【摘 要】 隨著我國城市居住用地使用權到期現象的陸續(xù)出現，城市居住用地土地使用權到期問題已經成為人民群眾普遍關心的話題。居住用地土地使用權到期后怎么辦，如何續(xù)期，立法和操作上存在哪些問題，有哪些方面還需要完善。本文圍繞以上問題，從立法和實踐層面出發(fā)，分析和闡述存在的突出問題，并提出應保持立法上的統一、法律內容的明確性、手續(xù)上的易操作性。

【關鍵詞】 城市居住用地；土地使用權；物權法

一、問題的提出

根據《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（以下簡稱《條例》）第12條相關規(guī)定，城鎮(zhèn)住宅用地使用權最高年限為70年。據此，就存在土地使用權出讓期限或者說土地使用權到期問題，以及到期后怎么處理的問題。

二、相關立法、實踐及其法律分析

1、相關立法

根據《土地管理法》第7條與第58條，土地使用權期限到期需要申請續(xù)期，否則原土地登記機關將注銷土地登記、收回國有土地使用權。根據《城市房地產管理法》第22條第1款之規(guī)定，土地使用權出讓協議約定的期限屆滿，繼續(xù)使用土地的土地使用者，應當最遲在屆滿前一年申請續(xù)期，除因社會公共利益需要而收回土地的，應當予以批準。經批準予以續(xù)期的，應重新簽訂土地使用權出讓協議，并依照相關規(guī)定繳納土地使用權出讓金。而《物權法》第149條規(guī)定，住宅建設用地土地使用權期限屆滿的，應予以自動續(xù)期。

2、對有關立法及實踐的法律分析

（1）立法上有待進一步統一、明確。根據《條例》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》等房地產管理法律法規(guī)，國家依法實行國有土地有償、有限期使用原則。建設單位在申請以出讓等方式使用國有土地時，應按照國家規(guī)定的標準和辦法繳納土地出讓金等費用；土地使用權期限屆滿，需要提前申請續(xù)期，土地主管部門原則上應當予以批準，且在批準后新簽訂土地使用權出讓協議，并按規(guī)定支付土地出讓金，辦理登記手續(xù)。而對于土地出讓金如何繳納，繳費標準等并無明確規(guī)定。

根據2007年全國人大通過的基本法律《物權法》第119條，我國實行自然資源有償使用制度。同時也規(guī)定“住宅建設用地使用權期限屆滿的，自動續(xù)期?！比绾谓缍?、解釋“期限屆滿”及“自動續(xù)期”，法律法規(guī)尚未進一步明確，充滿了不確定性：“期限屆滿”是指70年最長期限屆滿，還是指在最長期限內被批準的較短期限的屆滿？自動續(xù)期是否需要申請和履行相關手續(xù)，是否需要交納續(xù)期土地出讓金？自動續(xù)期有沒有期限限制，有限制的話是多少年？

由此可見，關于自然資源包括國有土地資源，國家原則上堅持有償且有期限使用制度，國有土地使用權這一用益物權也不例外。然而在土地使用權續(xù)期問題上，新舊法律之間、法律與法規(guī)之間不盡統一，存在一定的模糊性，有待進一步明確和完善。

（2）法理上容易產生困惑。《物權法》相對于其它幾部有關房地產管理的法律法規(guī)來說，在頒布時間、法律效力、適用范圍上均存在一定差異。由于法律法規(guī)對于土地使用權到期后的續(xù)期問題規(guī)定不太明確，就容易引起解釋沖突和效力位階困惑，會導致對這個重大產權制度的解釋，很難套用“上位法優(yōu)于下位法”、“新法優(yōu)于舊法”、“特別法優(yōu)于一般法”等規(guī)則，容易帶來法理上的理解困惑。

此外，從合同的相對性來看，政府與房地產開發(fā)企業(yè)簽有土地使用權出讓協議，房地產開發(fā)企業(yè)繳納土地使用權期限內的土地出讓金，盡管該項成本包含在房價中，最終由業(yè)主承擔，但不可否認的是，政府與房地產開發(fā)商間的土地使用權出讓合同是土地出讓金的合同基礎。如果土地使用權到期，由現業(yè)主辦理土地使用權續(xù)期手續(xù)，并繳納土地出讓金，則缺乏明確的合同基礎。

（3）實踐上處于過渡和立法研究階段。2016年11月4日《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》（以下簡稱《意見》），提出“研究住宅建設用地等土地使用權到期后續(xù)期的法律安排，推動形成全社會對公民財產長久受保護的良好和穩(wěn)定預期?！?016年12月23日，國土資源部在《自然資源統一確權登記辦法（試行）》新聞發(fā)布會上，就浙江溫州20年住房土地到期問題，提出“兩不一正?！钡倪^渡性辦法，也就是不需業(yè)主申請續(xù)期，不收取相關費用，正常辦理房地產交易和登記手續(xù)。根據2017年3月15日國務院總理李克強在回答記者提問時的表示可知，宅地使用權到期后可以續(xù)期，不需要業(yè)主申請，不設前置條件，也不影響房地產交易，相關部門正在對相關法律進行研究并提出議案。

由此可見，針對住宅土地使用權到期后的續(xù)期問題，國家相關主管部門、地方政府采取了“兩不一正?！钡冗^渡性安排，盡管是過渡性措施，但也具有導向性價值。在立法層面上，目前處于積極調查研究和立法準備階段。

三、指引性建議

關于城市居住用地使用權到期后的續(xù)期問題，筆者認為，在立法及實踐層面應當做到統一、明確、操作性強。

1、保持立法上的統一性

憲法、基本法律、法律法規(guī)在對待相同問題時，應保證指導思想和核心原則的一致，避免引發(fā)歧義，甚至引發(fā)利益沖突。現有涉及房地產管理的相關法律法規(guī)、《物權法》以及正在編纂的《民法典》等，在土地使用權續(xù)期問題上應保持一致、統一，以維護憲法、法律和法規(guī)的權威。既要繼續(xù)堅持城市土地所有權歸國家所有，又要保障公民的合法土地使用權；既要繼續(xù)堅持依法實行國有土地有償、有限期使用制度，又要堅持“自動續(xù)期”，保障人民群眾“有恒產”、住有所居、安居樂業(yè)。

2、保持法律內容的明確性

目前應借助《意見》發(fā)布的難得機遇和《民法典》編纂的契機，在立法上將居住用地使用權續(xù)期問題明確化、具體化，做到有法可依、物權法定，真正使“有恒產者有恒心”落地。具體而言，建議在居住用地使用權最長期限70年到期后，自動續(xù)期，自動續(xù)期不設期限和次數限制，也不需業(yè)主繳納土地出讓金。但應以適當的形式繳納適當額度的稅金，繳納稅金的程序、標準等應由國家法律法規(guī)另行規(guī)定。

3、保持手續(xù)上的易操作性

對于城市居住土地使用權到期后如何續(xù)期，自動續(xù)期是否需要申請，如何申請以及由誰來申請；續(xù)期是否需要進行產權登記，若續(xù)期需繳納適當形式和額度的稅金，業(yè)主是否需要納稅申報，產權續(xù)期登記與納稅申報如何協調配合等。這些技術層面的操作，既要以法律為依據，也要以技術為手段，既要在法理上講得通，合乎情理，又要在實踐上行得通，易于操作。

【參考文獻】

[1] 尹深，仝宗莉.人民網.國土部回復溫州住房產權到期問題：自動續(xù)期不收費[EB/OL].http：//politics.people.com.cn/n1/2016/1223/c1001-28972912.html，2016-12-23.

[2] 孫紅麗，伍振國.人民網：李克強：房屋70年產權到期后可續(xù)期不需申請[EB/OL].http：//house.people.com.cn/n1/2017/0315/c164220-29147093.html，2017-03-15.

[3] 楊立新.住宅建設用地使用權期滿自動續(xù)期的核心價值[J].山東大學學報，2016（04）27-34.

[4] 楊立新.期滿自動續(xù)期后的住宅建設用地使用權[J].東方法學，2016（04）2-10.

【作者簡介】

高永會（1983-）男，漢族，河南南陽人，助理經濟師，大學本科，主要從事法學及企業(yè)法務研究.endprint