(xiàn)實(shí)中，在利益的驅(qū)動下，存在著許多令人瞠目的現(xiàn)象。有些個人或群體，為了獲得某些利益，假冒、偽造某些條件去申請某些項(xiàng)目的行政審批。而且對行政審批改革的對象的精確確定對社會經(jīng)濟(jì)市場的健康運(yùn)行有著重要的作用。

(三)行政審批成本高與改革質(zhì)量受到質(zhì)疑

許多審批部門存在著行政審批的手續(xù)較多，行政審批的申請者經(jīng)常需要跑多個部門，經(jīng)歷許多流程，并且有些審批事項(xiàng)不同部門會收取不同的手續(xù)費(fèi)。這會導(dǎo)致申請者在申請審批事項(xiàng)所花的時間、金錢較多，成本較高。

行政審批改革的不斷進(jìn)行是不可阻擋的趨勢。然而，對于許多地方的改革，許多人并不看好。因?yàn)樵谟行┑胤秸嬖谥环N現(xiàn)象，那就是實(shí)際取消、調(diào)整、下放的行政審批事項(xiàng)落實(shí)的進(jìn)度慢、執(zhí)行的力度尚待加強(qiáng)；選擇性下放行政審批權(quán)，對于有些重要的行政審批權(quán)依然緊握在政府的手中。其次，對于有些政府已經(jīng)取消了的行政審批項(xiàng)目，絕大多數(shù)行政相對人無需獲得政府的許可都可憑借實(shí)力在市場上和其他實(shí)體進(jìn)行自由競爭。那么，市場上的這些企業(yè)等在從事這些活動是否會造成環(huán)境污染、是否會破壞公共財物就成了大家擔(dān)憂的事情。

三、基于政府規(guī)制理論應(yīng)對行政審批制度改革問題的策略

(一)規(guī)制權(quán)衡

權(quán)衡被視為政府規(guī)制的核心內(nèi)容。政府規(guī)制須衡量規(guī)制過程中的資源分配效率，在資源有限的前提下，盡可能地達(dá)到政府規(guī)制的意圖。既需思考和認(rèn)識到規(guī)制的發(fā)揮積極作用的情況，同時必須清楚地認(rèn)識和明白到規(guī)制也許會產(chǎn)生的成本。也就是在規(guī)制時注意要“兩害相權(quán)取其輕，兩利相權(quán)取其重”。一是規(guī)制成本的可接受，二是規(guī)制形式的可接受。規(guī)制成本的社會可接受，意味著在該種條件下的成本是社會公眾能夠承擔(dān)的，是維護(hù)人們“最佳利益”的。比如，單純?yōu)榱颂岣呱暾埲说霓k事效率對相關(guān)項(xiàng)目取消行政審批而對環(huán)境造成重大污染從而影響社會的發(fā)展、損害人們的生命健康，這是不符合人們的最佳利益的，不利于社會的長遠(yuǎn)發(fā)展。

(二)加強(qiáng)規(guī)制行政審批制度的機(jī)制

首先建立健全行政審批的立法機(jī)制。將《行政許可法》以及相關(guān)法律法規(guī)與《政府信息公開條例》、《公務(wù)員法》相銜接，規(guī)制統(tǒng)一的行政審批制度，形成一個完整有效的約束、規(guī)范以及調(diào)整機(jī)制。使政府工作人員行政審批有法可依，有法必依，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，提高辦事效率。其次，加強(qiáng)監(jiān)督。提高行政審批的內(nèi)外部監(jiān)督與貫穿行政審批整個工作的事前事中事后監(jiān)督的水平并完善社會公示制度。再次，確立行政審批的責(zé)任追究機(jī)制。明確各部門的職責(zé)與權(quán)限，對行政審批機(jī)關(guān)的工作人員的審批工作具有具體化、可操作化，規(guī)避行政審批工作人員辦事拖拉、對申請人的請求進(jìn)行踢皮球等造成辦事效率低、損害公民利益的事情發(fā)生。

(三)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)

在社會規(guī)制的過程中，制度的規(guī)定性都不可避免的帶有一定的模糊性，故需要具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)來將模糊的制度可操作化和明晰化。設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)的主要方法包括：將原有較為混亂的、多樣的標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行合并，對一些通行的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行制定。第一，明確達(dá)到審核批準(zhǔn)的行政申請人的標(biāo)準(zhǔn)。這就需要對特定行政審批的項(xiàng)目達(dá)到允許審批的界限進(jìn)行界定。意味著與之相關(guān)的法律、行政法規(guī)對審批的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)明晰，可量化。第二，對審批流程實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化。首先，應(yīng)將必須有的行政審批流程在法律法規(guī)中說明，其次政府部門可以制定審批的流程圖，方便公眾熟知。審批流程具應(yīng)當(dāng)將受理地點(diǎn)、法定時限、承諾時限、咨詢電話等做出詳細(xì)、具體的說明。第三，設(shè)立對行政機(jī)關(guān)工作效果的評價標(biāo)準(zhǔn)。對行政審批的項(xiàng)目在審批所用的時間、審批后后達(dá)到的效果等確立一個標(biāo)準(zhǔn)體系，并采用網(wǎng)絡(luò)跟蹤評價等方式來加強(qiáng)公眾對其評價。

(四)發(fā)展和完善行業(yè)協(xié)會和中介組織

發(fā)展和完善行業(yè)協(xié)會和中介組織主要應(yīng)抓好兩項(xiàng)工作：第一，在社會領(lǐng)域推進(jìn)“政社分開”改革。在全社會樹立起社會有能力去做的事，政府則盡可能的放權(quán)讓社會去做，使行業(yè)協(xié)會和中介組織有必需的活動空間和平臺。第二，加強(qiáng)對社會組織機(jī)構(gòu)在學(xué)習(xí)行政審批知識與提高技術(shù)水平所需的投入。如定期給社會機(jī)構(gòu)的工作人員進(jìn)行針對審批的專業(yè)知識講座，加強(qiáng)相應(yīng)技術(shù)設(shè)備的投入。這有利于行業(yè)協(xié)會和中介平臺提高工作能力與服務(wù)水平，有利于激發(fā)市場主體活力。同時為加強(qiáng)對它們的監(jiān)督管理提供了制度支持，有利于提高行政審批的透明度。