吳天宇

[摘要]我國城市住宅區(qū)的歷史演變進(jìn)程是由舊式的封閉住宅逐步走向新式的開放街區(qū)，當(dāng)下地方政府街區(qū)制的推廣對于政府、城市以及居民發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。然而街區(qū)制的推廣可以說是一個循序漸進(jìn)、持之以恒的過程，其涉及治理主體之繁多、責(zé)任監(jiān)督之復(fù)雜、法規(guī)依據(jù)之欠缺。因此，文章從地方政府的視閾出發(fā)，淺析了地方政府推廣街區(qū)制的路徑選擇以真正實現(xiàn)街區(qū)制的有序推進(jìn)和貫徹落實。

[關(guān)鍵詞]地方政府；街區(qū)制；多元主體

隨著我國城市化進(jìn)程進(jìn)入高速發(fā)展時期，2016年2月中共中央國務(wù)院正式提出了以拆除圍墻為中心點(diǎn)的街區(qū)制。地方政府部門在城市規(guī)劃的過程中進(jìn)一步推廣街區(qū)制，不僅有助于發(fā)揮多元主體作用進(jìn)而促進(jìn)陽光政府建設(shè)，而且有助于優(yōu)化城市路網(wǎng)結(jié)構(gòu)從而推動新型城市發(fā)展，同時有助于實現(xiàn)公共資源共享以實現(xiàn)提高居民的生活質(zhì)量。因此，關(guān)于地方政府部門如何有序推動、有效推廣街區(qū)制的研究則顯得至關(guān)重要。

一、創(chuàng)新社區(qū)治理模式。提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)

（一）革新治理主體，即由單一主體向多元主體、協(xié)同共治推進(jìn)

在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)制度的框架之下，街區(qū)制涉及到包括地方政府、小區(qū)物業(yè)公司、小區(qū)開發(fā)商以及街道小區(qū)居民在內(nèi)的多個利益相關(guān)者。經(jīng)濟(jì)人理性思維、搭便車行為普遍存在致使個利益主體間存在利益沖突，在某種程度上嚴(yán)重制約和影響了街區(qū)制的推廣。因此，革新治理主體即由政府部門作為的單一主體轉(zhuǎn)向多元治理主體，如表1所示，從而形成一種協(xié)同共治推進(jìn)的良好局面則顯得尤為關(guān)鍵。

第一，地方政府應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)型化，即通過深化行政體制改革由行政監(jiān)督與管理職能逐步轉(zhuǎn)向提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)職能。第二，小區(qū)物業(yè)公司應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)職能服務(wù)化，其相關(guān)管理不能僅僅局限于物業(yè)維修、物業(yè)環(huán)境、物業(yè)安全等，而應(yīng)當(dāng)將服務(wù)理念深入其中。第三，小區(qū)開發(fā)商應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)職能多樣化，自身的職責(zé)而非僅僅局限于小區(qū)的規(guī)劃建設(shè)。第四，街道小區(qū)居民應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)行為規(guī)范化，作為居住生活其中的社區(qū)居民在享有自身權(quán)力的同時也擁有與之相對應(yīng)的責(zé)任，因此需要承擔(dān)起街區(qū)的協(xié)同管理責(zé)任。

（二）革新治理程序，即由政府規(guī)制向民主協(xié)商、參政議政轉(zhuǎn)變

在傳統(tǒng)的“兩級政府、三級管理”城市治理體制之中，政府部門往往扮演著全能型角色與發(fā)揮著主導(dǎo)型作用。這種“大政府、小社會”的行政理念致使街區(qū)治理程序?qū)嶋H上變成了行政治理，在某種程度上也就導(dǎo)致了政府行政行為同街區(qū)自主行為以及市場主動行為相互脫節(jié)，偏離了既定的航道。因此，地方政府革新治理程序即由政府規(guī)制逐步向民主協(xié)商、參政議政轉(zhuǎn)變則顯得尤為關(guān)鍵。

一方面，在街區(qū)多元治理主體的框架之下應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)協(xié)商程序的長期化、有效化，例如地方政府部門時常召開各方所關(guān)注的聽證會、協(xié)調(diào)會以及咨詢會等，最大限度地調(diào)動各方面、各層次的力量與智慧參與到社區(qū)治理之中。另一方面，在協(xié)商程序的過程之中應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)協(xié)商制度的民主化、規(guī)范化，通過街區(qū)制下的多元主體間的民主協(xié)商和參政議政使得地方政府部門和人員能夠及時地、有效地探聽民情以及反饋民意。

二、落實地方政府責(zé)任。廣泛接受社會監(jiān)督

（一）及時回應(yīng)社會公眾需求，保護(hù)公眾合法權(quán)益

對于政府部門而言，作為緊密聯(lián)系、相互統(tǒng)一的行政權(quán)力與行政責(zé)任貫穿于其行政管理的一切組織部門，可以說權(quán)責(zé)統(tǒng)一不僅是行政法學(xué)的基本范疇，同時也是現(xiàn)代行政法的基本要求。因此，享有來源于社會公眾的行政權(quán)力的地方政府必須積極履行對社會公眾的行政責(zé)任，即及時回應(yīng)社會公眾的需求以保護(hù)公眾的合法權(quán)益。

第一，地方政府部門在街區(qū)制相關(guān)的公共政策制定層面上應(yīng)當(dāng)拓寬并完善多元主體的利益訴求機(jī)制，理順不同路徑與不同環(huán)節(jié)之間的關(guān)系。例如，積極發(fā)揮社區(qū)治理在社會管理系統(tǒng)中的作用，通過發(fā)揮其自組織能力喬當(dāng)處理街區(qū)居民的矛盾與糾紛，并且圍繞與社區(qū)居民利益密切相關(guān)的民生問題促進(jìn)各主體參與到街區(qū)各項事物的管理之中。第二，地方政府部門和人員應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)自身的責(zé)任意識與服務(wù)觀念，由內(nèi)到外實現(xiàn)積極地、主動地建設(shè)責(zé)任政府與服務(wù)政府。例如，地方政府部門召開服務(wù)責(zé)任理念教育、推行綠色政績考核機(jī)制等，從而實現(xiàn)由傳統(tǒng)的政府本位向新型的社會本位與公民本位過渡和轉(zhuǎn)變。第三，地方政府應(yīng)當(dāng)利用信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)推動電子化政府建設(shè)，信息平臺的提供不僅有助于突破時間和空間的束縛，而且有助于實現(xiàn)信息的對稱和公開，進(jìn)而使得地方政府制定和執(zhí)行的街區(qū)制能夠同社會公眾需求達(dá)到最大范圍的相輔相成。

（二）健全內(nèi)部外部監(jiān)督機(jī)制，保障政策公正公開

有效的行政監(jiān)督不僅有助于維護(hù)政令通暢、遵紀(jì)守法的行政秩序，而且有助于保障國家和民族的整體利益，同時有助于提升行政效率降低行政運(yùn)行成本。因此，當(dāng)下地方政府部門在推廣街區(qū)制的過程之中需要做到健全內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督機(jī)制以實現(xiàn)保障政策公開、公正、公平的目的。

就內(nèi)部監(jiān)督層面而言，地方政府應(yīng)當(dāng)健全包括一般監(jiān)督和專門監(jiān)督在內(nèi)的內(nèi)部監(jiān)督，使得具有普遍性的上下層級監(jiān)督與具有特殊性的行政審計監(jiān)察之間得以相互配合、相互作用。例如，地方政府部門應(yīng)當(dāng)改革街區(qū)制相關(guān)的行政審批機(jī)制，進(jìn)一步理順政府部門上下級之間、政府與市場之間的權(quán)責(zé)界限。此外，地方政府部門應(yīng)當(dāng)積極完善稅務(wù)系統(tǒng)行政監(jiān)督體制，使得其管理體制與運(yùn)行機(jī)制公之于眾廣泛接受社會監(jiān)督，從而實現(xiàn)地方政府稅務(wù)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。就外部監(jiān)督層面而言，地方政府應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮包括權(quán)力、黨政以及司法機(jī)關(guān)、尤其是社會公眾在內(nèi)的外部監(jiān)督的作用。健全的外部監(jiān)督機(jī)制既是權(quán)力運(yùn)行程序公開化、透明化的根本保障，又是衡量國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的主要標(biāo)志，可以說它是地方政府有效推廣街區(qū)制的重要前提和強(qiáng)有力手段。例如，隨著當(dāng)下信息化和科技化的高速發(fā)展和迅速推進(jìn)，具有高效性和開放性的互聯(lián)網(wǎng)媒體監(jiān)督對政府部門和人員在推廣街區(qū)制的過程中進(jìn)行監(jiān)察和督促，使得地方政府尤其是基層政府部門能夠及時處理居民的申訴、控告與舉報等，可以說已經(jīng)成為了一支保障政策公正公開的重要力量。endprint

三、健全相關(guān)法律法規(guī)。完善街區(qū)制的準(zhǔn)則依據(jù)

（一）厘清社區(qū)產(chǎn)權(quán)歸屬，確保公共資源共享。地方政府對于街區(qū)制的推廣并非簡單的拆除圍墻，其中所涉及到的社區(qū)產(chǎn)權(quán)歸屬問題已經(jīng)成為當(dāng)下社會各界所關(guān)注的核心焦點(diǎn)。包括生產(chǎn)的外部不經(jīng)濟(jì)、消費(fèi)的外部不經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的外部性產(chǎn)生的根源在于各行為主體問產(chǎn)權(quán)界定不明或是界定不當(dāng)?！段餀?quán)法》中規(guī)定“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”，那么對于公共利益的界定范圍以及界定依據(jù)該如何評定則顯得尤為關(guān)鍵。例如當(dāng)社區(qū)的圍墻拆除之后，原本社區(qū)里道路的管轄、車位等是繼續(xù)屬于該物業(yè)公司和小區(qū)居民還是屬于全體社會公眾，在某些地區(qū)仍然尚未界定清楚。在某種程度上，社區(qū)產(chǎn)權(quán)歸屬不明導(dǎo)致了社區(qū)居民的私人成本以及社會交易成本同社區(qū)居民的私人利益以及社會交易利益的偏差甚至是背離，由此造成了社會資源配置的扭曲進(jìn)而損害了社會公共利益。

第一，當(dāng)下地方政府司法部門應(yīng)當(dāng)積極完善《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)以實現(xiàn)厘清社區(qū)產(chǎn)權(quán)歸屬問題，使得私人成本與社會成本之間趨向同質(zhì)化、等量化，進(jìn)而正確審理相關(guān)物權(quán)糾紛案件以推動新型和諧街區(qū)的建設(shè)。第二，地方政府應(yīng)當(dāng)利用稅收與補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)政策優(yōu)化小區(qū)物業(yè)、小區(qū)開發(fā)商、街區(qū)居民的外部不經(jīng)濟(jì)行為或是鼓勵其外部經(jīng)濟(jì)行為。例如，對于去大院化以及合理規(guī)劃小區(qū)的單位地方政府應(yīng)當(dāng)給予減免稅額或是財政補(bǔ)貼，從而使得主體的私人利益與社會利益相等，這將大大有助于促進(jìn)街區(qū)公共資源的共享以及街區(qū)公眾合法利益的維護(hù)。

（二）強(qiáng)化城市街區(qū)規(guī)劃，實現(xiàn)公共安全保障。《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》（以下簡稱《意見》）中提到了新舊小區(qū)的逐步推行以及城市道路的規(guī)劃修改，但涉及到的大多領(lǐng)域?qū)儆谠瓌t性問題，缺乏實質(zhì)性、具體性的法律法規(guī)。例如，當(dāng)前在某些領(lǐng)域我國的法律法規(guī)仍然處于灰色區(qū)域甚至是空白區(qū)域，市場的白發(fā)性以及經(jīng)濟(jì)人理性思維的普遍存在會使得某些利益相關(guān)者在市場運(yùn)行過程中鉆法律的空子或是漏洞，從而導(dǎo)致了公共利益公共性的缺失甚至是違背。

一方面，當(dāng)下地方政府司法部門應(yīng)當(dāng)以《意見》作為綱領(lǐng)性文件和改革方向，積極建立健全具體的、詳細(xì)的城市規(guī)劃法律法規(guī)，即完善街區(qū)制的準(zhǔn)則依據(jù)以及強(qiáng)化城市街區(qū)的規(guī)劃。例如，在不同的發(fā)展階段以及城市區(qū)域，地方政府部門應(yīng)當(dāng)設(shè)定不同的規(guī)范準(zhǔn)則，致力于實現(xiàn)將本街區(qū)的特色同城市規(guī)劃的現(xiàn)實情形有效結(jié)合起來。另一方面，地方政府對于街區(qū)制的規(guī)劃切忌“一刀切、一鍋煮”，應(yīng)當(dāng)在實事求是、循序漸進(jìn)的基礎(chǔ)之上合理規(guī)劃物業(yè)公司對于街區(qū)的安全管理問題。例如，街區(qū)由封閉式走向開放式導(dǎo)致了小區(qū)人口流動的加劇、治安事件的頻發(fā)等，地方政府的交通部門則可以通過分流交通控制的方式，公安部門則可以通過重新調(diào)整警察與社區(qū)保安之間治安職責(zé)的辦法，進(jìn)而實現(xiàn)保障居民的公共安全以及維護(hù)街區(qū)的穩(wěn)定。endprint