范倉(cāng)海，蔣 偉

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 211100）

水環(huán)境及其治理問(wèn)題是當(dāng)前世界各國(guó)普遍關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題。水環(huán)境治理包括三層含義：工程技術(shù)和生態(tài)學(xué)意義上的治理；行政管理層面的治理；公共管理學(xué)與政治學(xué)層面意義上的治理[1]。本文水環(huán)境治理是指公共管理與政治學(xué)意義上的治理。網(wǎng)絡(luò)治理模式是基于傳統(tǒng)科層治理、市場(chǎng)機(jī)制治理、自治合作治理等模式缺陷基礎(chǔ)上提出的公共資源治理新模式。作為一種新的治理模式，網(wǎng)絡(luò)治理是政府面對(duì)復(fù)雜環(huán)境，與私營(yíng)組織、非政府組織以及公眾等進(jìn)行合作共治，以更好地提供公共物品和公共服務(wù)。就流域水環(huán)境治理而言，一方面，流域水環(huán)境問(wèn)題日趨復(fù)雜，涉及不同的利益主體以及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等多方面；另一方面，政府科層結(jié)構(gòu)與理性缺失使之難以有效治理流域水環(huán)境問(wèn)題。流域水環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性要求建立吸納多元治理主體參與的網(wǎng)絡(luò)決策系統(tǒng)[2]。美國(guó)作為發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，在流域水環(huán)境治理上較早建立并形成了一套成熟的網(wǎng)絡(luò)治理模式。本文以美國(guó)田納西河流域水環(huán)境治理為例，對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)分析，以期為我國(guó)水環(huán)境治理提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、美國(guó)流域水環(huán)境治理的歷程及政策

田納西河是美國(guó)東南部的主要河流，為美國(guó)第五大河流，屬密西西比河水系，是俄亥俄河的最大的支流。流經(jīng)弗吉尼亞州、卡羅來(lái)納州、佐治亞州、亞拉巴馬州、田納西州、肯塔基州和密西西比州等七州。19世紀(jì)后期，由于在田納西河流域長(zhǎng)期進(jìn)行高強(qiáng)度地棉花種植，擴(kuò)大耕地，獲取煉銅用的木炭，煉銅企業(yè)大量排放SO2，形成酸雨等掠奪性開(kāi)發(fā)利用，導(dǎo)致土地退化、水土流失、水質(zhì)下降、生態(tài)環(huán)境惡化等環(huán)境問(wèn)題。到20世紀(jì)30年代初，田納西河流域成為美國(guó)最貧困的地區(qū)之一。

面對(duì)田納西河流域日益嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，聯(lián)邦政府試圖通過(guò)法律的途徑來(lái)解決這一問(wèn)題。早在1899年，聯(lián)邦政府就制定頒布《垃圾管理法》，通過(guò)規(guī)范流域內(nèi)企業(yè)、居民的垃圾處理行為來(lái)減輕流域水環(huán)境污染狀況。為加強(qiáng)流域水資源合理開(kāi)發(fā)利用，美國(guó)國(guó)會(huì)于1933年通過(guò)《田納西流域管理局法案》，法案旨在通過(guò)建立一個(gè)獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)來(lái)管理整個(gè)流域的水資源，以達(dá)到洪水控制、航運(yùn)、發(fā)電、環(huán)境保護(hù)、流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的優(yōu)化管理。1948年通過(guò)的《水污染控制法》，授權(quán)聯(lián)邦政府向州和地方政府提供財(cái)政資助以解決水污染問(wèn)題，貸款給各個(gè)地方政府建設(shè)污水處理廠，鼓勵(lì)地方政府清潔當(dāng)?shù)氐乃Y源。1965年通過(guò)的《水質(zhì)法》規(guī)定，聯(lián)邦政府授權(quán)各州制定有關(guān)水污染的控制政策，并且要求各州建立州際水域的環(huán)境水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，以及實(shí)現(xiàn)這些標(biāo)準(zhǔn)行動(dòng)方案。1986年通過(guò)的《安全飲用水法修正案》增加了環(huán)保署在保護(hù)國(guó)家飲用水方面的責(zé)任，強(qiáng)化了環(huán)保署在處理突發(fā)水環(huán)境事件方面的執(zhí)法權(quán)力，提高了對(duì)違法者制裁程度。根據(jù)聯(lián)邦法律有關(guān)水環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的規(guī)定，聯(lián)邦政府在田納西河流域管理規(guī)劃上更加重視社會(huì)和環(huán)境影響。1950年頒發(fā)和1958年修改的“流域工程經(jīng)濟(jì)分析建設(shè)方法”，仍強(qiáng)調(diào)主要按利益費(fèi)用分析進(jìn)行評(píng)價(jià)。但直到1960年代，有關(guān)文件中還沒(méi)有提到社會(huì)和環(huán)境影響。1969年，水資源理事會(huì)在一份稱(chēng)為“藍(lán)皮書(shū)”的報(bào)告中，提出在評(píng)價(jià)水資源工程中采用四個(gè)主要目標(biāo)：國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)福利、環(huán)境質(zhì)量和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同年，國(guó)家通過(guò)環(huán)境政策法。到1973年編制的“水土資源規(guī)劃的原則和標(biāo)準(zhǔn)”中，規(guī)定采用國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境質(zhì)量?jī)蓚€(gè)目標(biāo)，其他兩個(gè)目標(biāo)降為考慮項(xiàng)目，此原則和標(biāo)準(zhǔn)一直沿用到20世紀(jì)80年代初。1983年，里根總統(tǒng)批準(zhǔn)的“水土資源開(kāi)發(fā)利用研究的經(jīng)濟(jì)與環(huán)境原理與指南”，其中環(huán)境質(zhì)量不作為與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等的目標(biāo)，而是與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)福利一起作為考慮項(xiàng)目，即在環(huán)境約束條件下，獲得最大的國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的凈效益。根據(jù)美國(guó)環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定，一項(xiàng)多目標(biāo)工程要從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，其包括技術(shù)可接受性和公眾可接受性。

二、美國(guó)流域水環(huán)境網(wǎng)絡(luò)治理的主體與結(jié)構(gòu)

（一）網(wǎng)絡(luò)治理主體結(jié)構(gòu)的歷史演進(jìn)

美國(guó)流域水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)無(wú)計(jì)劃和不系統(tǒng)的道路。在早期，水政策主要關(guān)注州際間水問(wèn)題爭(zhēng)論的解決，主要行為者涉及議會(huì)、法院、州行為者和工程兵師團(tuán)。隨著18世紀(jì)西進(jìn)運(yùn)動(dòng)，灌溉、防洪、交通運(yùn)輸問(wèn)題變得更為重要。在早期的形態(tài)中關(guān)于“政策網(wǎng)絡(luò)”這一詞的術(shù)語(yǔ)并不明顯。從現(xiàn)有的資料來(lái)看，可得出三個(gè)廣義上的結(jié)論：第一，水政策制定和實(shí)施中參與者的數(shù)量較?。坏诙?，在20世紀(jì)前的大部分時(shí)間內(nèi)，美國(guó)的水政策主要是由正式的權(quán)威行為者來(lái)主導(dǎo)的，主要是聯(lián)邦管制機(jī)構(gòu)；第三，權(quán)威行為者，尤其是議會(huì)、是除聯(lián)邦正式機(jī)構(gòu)以外的新的參與方，在水政策中起著重要作用。

在20世紀(jì)早期，權(quán)威行為者影響水政策的數(shù)量逐漸增加。例如，聯(lián)邦權(quán)力委員會(huì)（FederalPowercommission，簡(jiǎn)稱(chēng)FPC）于1920年成立，作為跨機(jī)構(gòu)間的單位，在某種意義上說(shuō)，是聯(lián)邦政府第一次真正參與水資源規(guī)劃的嘗試。最初的聯(lián)邦政府行為者的組成主要由國(guó)防部、內(nèi)務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、以及聯(lián)邦權(quán)力委員會(huì)，他們具有多部門(mén)的特征以及強(qiáng)調(diào)多功能的整合，成為后來(lái)政策制定和實(shí)施中的核心行為者。

1940年，圍繞流域水政策問(wèn)題的相關(guān)志愿者組織成立。這些組織的特征之一是強(qiáng)烈強(qiáng)調(diào)其包括州和區(qū)域機(jī)構(gòu)。在此時(shí)期，國(guó)會(huì)在水政策問(wèn)題和項(xiàng)目協(xié)調(diào)上是相當(dāng)有益的。盡管法律的目的在于改善機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)，但是國(guó)會(huì)傾向于分權(quán)。直到1946年，國(guó)會(huì)仍維持著三個(gè)不同的水項(xiàng)目委員會(huì)，每個(gè)委員會(huì)聯(lián)接著三個(gè)主要的聯(lián)邦建設(shè)機(jī)構(gòu)。因此，水政策行為者面臨著沖突的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，這些組織的志愿性質(zhì)，使得政府在水政策制定和實(shí)施中要充分考慮其靈活性、相互作用的意義以及參與政策的程序路徑。另一方面，在正式框架下，志愿者組織與國(guó)會(huì)委員會(huì)的聯(lián)盟又必須考慮到其普遍性的組織行為，以及利益集團(tuán)的政治支持。

二戰(zhàn)后，流域水環(huán)境治理的主要關(guān)注點(diǎn)是如何協(xié)調(diào)美國(guó)國(guó)家層次的水資源政策。水環(huán)境治理的一系列任務(wù)要求建立執(zhí)行委員會(huì)、正式的流域委員會(huì)和具有更遠(yuǎn)大的視野和規(guī)劃[3]。

在20世紀(jì)六七十年代，隨著對(duì)水環(huán)境問(wèn)題重要性認(rèn)識(shí)的逐漸提高，網(wǎng)絡(luò)成員和結(jié)構(gòu)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，即環(huán)境群體在水政策中的作用從次要的位置向全面的角色轉(zhuǎn)變。Kenis提出，政策制定是增加憲法渠道，諸如立法的、行政的組織之外的非正式的政治[3]。由于更多的正式框架外的行為者變得更為活躍，美國(guó)水政策網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展適合這一風(fēng)格。水環(huán)境治理的政策網(wǎng)絡(luò)在最近回應(yīng)能力的分權(quán)化問(wèn)題上已經(jīng)得到呈現(xiàn)。然而，必須注意的是，美國(guó)憲法具體界定了一個(gè)行為能力分散的制度結(jié)構(gòu)，包括垂直和水平的[4]。

（二）流域網(wǎng)絡(luò)治理的主體

美國(guó)水政策部門(mén)具有高度多元化特征。在美國(guó)，水政策的制定和實(shí)施涉及許多行為主體——公眾與私人個(gè)體、群體、組織和協(xié)會(huì)、政府。這些行為主體在政府與企業(yè)的多層次關(guān)系上采用多種形式的互動(dòng)，因而形成成百上千穩(wěn)定與不穩(wěn)定、封閉與開(kāi)放的網(wǎng)絡(luò)，這些網(wǎng)絡(luò)取決于水問(wèn)題的性質(zhì)、地理位置以及一系列政治的經(jīng)濟(jì)的因素。在美國(guó)不存在單一的水政策網(wǎng)絡(luò)，這種多層次網(wǎng)絡(luò)也存在于部門(mén)、次部門(mén)、以及政策形成與實(shí)施層次上。現(xiàn)在的水部門(mén)結(jié)構(gòu)是多年演變的結(jié)果，經(jīng)歷了從相對(duì)封閉、有限的、正式的結(jié)構(gòu)安排到現(xiàn)在更復(fù)雜、更開(kāi)放的范式轉(zhuǎn)變。

在現(xiàn)今的美國(guó)水政策網(wǎng)絡(luò)中，有些行為者在相對(duì)穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中是相互交錯(cuò)的。這些運(yùn)作仍繼續(xù)轉(zhuǎn)變，固定式參與愈益減少，而聯(lián)盟和廣泛的參與者愈益增加。在一些案例中，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)往往是由多個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)核心組成。在既有水政策網(wǎng)絡(luò)中，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的形成受多種因素的影響，既有不同的傳統(tǒng)關(guān)系背景，也有行為者的利益需求。

在美國(guó)水環(huán)境政策網(wǎng)絡(luò)中，政策制定和實(shí)施過(guò)程涉及眾多的利益主體（見(jiàn)下頁(yè)表）。這些流域水環(huán)境治理和保護(hù)中的相關(guān)利益主體，可以將其歸納為政府部門(mén)、企業(yè)、非營(yíng)利組織、公眾等幾種相關(guān)利益主體類(lèi)型構(gòu)成。

美國(guó)田納西流域水環(huán)境政策部門(mén)結(jié)構(gòu)

1.聯(lián)邦政府。美國(guó)水環(huán)境理機(jī)構(gòu)分為聯(lián)邦政府、獨(dú)立機(jī)構(gòu)以及州、地方政府三個(gè)層級(jí)。在聯(lián)邦政府層面，有白宮環(huán)境政策辦公室、內(nèi)政部、農(nóng)業(yè)部、交通部、陸軍工程兵團(tuán)等部門(mén)機(jī)構(gòu)。每個(gè)機(jī)構(gòu)在流域水環(huán)境治理和保護(hù)中承擔(dān)相應(yīng)的職能。白宮環(huán)境政策辦公室負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)包括水政策在內(nèi)的環(huán)境政策和政府行動(dòng)，為總統(tǒng)的環(huán)境決策提供咨詢(xún)。內(nèi)政部下屬的地質(zhì)勘探局、土地管理局、魚(yú)類(lèi)和野生動(dòng)物服務(wù)局等負(fù)責(zé)收集收集、監(jiān)測(cè)、分析、調(diào)查、評(píng)估美國(guó)所有流域的水文資料，為政府、企業(yè)、居民提供詳盡和準(zhǔn)確的水文資料信息，并為水利工程建設(shè)和水體開(kāi)發(fā)與利用等提供政策性建議，并且通過(guò)提供技術(shù)支持和財(cái)政資助幫助州管理非點(diǎn)源污染。農(nóng)業(yè)部的自然資源保護(hù)局負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)水資源的開(kāi)發(fā)、利用，改善并保護(hù)水質(zhì)。陸軍工程兵團(tuán)主要負(fù)責(zé)由政府投資興建的大型水利工程的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)營(yíng)，河流、港口和水道的維護(hù)，基礎(chǔ)設(shè)施更新，濕地開(kāi)發(fā)，疏浚、填方和海洋傾倒的管理與控制。獨(dú)立機(jī)構(gòu)—國(guó)家環(huán)境保護(hù)署（EPA）。環(huán)境保護(hù)署的主要職責(zé)是：制定全國(guó)性的環(huán)境規(guī)定和要求調(diào)控和約束水資源的開(kāi)發(fā)、利用，防止水資源被污染；通過(guò)向國(guó)會(huì)提交新規(guī)則的方式，告知國(guó)會(huì)應(yīng)立法并采取措施以便使水資源得到有效的保護(hù)；進(jìn)行水資源保護(hù)方面的研究、監(jiān)測(cè)工作，并提供相應(yīng)的技術(shù)指導(dǎo)與教育支持。

2.流域管理局（TVA）。田納西河流域管理局（TVA）是聯(lián)邦政府的派出機(jī)構(gòu)，全權(quán)代理聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)整個(gè)流域的開(kāi)發(fā)和治理，以實(shí)現(xiàn)洪水控制、航運(yùn)、發(fā)電、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)等的綜合管理。管理局由經(jīng)總統(tǒng)任命、國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的3人董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，在董事會(huì)中設(shè)有管界內(nèi)7個(gè)沿岸州的代表[5]。流域管理局在水環(huán)境管理中的主要職責(zé)為：根據(jù)各州《清潔水法》和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，綜合分析地方水資源評(píng)價(jià)報(bào)告，針對(duì)具體問(wèn)題，對(duì)水庫(kù)進(jìn)行調(diào)度，同時(shí)向地方政府和公眾提供防洪、水資源保護(hù)等方面的技術(shù)支持。具體為：（1）對(duì)河流系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)；（2）跟蹤監(jiān)測(cè)河流的水溫，并評(píng)價(jià)水溫對(duì)流域水生態(tài)物種生存的影響；（3）清潔水；（4）大壩環(huán)境調(diào)水；（5）加強(qiáng)對(duì)流域內(nèi)工業(yè)污染物排放的監(jiān)管[6]。在流域水環(huán)境治理和保護(hù)上，流域管理局與聯(lián)邦政府各部門(mén)、州政府、地方政府密切合作。在環(huán)境治理和保護(hù)的經(jīng)費(fèi)的分?jǐn)偵?，以前是?lián)邦對(duì)已批準(zhǔn)的項(xiàng)目無(wú)條件地?fù)芸睢Ｗ阅峥怂烧_(kāi)始，給州政府和地方政府對(duì)如何花費(fèi)聯(lián)邦的資助以較大的處理權(quán)，同時(shí)減少聯(lián)邦負(fù)擔(dān)的份額。但里根政府進(jìn)一步修訂這個(gè)概念，將增加州政府的處理權(quán)與減少對(duì)州政府的資金補(bǔ)助相結(jié)合。

3.州政府。在田納西河流域水環(huán)境治理中，州政府是田納西流域管理局的重要協(xié)作伙伴。流域管理局對(duì)全流域水資源管理負(fù)責(zé)，但流域水環(huán)境保護(hù)的實(shí)施主要依賴(lài)于流域內(nèi)的各州政府配合。流域管理局沒(méi)有水污染控制的授權(quán)，聯(lián)邦政府環(huán)境保護(hù)署（EPA）和流域內(nèi)各州制定各自的環(huán)境規(guī)定和排污許可。州政府主要負(fù)責(zé)流域水資源保護(hù)、社區(qū)防洪安全，向用水部門(mén)發(fā)放用水許可證，并負(fù)責(zé)上述問(wèn)題的實(shí)施、水質(zhì)監(jiān)測(cè)與監(jiān)督。州政府每年編制一份地方水資源報(bào)告上報(bào)聯(lián)邦政府。二戰(zhàn)后，流域各州政府開(kāi)始著力制定保護(hù)流域水資源的法律，1945—1975年，流域內(nèi)七州先后專(zhuān)門(mén)的河流污染控制的法律。

4.地方政府。地方政府是流域環(huán)境治理的直接參與者。地方政府在水環(huán)境治理中主要執(zhí)行聯(lián)邦政府和州政府環(huán)境管理政策的具體實(shí)施，參與流域管理局的水環(huán)境治理事務(wù)，與流域管理局在具體水環(huán)境治理事務(wù)上進(jìn)行協(xié)作。地方政府在市政廢棄物管理方面，主要負(fù)責(zé)廢棄物的管理，包括鑒定、收集、運(yùn)輸、加工、轉(zhuǎn)變和安置等各方面。20世紀(jì)60年代后期，流域幾個(gè)州通過(guò)法律，要求各地為堆放市政垃圾建立衛(wèi)生區(qū)。一些有條件的地方政府進(jìn)行了這方面的工作，對(duì)于沒(méi)有條件的地方，流域管理局提供相應(yīng)的技術(shù)、資金幫助。在田納西州內(nèi)，環(huán)境保護(hù)局機(jī)構(gòu)、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、流域管理局與州政府、地方政府一起合作建立固體廢物的管理示范區(qū)。目前，流域地區(qū)176個(gè)縣的近90%的垃圾堆放衛(wèi)生區(qū)已經(jīng)在固體廢棄物管理上發(fā)揮積極作用。此外，地方政府主要負(fù)責(zé)本地的污水處理廠的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

5.企業(yè)。在田納西河流域，企業(yè)既是流域開(kāi)發(fā)，促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，也是流域水環(huán)境污染的主要來(lái)源。在該流域治理前，主要集中了大量的礦山開(kāi)采、冶煉企業(yè)，這些企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為加劇了河流水污染。在流域管理局成立之前，河流沿岸的企業(yè)生產(chǎn)未能得到很好的監(jiān)管，進(jìn)一步縱容了企業(yè)的污染行為。在1933年成立流域管理局之后，流域管理局對(duì)全流域的水資源開(kāi)發(fā)進(jìn)行統(tǒng)一管理，聯(lián)邦政府制定了一系列流域管理的法律法規(guī)，進(jìn)一步規(guī)范企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為。由于TVA既是聯(lián)邦政府的直屬機(jī)構(gòu)，也是一個(gè)企業(yè)的實(shí)體。TVA為了保護(hù)流域水環(huán)境，加強(qiáng)了對(duì)其所屬交通、礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)、旅游、水利工程建設(shè)等企業(yè)的監(jiān)管，并對(duì)污染性的企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)。從1960年之后，TVA開(kāi)始采用核能發(fā)電，以減少以往火力發(fā)電對(duì)煤炭的依賴(lài)，并進(jìn)一步發(fā)展水電。此外，為了解決農(nóng)業(yè)企業(yè)所帶來(lái)的面源污染問(wèn)題，TVA一方面對(duì)這類(lèi)企業(yè)的污染行為加強(qiáng)監(jiān)管，另一方面通過(guò)提供無(wú)公害的化肥以及農(nóng)業(yè)科技技術(shù)培訓(xùn)的辦法解決農(nóng)業(yè)企業(yè)的水污染行為。

6.環(huán)境NGO。在田納西河流域，環(huán)境NGO既是流域水環(huán)境管理決策的參與者，又是流域水環(huán)境狀況的實(shí)際受影響者。美國(guó)NGO是社會(huì)公共管理的重要力量，在該流域水環(huán)境治理和保護(hù)中，存在水環(huán)境聯(lián)盟、清潔水聯(lián)盟、國(guó)家野生動(dòng)物聯(lián)盟、國(guó)家資源保護(hù)理事會(huì)等各種類(lèi)型的NGO組織。環(huán)境NGO在流域水環(huán)境治理中主要的作用為：流域水環(huán)境保護(hù)的宣傳和教育；監(jiān)督流域企業(yè)的環(huán)境污染行為；收集、整理、分析流域水資源管理數(shù)據(jù)，為政府的決策提供參考，特別是全國(guó)性的環(huán)境協(xié)會(huì)向聯(lián)邦政府、州政府就流域水環(huán)境保護(hù)提出意見(jiàn)和建議；監(jiān)督和影響流域水利工程建設(shè)的環(huán)境決策，如達(dá)克河的防洪工程，由于工程會(huì)影響水環(huán)境狀況，環(huán)境NGO經(jīng)過(guò)努力抗?fàn)?，最終法院命令停止該項(xiàng)工程。

7.社區(qū)或公眾。在田納西流域水環(huán)境管理實(shí)踐中，公眾參與流域水資源管理中每一環(huán)節(jié)，在流域會(huì)議舉行時(shí)都會(huì)告知公眾關(guān)于最近的水質(zhì)評(píng)價(jià)狀況、并邀請(qǐng)其對(duì)流域水環(huán)境治理問(wèn)題提出意見(jiàn)。此外，在水資源規(guī)劃和管理中聽(tīng)取公眾意見(jiàn)是田納西流域水環(huán)境治理的重要舉措。流域水資源合理規(guī)劃與利用對(duì)每一個(gè)人來(lái)說(shuō)都是休戚相關(guān)的，特別在1960年代末以來(lái)，流域水資源規(guī)劃特別強(qiáng)調(diào)水資源利用和社會(huì)效益和環(huán)境效益，在水資源規(guī)劃的各個(gè)階段都應(yīng)充分聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)。田納西流域管理局與農(nóng)民、社區(qū)居民、政府、企業(yè)建立了水環(huán)境治理與保護(hù)的伙伴關(guān)系[7]。

（三）美國(guó)流域水環(huán)境治理主體的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

美國(guó)田納西河流域水環(huán)境治理經(jīng)過(guò)的探索和發(fā)展，現(xiàn)已形成包括聯(lián)邦政府、流域管理局、州政府、企業(yè)、非政府組織、公眾、社區(qū)等流域相關(guān)利益主體在內(nèi)的較為合理的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，這些利益主體之間在水環(huán)境治理和保護(hù)上形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)（見(jiàn)下頁(yè)圖）。

從圖中可知，在美國(guó)田納西河流域水環(huán)境治理和保護(hù)中，聯(lián)邦政府對(duì)州政府具有監(jiān)督和指導(dǎo)權(quán)。各州環(huán)保局與聯(lián)邦環(huán)保署不是隸屬機(jī)構(gòu)，而是依照州的法律獨(dú)立履行職責(zé)，除非聯(lián)邦法律有明文規(guī)定，州環(huán)保局才與聯(lián)邦環(huán)保署合作。州環(huán)保局對(duì)州政府負(fù)責(zé)，但不接受聯(lián)邦環(huán)保署區(qū)域性辦公室的指導(dǎo)。流域管理局是聯(lián)邦政府的派出機(jī)構(gòu)，向聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)。流域管理局與各州政府之間在水環(huán)境治理和保護(hù)的事務(wù)上進(jìn)行協(xié)調(diào)，流域管理機(jī)構(gòu)側(cè)重全流域的發(fā)展規(guī)劃，但流域的水環(huán)境治理和保護(hù)又依賴(lài)于州政府的協(xié)助。企業(yè)是水環(huán)境污染的主要主體，接受來(lái)自于聯(lián)邦政府、州政府、流域管理局環(huán)境保護(hù)部門(mén)、社會(huì)組織等的管理和監(jiān)督。流域管理局與非政府組織、民眾、社區(qū)在水環(huán)境治理和保護(hù)的具體事務(wù)上進(jìn)行協(xié)商，同時(shí)接受其監(jiān)督。

田納西河流域水環(huán)境治理的主體結(jié)構(gòu)圖

三、美國(guó)流域水環(huán)境網(wǎng)絡(luò)治理的運(yùn)行機(jī)制

（一）協(xié)調(diào)機(jī)制

流域水環(huán)境網(wǎng)絡(luò)治理組織建立的目的在于維護(hù)流域水環(huán)境整體利益，但是各利益主體間由于存在不同的利益偏好，且這些利益偏好之間可能存在諸多沖突和矛盾。在網(wǎng)絡(luò)治理中，各利益主體的利益偏好如不能協(xié)調(diào)一致，將最終也可能導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)組織的解體。因此，流域內(nèi)各利益主體間的利益協(xié)調(diào)既是網(wǎng)絡(luò)組織存在的前提和基礎(chǔ)，也是網(wǎng)絡(luò)組織運(yùn)行的重要機(jī)制。

1.政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)。田納西河流經(jīng)七個(gè)州，流域的開(kāi)發(fā)和治理需要流域內(nèi)各州政府的合作，才能保證流域整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)美國(guó)《憲法》關(guān)于聯(lián)邦、州之間的權(quán)力安排，以及《水污染控制法》《水質(zhì)法》等關(guān)于水環(huán)境權(quán)力的安排，在政府體制內(nèi)部，田納西河流域管理局承擔(dān)了協(xié)調(diào)各州的功能。流域管理局在流域水環(huán)境治理和保護(hù)上的重大事務(wù)都必須與各州協(xié)商，而后綜合各州的意見(jiàn)以及法律規(guī)定，從流域的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃出發(fā)，制定流域環(huán)境政策。流域環(huán)境政策是基于各州利益或法律的基礎(chǔ)上形成的，環(huán)境政策的實(shí)施也要依賴(lài)于州政府的配合，流域管理局在具體的技術(shù)上和資金上給予支持。

2.政府與社會(huì)的協(xié)調(diào)。在田納西流域管理中，流域管理局與公眾、非政府組織、社區(qū)等建立了良好的公私協(xié)作伙伴關(guān)系。一方面，流域管理局把流域水環(huán)境狀況向社會(huì)通報(bào)，在田納西流域環(huán)境與保護(hù)局官方網(wǎng)絡(luò)上及時(shí)向公眾提供官方的有關(guān)流域水環(huán)境的信息，讓民眾了解水環(huán)境的真實(shí)情況。另一方面，流域管理局在一些流域水環(huán)境治理和保護(hù)的重大事務(wù)上，如水電工程的修建、水污染防治的行動(dòng)計(jì)劃、“凈水計(jì)劃”等向社會(huì)公眾征求意見(jiàn)，以獲取民眾的支持。

（二）適應(yīng)性機(jī)制

所謂適應(yīng)性機(jī)制，是指在流域水環(huán)境治理中組織網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)與網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)之外的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境的動(dòng)態(tài)適應(yīng)過(guò)程。建立一個(gè)信息、資源共享以及與外部環(huán)境發(fā)展變化相適應(yīng)的機(jī)制，是流域水環(huán)境網(wǎng)絡(luò)治理的內(nèi)在要求和優(yōu)勢(shì)所在。

1.網(wǎng)絡(luò)與社會(huì)環(huán)境之間的適應(yīng)。流域水環(huán)境和社會(huì)的變化要求政府治理政策等做出相應(yīng)的調(diào)整。田納西流域水環(huán)境治理對(duì)社會(huì)環(huán)境適應(yīng)性主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是環(huán)境治理政策的適應(yīng)性。流域水環(huán)境狀況的變化，要求對(duì)改變?cè)械牧饔蛑嗡?，?0世紀(jì)20年代，聯(lián)邦政府和州政府就不斷根據(jù)流域水環(huán)境狀況調(diào)整環(huán)境治理政策，制定了一系列相關(guān)法律法規(guī)。二是治理主體結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性。流域水環(huán)境作為公共物品，對(duì)其的使用涉及眾多利益相關(guān)者的利益。美國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展以及民眾環(huán)境意識(shí)的增強(qiáng)，要求改變以往政府單一的治理模式，進(jìn)而采取由相關(guān)利益主體參與的網(wǎng)絡(luò)治理模式，各利益主體之間形成緊密的合作伙伴關(guān)系。三是基于以往流域水資源管理體制的弊端，改革管理體制，設(shè)立流域管理局。羅斯福政府當(dāng)初設(shè)立流域管理局的重要目的，在于通過(guò)這一管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立，以實(shí)現(xiàn)流域的航運(yùn)、農(nóng)業(yè)、水電、防洪等綜合管理，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部治理主體間的適應(yīng)。田納西河流經(jīng)七個(gè)州，每個(gè)州在聯(lián)邦相關(guān)環(huán)境法律框架下有各自的水資源管理和環(huán)境治理的相關(guān)制度，這些州的水環(huán)境治理和保護(hù)制度存在較大差異，如在對(duì)企業(yè)污染行為的監(jiān)管制度、處罰力度，垃圾管理的處理流程、資金安排等方面存在差異。流域管理局（TVA）作為一個(gè)流域性的開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)，首先要了解各州水環(huán)境治理和保護(hù)的有關(guān)法律，在此基礎(chǔ)上與各州就流域水環(huán)境治理的具體事務(wù)上進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成共識(shí)，這一協(xié)商過(guò)程也就是流域內(nèi)個(gè)區(qū)域政府間的相互適應(yīng)過(guò)程。

（三）信任機(jī)制

信任是合作的前提和基礎(chǔ)，田納西河流域水環(huán)境網(wǎng)絡(luò)治理的有效運(yùn)行是建立在流域內(nèi)各利益主體之間相互信任的基礎(chǔ)上的。其信任機(jī)制主要體現(xiàn)以下兩個(gè)方面：

1.“流域管理法案”。流域管理法案是聯(lián)邦政府管理田納西河的基本法律，具有較高的權(quán)威性。這項(xiàng)法律為流域內(nèi)各相關(guān)利益主體參與流域水環(huán)境治理和保護(hù)提供了制度保障。在這一法律制度框架內(nèi)，流域管理局、州政府、地方政府、及其他利益相關(guān)者在流域水環(huán)境治理和保護(hù)中的權(quán)力和利益都能夠得到維護(hù)，而違反法律的主體將得到嚴(yán)格處罰，增加了利益主體間基于制度的信任度，也減少了利益主體的投機(jī)行為。

2.環(huán)境NGO及公眾的參與。美國(guó)是一個(gè)成熟的公民社會(huì)，具有較高的社會(huì)信任和雄厚的社會(huì)資本。美國(guó)環(huán)境NGO和公眾參與流域水環(huán)境治理和保護(hù)，一方面是基于法律給予的權(quán)力，更重要的是基于環(huán)境意識(shí)和環(huán)境權(quán)力維護(hù)的一種自覺(jué)行動(dòng)。其參與的范圍涵蓋流域水環(huán)境治理的不同環(huán)節(jié)和方面，并與流域管理機(jī)構(gòu)、州政府、地方政府之間形成良好的合作與互動(dòng)。

四、美國(guó)流域水環(huán)境網(wǎng)絡(luò)治理模式對(duì)我國(guó)的啟示

第一，建立權(quán)威的獨(dú)立的流域管理機(jī)構(gòu)是流域水環(huán)境網(wǎng)絡(luò)治理的組織保障。TVA由聯(lián)邦政府直接授權(quán)，享有規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)流域內(nèi)各種自然資源的廣泛權(quán)力。同時(shí)，TVA也具有企業(yè)的職能，可以對(duì)流域內(nèi)河流的開(kāi)發(fā)、治理、土地征用和購(gòu)買(mǎi)轉(zhuǎn)讓出租、電力生產(chǎn)和銷(xiāo)售以及融資等。這種政企合一的形式給TVA的運(yùn)行注入了巨大活力，它既具有政府部門(mén)的主動(dòng)性和權(quán)威性，又有企業(yè)的高效性和靈活性，有利于流域的綜合治理和全面開(kāi)發(fā)。

第二，府際協(xié)作是流域水環(huán)境網(wǎng)絡(luò)治理的核心內(nèi)容。聯(lián)邦政府與州和地方政府在流域水污染治理方面也展開(kāi)合作，比如在非點(diǎn)污染源的控制上，聯(lián)邦府和州政府就聯(lián)合在一起形成新的環(huán)保署和州政府在非點(diǎn)污染源控制上結(jié)成合作伙伴關(guān)系。此種伙伴關(guān)系為環(huán)保署和州政府界定及解決非點(diǎn)源問(wèn)題提供了一個(gè)相當(dāng)好的合作框架。環(huán)保署和州政府為此建立八個(gè)工作組，從這些工作組得來(lái)的信息和成果可以幫助州政府更有效地執(zhí)行它們的非點(diǎn)源管理項(xiàng)目。

第三，流域管理制度的完善是流域網(wǎng)絡(luò)治理的制度保障?！短锛{西流域管理局法案》《水污染控制法》《水質(zhì)法》《飲用水安全法》等一系列法律，為田納西河流域水環(huán)境治理奠定了制度基礎(chǔ)。所有的環(huán)境治理的參與者都應(yīng)按照法律的規(guī)則進(jìn)行，使得整個(gè)治理網(wǎng)絡(luò)平穩(wěn)運(yùn)行。

第四，公眾參與是流域水環(huán)境治理的重要力量。公眾是流域水環(huán)境利益的直接或間接相關(guān)者，流域水環(huán)境質(zhì)量事關(guān)公眾的核心利益。為此，流域水環(huán)境治理，一方面需要保障公眾的環(huán)境利益，另一方面又要吸納公眾參與環(huán)境決策。未經(jīng)征詢(xún)利益團(tuán)體或者利益相關(guān)人的過(guò)程，政府部門(mén)是不能夠做出任何涉及一項(xiàng)行動(dòng)的重大決定的[8]。

[1]范倉(cāng)海.中國(guó)轉(zhuǎn)型期水環(huán)境治理中的政府責(zé)任研究[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2011，（9）：1－7.

[2]范倉(cāng)海，周麗菁.澳大利亞流域水環(huán)境網(wǎng)絡(luò)治理模式及啟示[J].科技管理研究，2015，（22）：246-252.

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