羅 穎

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河南省森林旅游發(fā)展存在的問(wèn)題及對(duì)策

羅 穎

（國(guó)家林業(yè)局泡桐研究開(kāi)發(fā)中心 河南鄭州 450003）

分析了河南省森林旅游發(fā)展現(xiàn)狀，指出河南省森林旅游產(chǎn)業(yè)仍面臨基礎(chǔ)設(shè)施落后、經(jīng)營(yíng)管理乏力、資金投入不足、規(guī)劃層次不高、專業(yè)人才缺乏等方面的問(wèn)題，提出了合理定位森林旅游、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、拓寬投資渠道、創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)機(jī)制、重視森林旅游總體規(guī)劃等方面的建議，以便為森林旅游的持續(xù)、健康、快速發(fā)展提供對(duì)策。

河南；森林旅游；問(wèn)題；對(duì)策

河南省地處中原，屬北亞熱帶和暖溫帶地區(qū)，氣候溫和，日照充足，地貌類型多樣，森林植被豐富，交通便利，發(fā)展森林旅游有著得天獨(dú)厚的條件。自1986年建立第一個(gè)森林公園以來(lái)，經(jīng)過(guò)林業(yè)系統(tǒng)近30多年的艱苦努力，河南省森林旅游事業(yè)從無(wú)到有，由弱到強(qiáng)，取得了令人矚目的優(yōu)異成績(jī)，在全省生態(tài)保護(hù)和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的地位和作用越來(lái)越突出。

1 森林旅游發(fā)展?fàn)顩r

1.1 森林旅游產(chǎn)業(yè)初具規(guī)模，經(jīng)濟(jì)收入持續(xù)增長(zhǎng)

從1986年建立第一個(gè)森林公園--嵩山國(guó)家森林公園起，河南省已建立國(guó)家和省級(jí)森林公園116處，國(guó)家和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)25處，國(guó)家和省級(jí)濕地公園48處，經(jīng)營(yíng)面積達(dá)200多萬(wàn)畝?；竞w了各類具有典型性和代表性的森林、地質(zhì)地貌、水文等自然景觀以及大量的歷史遺跡、人文景觀，成為全省自然景觀資源分布最為集中、規(guī)模最大的旅游目的地。

1.2 服務(wù)設(shè)施逐步改善，森林旅游的地位得到確立

2016年，全省森林旅游投入建設(shè)資金19.37億元，其中環(huán)境建設(shè)投資5.23億元，改造風(fēng)景林12986公頃，修建旅游道路3023公里，初步形成了“行、游、住、食、購(gòu)、娛”相配套的旅游服務(wù)體系，有100余處景區(qū)正式對(duì)游客開(kāi)放。嵩山、云臺(tái)山、白云山、老樂(lè)山等森林公園和寶天曼自然保護(hù)區(qū)成為全省森林旅游龍頭景區(qū)，龍峪灣國(guó)家森林公園被國(guó)家林業(yè)局授予首批“全國(guó)文明森林公園”稱號(hào)，洛陽(yáng)牡丹園、雞公山、南灣、老樂(lè)山、石漫灘、神靈寨、天池山等景區(qū)在省內(nèi)外已具較大影響力。森林旅游的市場(chǎng)影響力、帶動(dòng)力不斷提升。

1.3 建立健全組織機(jī)構(gòu)，行業(yè)管理不斷加強(qiáng)

隨著森林旅游的發(fā)展，森林旅游行業(yè)管理不斷加強(qiáng)。省政府明確了省林業(yè)廳“指導(dǎo)森林公園建設(shè)和管理；指導(dǎo)和宏觀管理森林旅游”的職能；省、市兩級(jí)林業(yè)主管部門均設(shè)立了管理機(jī)構(gòu)，按照“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)劃”的原則，對(duì)以國(guó)有林場(chǎng)為基礎(chǔ)建立的森林公園，嚴(yán)格實(shí)行“一個(gè)單位，兩塊牌子”管理體制，基本形成了政府主導(dǎo)，林業(yè)部門管理為主，有關(guān)部門、單位、集體、個(gè)人共同參與建設(shè)經(jīng)營(yíng)的森林旅游建設(shè)管理體系。

1.4 建設(shè)模式多種多樣，經(jīng)營(yíng)機(jī)制不斷創(chuàng)新

近幾年來(lái)，河南省從延長(zhǎng)林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、壯大實(shí)力出發(fā)，積極探索森林旅游發(fā)展的新模式、新途徑，摸索出了造林與基礎(chǔ)建設(shè)同步進(jìn)行，育苗、造林、花卉相結(jié)合，邊建設(shè)邊開(kāi)放的新路子。各森林旅游經(jīng)營(yíng)單位按照市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，在拓寬投資渠道、提高經(jīng)營(yíng)水平和效益、創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)管理等方面做出了很多有益的嘗試，如甘山國(guó)家森林公園等通過(guò)承包經(jīng)營(yíng)方式；神靈寨國(guó)家森林公園采取職工集資建立股份公司，承包建設(shè)、經(jīng)營(yíng)旅游服務(wù)項(xiàng)目；云臺(tái)山、雞公山、薄山等森林公園、生態(tài)旅游采取統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、比例分成的方式；確山縣國(guó)有樂(lè)山林場(chǎng)與民營(yíng)企業(yè)合作經(jīng)營(yíng)森林旅游模式等等。

1.5 森林旅游成為溝通政府、社會(huì)、群眾與林業(yè)聯(lián)系的橋梁

森林公園建設(shè)、森林旅游發(fā)展改變了以木材生產(chǎn)為主的傳統(tǒng)林業(yè)經(jīng)營(yíng)利用模式，減少了森林資源的直接消耗，推動(dòng)了造林綠化，強(qiáng)化了資源保護(hù)，為實(shí)施天然林保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)等重點(diǎn)生態(tài)工程建設(shè)提供了強(qiáng)大支撐，成為實(shí)現(xiàn)林業(yè)建設(shè)由以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設(shè)為主轉(zhuǎn)變的有效途徑。森林旅游建設(shè)在改善生態(tài)環(huán)境和加快林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也直接帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，大量增加了社會(huì)就業(yè)，樹(shù)立了地區(qū)形象，逐步引起各級(jí)黨委、政府和各部門、社會(huì)各方面的關(guān)注和重視，森林旅游成為展示林業(yè)建設(shè)成就、宣傳森林生態(tài)文化的窗口和陣地。

2 當(dāng)前森林旅游發(fā)展中存在的主要問(wèn)題

2.1 森林旅游法律地位不明，森林旅游管理乏力

20世紀(jì)50年代以來(lái)，森林的游憩（旅游）功能受到各國(guó)的普遍重視，將其作為森林經(jīng)營(yíng)的重要目標(biāo)之一，如美國(guó)從1960年開(kāi)始，就在多個(gè)法律中把森林游憩作為森林五大經(jīng)營(yíng)目標(biāo)中的首位目標(biāo)。但在我國(guó)，至今未能充分認(rèn)識(shí)和重視森林的游憩功能，《森林法》等林業(yè)法規(guī)中都未涉及森林游憩、森林公園、森林旅游的內(nèi)容。森林旅游的法律地位還不夠明確，造成了管理無(wú)據(jù)可依、指導(dǎo)乏力的不良局面。

2.2 旅游管理體制問(wèn)題突出，制約森林旅游健康發(fā)展

主要林區(qū)特別是國(guó)有林場(chǎng)與風(fēng)景名勝區(qū)、水利、文物、宗教等單位在地域上相互交叉重疊，在旅游開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)中存在著諸多矛盾，條塊分割，相互制肘，協(xié)調(diào)困難，難以充分發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)。部分地方政府、部門違犯林業(yè)法規(guī)、政策，擅自占用國(guó)有森林資源、改變?cè)仲Y源經(jīng)營(yíng)單位隸屬關(guān)系進(jìn)行旅游開(kāi)發(fā)，干預(yù)、插手森林旅游經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)重侵犯了國(guó)有林場(chǎng)、森林公園的合法權(quán)益，有的對(duì)森林資源造成了嚴(yán)重破壞，限制和阻礙了森林旅游的健康發(fā)展。

2.3 資金投入不足，開(kāi)發(fā)建設(shè)步伐整體緩慢

大部分森林公園、生態(tài)旅游區(qū)是在國(guó)有林場(chǎng)基礎(chǔ)上建立起來(lái)的，地處偏僻，交通不便，基礎(chǔ)設(shè)施落后，森林旅游開(kāi)發(fā)需要較大的前期投入。由于政策、管理體制等多方面的原因，國(guó)有林場(chǎng)長(zhǎng)期處于經(jīng)濟(jì)危困狀態(tài)，家底薄，投入有限，而國(guó)家、省對(duì)森林旅游建設(shè)一直無(wú)專項(xiàng)投入。長(zhǎng)期以來(lái)，森林旅游被視為林業(yè)系統(tǒng)的部門行為，基礎(chǔ)設(shè)施、旅游建設(shè)很難列入地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，資金投入成為制約森林旅游發(fā)展的瓶頸問(wèn)題，開(kāi)發(fā)建設(shè)步履艱難。

2.4 規(guī)劃建設(shè)層次不高，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力較弱

目前，我國(guó)森林旅游的規(guī)劃、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范、評(píng)價(jià)體系不健全，有的已嚴(yán)重滯后，專業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)力量較為薄弱，大部分規(guī)劃設(shè)計(jì)思路較窄，與市場(chǎng)需要脫節(jié)，缺乏前瞻性和可操作性。同時(shí)，邊建設(shè)、邊規(guī)劃，甚至無(wú)規(guī)劃盲目開(kāi)發(fā)，既造成了大量重復(fù)建設(shè)，也對(duì)森林資源造成了破壞。從整體上看，森林旅游開(kāi)發(fā)建設(shè)水平、檔次、質(zhì)量、品位不高，旅游產(chǎn)品無(wú)特色，無(wú)文化內(nèi)涵，相互雷同、千篇一律，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)較弱。

2.5 專業(yè)人才缺乏，經(jīng)營(yíng)管理水平較低

森林旅游的開(kāi)發(fā)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理需要各方面的人才。目前森林旅游從業(yè)人員主要來(lái)自原從事林業(yè)工作的人員，結(jié)構(gòu)單一，專業(yè)素質(zhì)不高，思想保守，觀念較落后，市場(chǎng)、服務(wù)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)相對(duì)淡薄。在管理運(yùn)行方式上，沿用舊體制、舊模式，創(chuàng)新機(jī)制不活，經(jīng)營(yíng)管理粗放，經(jīng)濟(jì)效率低下，在激烈的旅游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于相對(duì)劣勢(shì)。

3 森林旅游發(fā)展面臨的機(jī)遇和有利條件

3.1 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》為加快森林旅游發(fā)展提供了政策依據(jù)和基本動(dòng)力

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》明確提出：“努力發(fā)展好森林公園、城市森林和其他游憩性森林”“突出發(fā)展生態(tài)旅游等新興產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)，培育新的林業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)”?！秶?guó)家林業(yè)局關(guān)于大力推進(jìn)森林體驗(yàn)和森林養(yǎng)生發(fā)展的通知》指出：“加快森林體驗(yàn)和森林養(yǎng)生發(fā)展，有助于推動(dòng)森林旅游的創(chuàng)新發(fā)展和綠色發(fā)展，有助于發(fā)揮林業(yè)在弘揚(yáng)生態(tài)文明、改善民生福祉中的巨大潛力”“有條件的森林公園、濕地公園、林業(yè)系統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)以及其他類型森林旅游地，要把發(fā)展森林體驗(yàn)和森林養(yǎng)生納入總體規(guī)劃，大力加強(qiáng)硬件、軟件建設(shè)，積極打造高質(zhì)量的森林體驗(yàn)和森林養(yǎng)生產(chǎn)品”。發(fā)展森林旅游成為黨和國(guó)家賦予林業(yè)部門的職責(zé)，這必將有利于促進(jìn)林業(yè)系統(tǒng)上下統(tǒng)一思想，進(jìn)一步提高對(duì)森林旅游工作的認(rèn)識(shí)，從根本上解決森林旅游發(fā)展的動(dòng)力問(wèn)題。

3.2 河南省“十三五”旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃為森林旅游發(fā)展構(gòu)繪出藍(lán)圖

《河南省“十三五”旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》明確指出：“拓展森林旅游發(fā)展空間,以森林公園、濕地公園、國(guó)有林場(chǎng)等為重點(diǎn),完善森林旅游產(chǎn)品和設(shè)施,推出一批具備森林游憩、療養(yǎng)等功能的森林體驗(yàn)基地和森林養(yǎng)生基地,積極創(chuàng)建國(guó)家生態(tài)公園”。提出實(shí)施綠色旅游開(kāi)發(fā)，大力支持洛陽(yáng)白云山、許昌鄢陵、三門峽天鵝湖、南陽(yáng)寶天曼、西峽老界嶺、商丘黃河故道、信陽(yáng)南灣湖、商城黃柏山、駐馬店老樂(lè)山、固始西九華山森林旅游景區(qū)等創(chuàng)建國(guó)家生態(tài)旅游示范區(qū)，重點(diǎn)支持魯山、修武、西峽、欒川、嵩縣等申報(bào)國(guó)家級(jí)綠色旅游示范基地。明確提出要在“十三五”期間,創(chuàng)建5—8個(gè)國(guó)家級(jí)生態(tài)旅游示范區(qū)、2—3個(gè)國(guó)家級(jí)綠色旅游示范基地、培育5—8條國(guó)內(nèi)知名的徒步游覽線路。該規(guī)劃把森林旅游作為全省旅游產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，提出了具體發(fā)展方向、發(fā)展目標(biāo)、保障措施，為森林旅游發(fā)展繪就了藍(lán)圖。

3.3 社會(huì)旅游需求的轉(zhuǎn)變?yōu)樯致糜伟l(fā)展提供了巨大市場(chǎng)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速增長(zhǎng)和人民物質(zhì)文化生活的不斷改善，社會(huì)對(duì)旅游的需求發(fā)生了重大變化，我國(guó)旅游業(yè)進(jìn)入了傳統(tǒng)旅游向現(xiàn)代旅游的轉(zhuǎn)型時(shí)期，從國(guó)外旅游業(yè)的發(fā)展進(jìn)程看，走進(jìn)森林，回歸自然，休閑養(yǎng)生將成為我國(guó)旅游市場(chǎng)的主流。據(jù)世界旅游組織專家預(yù)測(cè)，在本世紀(jì)初的幾十年里，世界范圍內(nèi)的森林旅游人數(shù)將以2位數(shù)的百分比增長(zhǎng)，近幾年來(lái)旅游市場(chǎng)的發(fā)展變化也充分體現(xiàn)了這一趨勢(shì)。有理由認(rèn)為，森林旅游將面臨更大的市場(chǎng)發(fā)展空間。

4 進(jìn)一步加快河南省森林旅游發(fā)展的對(duì)策與建議

4.1 對(duì)森林旅游進(jìn)行合理定位，處理好資源保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系

要按照《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》確定的林業(yè)建設(shè)指導(dǎo)思想、基本方針，把森林旅游發(fā)展與森林生態(tài)體系和林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)緊密結(jié)合起來(lái)，以合理調(diào)整林區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、保障林業(yè)生態(tài)重點(diǎn)工程實(shí)施、增加林業(yè)職工生活、帶動(dòng)林區(qū)群眾脫貧致富為目標(biāo)，在保護(hù)的基礎(chǔ)上建設(shè)，以建設(shè)推動(dòng)發(fā)展，以發(fā)展促進(jìn)保護(hù)，建綠色生態(tài)、辦綠色產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)綠色文明。要根據(jù)森林公園多數(shù)是在國(guó)有林場(chǎng)基礎(chǔ)上建立起來(lái)的、分布在生態(tài)脆弱及生態(tài)建設(shè)重點(diǎn)區(qū)域的實(shí)際情況，把森林公園建設(shè)作為全省林業(yè)生態(tài)建設(shè)的重要組成部分，按照社會(huì)公益事業(yè)單位進(jìn)行管理，加大政府投入扶持力度，實(shí)現(xiàn)森林旅游的可持續(xù)發(fā)展。

4.2 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，加大管理指導(dǎo)力度

各級(jí)政府和林業(yè)主管部門要進(jìn)一步統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，落實(shí)責(zé)任，完善職能。把森林旅游納入職責(zé)范圍，加強(qiáng)組織和領(lǐng)導(dǎo)，健全管理機(jī)構(gòu)，完善職能，充實(shí)人員。以規(guī)劃制定、資源保護(hù)、項(xiàng)目建設(shè)和規(guī)范經(jīng)營(yíng)等為重點(diǎn)，不斷加大行業(yè)管理指導(dǎo)力度。各級(jí)林業(yè)部門必須把森林旅游發(fā)展融入到地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有機(jī)整體中，謀求合理定位，積極爭(zhēng)取各級(jí)黨委、政府的重視與支持以及各部門的密切配合，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。要成立由專家組成的河南省森林旅游建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)，承擔(dān)批建景區(qū)評(píng)審、規(guī)劃與建設(shè)指導(dǎo)、業(yè)務(wù)咨詢等任務(wù)，提高行業(yè)管理能力與水平。

4.3 拓寬投資渠道，加快建設(shè)步伐

把森林旅游建設(shè)納入各級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，取得各方面支持。各級(jí)林業(yè)主管部門在林業(yè)建設(shè)資金和林業(yè)工程項(xiàng)目上，要統(tǒng)籌安排、優(yōu)先支持森林旅游建設(shè)。積極擴(kuò)大對(duì)外招商引資力度，在確保統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，按照誰(shuí)投資、誰(shuí)受益的原則，面向社會(huì)，通過(guò)承包、合作、合資、獨(dú)資等形式，大力吸引各種經(jīng)濟(jì)實(shí)體與個(gè)人參與森林旅游景區(qū)景點(diǎn)、旅游項(xiàng)目、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、服務(wù)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)營(yíng)，提高經(jīng)濟(jì)效益。

4.4 創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)機(jī)制，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模

積極探索所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離、森林資源管理與旅游產(chǎn)業(yè)分離的途徑與方式，促進(jìn)森林旅游產(chǎn)業(yè)真正走向市場(chǎng)。建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的運(yùn)行機(jī)制，廣泛吸引社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體參與建設(shè)經(jīng)營(yíng)，提高森林風(fēng)景資源的利用效率。要以森林資源資產(chǎn)、資本為紐帶，打破地域、所有制、行業(yè)界限，通過(guò)聯(lián)合、兼并、股份制經(jīng)營(yíng)等形式，整合旅游資源，完善功能配置，優(yōu)化旅游產(chǎn)品組合，打造精品旅游線路產(chǎn)品，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，做大做強(qiáng)，培育“龍頭”企業(yè)，提高森林旅游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。

4.5 推進(jìn)森林旅游法制化、規(guī)范化建設(shè)

盡快制訂出臺(tái)《河南省森林公園管理?xiàng)l例》或《河南省森林公園管理辦法》，使森林旅游各項(xiàng)工作納入法制化軌道，做到依法保護(hù)，依法經(jīng)營(yíng)，依法管理。加強(qiáng)森林旅游規(guī)劃、建設(shè)和評(píng)價(jià)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，為森林旅游開(kāi)發(fā)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理提供技術(shù)支撐。高度重視森林公園的總體規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，努力提高規(guī)劃設(shè)計(jì)水平，鼓勵(lì)景區(qū)邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)外高水平的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位承擔(dān)規(guī)劃設(shè)計(jì)任務(wù)。實(shí)行總體規(guī)劃審批制度，堅(jiān)持先規(guī)劃、后建設(shè)，確保森林公園建設(shè)的高水平，確保森林旅游持續(xù)、健康、快速發(fā)展。

[1] 中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)，國(guó)務(wù)院.中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定[EB].2003-6-25.

[2] 河南省人民政府辦公廳.河南省“十三五”旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃[R].2017.

[3] 國(guó)家林業(yè)局.國(guó)家林業(yè)局關(guān)于大力推進(jìn)森林體驗(yàn)和森林養(yǎng)生發(fā)展的通知[EB].2016-1-15.

2018-05-22

F590.75

B

1004-7743（2018）03-0050-04