殷皓

2017年12月22日早晨，趕在圣誕、新年假期之前，特朗普簽署了《減稅和就業(yè)法案》，稅改至此成為美國(guó)法律。在白宮草坪的慶?；顒?dòng)上，特朗普說(shuō)“勝利總是樂(lè)趣多多”。

的確，這場(chǎng)年末意外而至的勝利，讓這個(gè)支持率不足四成的總統(tǒng)有了可以比肩里根的資本。而這場(chǎng)立法勝利，其實(shí)該算是國(guó)會(huì)共和黨人，尤其是參院共和黨領(lǐng)導(dǎo)層的功勞。總統(tǒng)個(gè)人的推特和演講，一直強(qiáng)調(diào)的是減稅、工作等寬泛口號(hào)，缺乏細(xì)節(jié)支撐。

在美國(guó)政治史上，白宮一直是各項(xiàng)立法改革的重要推動(dòng)力。尤其是重要而深遠(yuǎn)的大規(guī)模立法，從起草法案到游說(shuō)議員，總統(tǒng)辦公室會(huì)主導(dǎo)每一步的執(zhí)行。但特朗普政府明顯是個(gè)例外，白宮把稅改細(xì)節(jié)全部交給國(guó)會(huì)兩院的領(lǐng)導(dǎo)層去處理；在拉票策略上，特朗普也按照眾議長(zhǎng)保羅·瑞安和參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖麥康奈爾的指示行事。

基礎(chǔ)工作

由于共和黨在國(guó)會(huì)眾議院擁有顯著的議席優(yōu)勢(shì)，在眾議院于2017年11月16日以多出22票的優(yōu)勢(shì)通過(guò)了其版本的稅改法案之后，焦點(diǎn)就集中在參議院。因?yàn)轭A(yù)期民主黨參議員無(wú)一人會(huì)投贊成票，52席的參議院共和黨黨團(tuán)最多只能丟失兩票。

參議院領(lǐng)導(dǎo)層也算深謀遠(yuǎn)慮。早在大選后不久，米奇·麥康奈爾和參議院金融委員會(huì)主席奧林·哈奇就悄悄召集4名共和黨參議員（賓州的帕特里克·圖米、俄亥俄州的羅布·波特曼、北卡州的蒂姆·斯科特等），為推動(dòng)稅改法案布局。共和黨希望在2017年圣誕假期之前，也就是國(guó)會(huì)休會(huì)之前拿出成績(jī)，否則議員們放假回家時(shí)，會(huì)面對(duì)選民的新一輪訴求。

故而，一旦法案通過(guò)了參議院金融委員會(huì)，麥康奈爾等人就急于“闖關(guān)”。民主黨參議員對(duì)此感到氣憤，要求立法程序回歸“通常程序”，也就是公布新版本的草案，召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，增加全體討論環(huán)節(jié)。但是麥康奈爾采用閉門(mén)會(huì)議、不召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、不透露稅改細(xì)節(jié)的策略，防止出現(xiàn)大規(guī)模媒體報(bào)道和批評(píng)聲浪。

11月17日，共和黨參議員約翰·麥凱恩表示，支持金融委員會(huì)通過(guò)的法案。他還夸贊委員會(huì)執(zhí)行了“通常程序”，舉行了聽(tīng)證會(huì)，連續(xù)4天對(duì)法案展開(kāi)了辯論。鑒于麥凱恩在醫(yī)改法案表決時(shí)投下關(guān)鍵的反對(duì)票，他的這番表態(tài)給稅改的通過(guò)提高了可能性。

現(xiàn)在麥康奈爾面臨的挑戰(zhàn)是，他們必須平衡黨內(nèi)溫和與保守兩翼的矛盾，一定程度上滿(mǎn)足一些議員的要求，寬慰部分議員對(duì)法案的憂(yōu)慮，化解來(lái)自反對(duì)黨的阻撓，改變法案遭抵制留給外界的負(fù)面形象，同時(shí)還要馴服最大的不穩(wěn)定因素：特朗普總統(tǒng)。

幸運(yùn)的是，與替代奧巴馬醫(yī)改的新政策眾口難調(diào)不同，共和黨就稅改政策大綱的內(nèi)容已經(jīng)主張了幾十年，其中深得特朗普總統(tǒng)青睞的一項(xiàng)改革是，聯(lián)邦企業(yè)所得稅率從目前的35%大幅降至20%左右。所以，讓特朗普就他喜歡的條款多宣傳，不讓他插手其他爭(zhēng)議條款就對(duì)了。

幾個(gè)月前，醫(yī)保改革法案在參議院“闖關(guān)”失敗，部分原因是特朗普總統(tǒng)本人曾形容醫(yī)改法案過(guò)于“刻薄”。那次失敗留下了慘痛教訓(xùn)，這次稅改中，特朗普多次聽(tīng)從麥康奈爾的建議，大體上保證了他的信息不跑調(diào)，更沒(méi)有唱反調(diào)。

利益折沖

醫(yī)改失敗還給麥康奈爾留下另一條慘痛教訓(xùn)：如果在公布法案之前，沒(méi)能足夠吸收本黨部分議員的意見(jiàn)，一旦公開(kāi)后，反對(duì)的聲勢(shì)就會(huì)突然擴(kuò)大，難以轉(zhuǎn)圜。這一次，在閉門(mén)起草和談判期間，麥康奈爾一個(gè)一個(gè)地鎖定本黨猶豫不決的參議員。這個(gè)策略果然奏效。

一名潛在的反對(duì)票，來(lái)自溫和派的莉薩·穆?tīng)柨扑够Ｏ啾绕渌母?，莉薩更關(guān)心阿拉斯加州的石油開(kāi)采。麥康奈爾向她保證，把允許在聯(lián)邦極地野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)開(kāi)采油氣的條款寫(xiě)入稅改法案，這樣就鎖定了她的一票。

白宮顧問(wèn)伊萬(wàn)卡不滿(mǎn)足于自己提議的“美國(guó)家庭兒童稅收抵免額翻倍”被寫(xiě)入稅改法案，鼓動(dòng)兩位參議員馬可·盧比奧和邁克·李提出修正案，要把適用范圍擴(kuò)大到低收入人群，并把法案中20%的企業(yè)稅略微增加1%左右來(lái)作為補(bǔ)償。為此，伊萬(wàn)卡花費(fèi)數(shù)月時(shí)間游說(shuō)各界。此修正案原本得到兩黨支持，但在一次表決中以29比71票被否決掉。

反對(duì)的民主黨參議員認(rèn)為，此舉對(duì)低收入人群幫助有限，鑒于大多數(shù)低收入人群不繳納聯(lián)邦所得稅，能抵免的人群能得到的大約只有75美元，而且民主黨人也不想為整體法案增加賣(mài)點(diǎn)。另一邊，盡管盧比奧和李提出的修正案被否掉，兩人仍然支持稅改法案。

廢除奧巴馬醫(yī)改失利之后，幾名共和黨參議員開(kāi)始提議，奧巴馬醫(yī)改里他們最為反感的是個(gè)人強(qiáng)制參保（否則面臨罰款），他們把廢除此條款的內(nèi)容也寫(xiě)進(jìn)新稅改法案。多名共和黨參議員意識(shí)到，廢除此條款會(huì)提供額外的減稅空間，便開(kāi)始支持這個(gè)建議。但這樣一來(lái)，預(yù)計(jì)醫(yī)保保費(fèi)會(huì)上漲10%。黨團(tuán)內(nèi)溫和派參議員蘇珊·考林擔(dān)心很多人會(huì)因此失掉保險(xiǎn)，她明確表示反對(duì)廢除強(qiáng)制參保條款。

11月29日，麥康奈爾和波特曼邀請(qǐng)考林一起吃早飯，兩人向考林保證，在稅改之后馬上準(zhǔn)備一項(xiàng)立法，給保險(xiǎn)公司增加補(bǔ)貼，來(lái)補(bǔ)償保費(fèi)的可能上漲。他倆還表示支持考林等人提出的一項(xiàng)草案，為高風(fēng)險(xiǎn)病人另設(shè)一個(gè)再保險(xiǎn)類(lèi)別。第三個(gè)承諾是，把對(duì)聯(lián)邦醫(yī)療補(bǔ)助項(xiàng)目的一項(xiàng)250億美元削減，推遲到2019年執(zhí)行。次日，考林表示對(duì)投票支持稅改法案持樂(lè)觀態(tài)度。

下一個(gè)談判對(duì)象是參議員羅恩·約翰遜。后者明確表示希望法案給予一部分中小企業(yè)，也就是“稅賦轉(zhuǎn)嫁企業(yè)”更優(yōu)惠的稅收待遇；他還找來(lái)參議員史蒂夫·戴恩斯為自己背書(shū)。在麥康奈爾囑咐下，特朗普本人給約翰遜打了幾次電話(huà)。11月30日晚上，參議院多數(shù)黨黨鞭約翰·康寧在自己的辦公室，向約翰遜、戴恩斯展示了領(lǐng)導(dǎo)層分階段最終滿(mǎn)足約翰遜要求的計(jì)劃。第二天上午，約翰遜表示支持法案。這時(shí)票數(shù)湊夠，麥康奈爾可以召集參議員表決。

赤字拉鋸戰(zhàn)

稅改草案此時(shí)的挑戰(zhàn)者，剩下參議員鮑勃·考克和杰夫·弗萊克。他倆從一開(kāi)始就擔(dān)心稅改會(huì)導(dǎo)致大量的聯(lián)邦債務(wù)。再加上參議員羅恩·約翰遜，3張反對(duì)票就可以讓法案卡殼。

考克從初期就參與稅改法案的起草，直到新版本法案把在十年間的新增債務(wù)控制在1.5萬(wàn)億美元以?xún)?nèi)。他們甚至曾經(jīng)建議減稅力度再縮小3500億美元。共和黨領(lǐng)導(dǎo)層為了打消考克的擔(dān)心，提出可以加入自動(dòng)增稅條款，也就是如果經(jīng)濟(jì)增速低于預(yù)期，導(dǎo)致債務(wù)超過(guò)一定程度，自動(dòng)增稅條款就生效。但是以泰德·克魯茲為首的多數(shù)共和黨參議員反對(duì)這類(lèi)變動(dòng)。12月1日晚上的閉門(mén)會(huì)議之后，領(lǐng)導(dǎo)層最終放棄了這一類(lèi)控制債務(wù)的條款。

在麥康奈爾說(shuō)服了約翰遜等人之后，即使考克和弗萊克投反對(duì)票，50票也足夠通過(guò)了?？伎说葥?dān)心赤字的參議員，失去了討價(jià)還價(jià)的能力。不過(guò)，起草初期考克主張的赤字控制工作，緩解了多名共和黨參議員對(duì)債務(wù)問(wèn)題的擔(dān)憂(yōu)。之前曾宣布不再競(jìng)選連任的弗萊克，則找到曾經(jīng)的同事兼好友副總統(tǒng)彭斯，表達(dá)他擔(dān)心“童年入境暫緩遣返”項(xiàng)目在未來(lái)的不確定性，會(huì)影響非法移民后代的工作證和滯留權(quán)。彭斯等人向他保證，領(lǐng)導(dǎo)層將來(lái)會(huì)和弗萊克在此議題上合作。12月1日，弗萊克宣布他將為稅改法案投贊成票。

共和黨內(nèi)部搞定票數(shù)之際，民主黨參議員還被蒙在鼓里。他們對(duì)此項(xiàng)立法過(guò)程的參與很有限。在參議院金融委員會(huì)通過(guò)法案之后，內(nèi)部閉門(mén)談判在不斷修改法案內(nèi)容，民主黨人沒(méi)讀到任何新版本的法案文本。民主黨作為少數(shù)黨，只能依靠民眾抗議和冗長(zhǎng)演講來(lái)做最后的抵抗。然而麥康奈爾的策略，導(dǎo)致反對(duì)力量難以及時(shí)動(dòng)員起來(lái)；他使用國(guó)會(huì)辯論議程規(guī)定里的某些技巧，使民主黨參議員無(wú)法使用冗長(zhǎng)演講來(lái)抵制。

12月1日晚上，在急匆匆的文本修改后，近500頁(yè)的參議院版本稅改法案全文才公布。K街的游說(shuō)公司最先拿到文檔，再發(fā)給參議院民主黨人去打印，此時(shí)距離表決只剩幾個(gè)小時(shí)。民主黨參議員把照片發(fā)布在推特上，展示文本上用筆臨時(shí)增加或刪除的潦草字跡。民主黨在各種媒體上表達(dá)不滿(mǎn)，要求推遲表決。然而根據(jù)國(guó)會(huì)的議事日程規(guī)則，只有多數(shù)黨領(lǐng)袖能決定何時(shí)表決，對(duì)什么內(nèi)容進(jìn)行表決。

直到晚上，國(guó)會(huì)工作人員還在修訂法案的文本。少數(shù)黨領(lǐng)袖查克·舒默在參議院說(shuō)：“共和黨人目前達(dá)到前所未有的虛偽高度，參議院正在下沉到一個(gè)新的低谷?！?/p>

投票闖關(guān)

半夜開(kāi)始的表決中，民主黨參議員48人全體投了反對(duì)票。12月2日凌晨，參議院版本最終以51對(duì)49票獲得通過(guò)，多出的一張反對(duì)票，來(lái)自反感赤字的共和黨人鮑勃·考克。之后，國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室才公布對(duì)法案的評(píng)估報(bào)告，顯示十年內(nèi)會(huì)給聯(lián)邦債務(wù)增加1.4億美元。

按照立法程序，此時(shí)國(guó)會(huì)兩院需要組織會(huì)議，整合眾參兩院各自版本的法案，消除不一致之處。就在金融市場(chǎng)普遍看好稅改過(guò)關(guān)之時(shí)，又平添了一段插曲。

12月14日參議員馬克·盧比奧宣布，如果最終版本的法案上“美國(guó)家庭兒童稅收抵免”的金額不高于1100美元，他就不會(huì)為法案投贊成票，他要求抵免金額直接提升到2000美元。盧比奧和參議員李還主張，那些繳納個(gè)稅不夠多的低收入家庭也能享受到稅收抵免，方法是他們?cè)诶U稅后直接領(lǐng)到政府發(fā)放的支票，補(bǔ)足2000美元。這樣一來(lái)，實(shí)際就是把稅收抵免改造成了一種政府主導(dǎo)的低收入家庭育兒補(bǔ)助。

在和共和黨領(lǐng)導(dǎo)層討價(jià)還價(jià)幾天后，雙方達(dá)成了妥協(xié)：年收入2.5萬(wàn)美元且有兩個(gè)孩子的家庭，收入稅抵免金額從2300美元提升到2900美元，而年收入1.5萬(wàn)美元且有兩個(gè)孩子的家庭，收入稅抵免金額仍是法案之前版本上的1875美元。促成這些改動(dòng)后，12月19日盧比奧和李宣布支持最后的法案。

當(dāng)天，美國(guó)眾參兩院對(duì)“最終一致版本”的法案進(jìn)行表決。眾議院的表決結(jié)果是227比203票。共和黨的歡呼、慶賀還沒(méi)多久，有人發(fā)現(xiàn)擬提交參院表決的最終法案的具體條款，有三處不符合伯德規(guī)則的限制條件。之前參議院共和黨領(lǐng)導(dǎo)層使用這條規(guī)則，是為了加速立法過(guò)程，限制冗長(zhǎng)演講。然而，伯德規(guī)則也對(duì)法案內(nèi)容有所限制，不是任何語(yǔ)句的法案條款都適用。

在修改了那三處文本之后，12月 19日下午參議院以51比48票通過(guò)了最終一致的法案（麥凱恩因病缺席投票，其余共和黨參議員都投了贊成票）。次日早上，眾議院舉行了第二次表決，結(jié)果是224比201票（民主黨議員無(wú)人支持，共和黨議員12票反對(duì)，一共7票未投或棄權(quán)），無(wú)懸念過(guò)關(guān)。

“摘桃派”

稅改最終變成法律，不代表共和黨的完全勝利。民主黨和批評(píng)人士認(rèn)為，稅改法案主要令富人獲益，因?yàn)楣径悳p稅是永久的，而對(duì)中產(chǎn)階級(jí)的稅收減免會(huì)在十年內(nèi)到期，之后繳稅會(huì)增加；而且，減稅對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的提振效果，沒(méi)有白宮經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)宣稱(chēng)的那么大。

研究機(jī)構(gòu)“美國(guó)稅收政策中心”預(yù)計(jì)，2018年起80%的美國(guó)人納稅額會(huì)減少，低于5%的美國(guó)人加稅低于10美元，但到2027年，53%的美國(guó)人稅收將增加。

作為稅改的宣傳鼓動(dòng)者，特朗普未能把“不添亂”進(jìn)行到底。他在演講中多次把經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)細(xì)節(jié)講錯(cuò)。他還強(qiáng)調(diào)稅改是為工薪階層和中產(chǎn)階層減稅，自己的家族企業(yè)不會(huì)因此受益，然而無(wú)論按總量、比例或者稅率，富裕階層家庭得到的減稅都將是各個(gè)群體中最大的，《紐約時(shí)報(bào)》甚至稱(chēng)特朗普可望因稅改獲益1100萬(wàn)美元。特朗普還發(fā)推宣稱(chēng)這次減稅是史上最大，他演講時(shí)說(shuō)這一次比里根時(shí)期的那次減稅幅度還要大，這些都不符合事實(shí)。

不過(guò)，特朗普之前把稅改形容成“圣誕節(jié)大禮”，給參議院的“闖關(guān)”增添大量壓力，也可算是干了“當(dāng)美國(guó)政府老板”的活兒。嚴(yán)肅的稅改觀察家，不會(huì)真去計(jì)較一個(gè) “摘桃派”總統(tǒng)的信口開(kāi)河。等到2018年2月起，上班族拿到扣稅后的實(shí)得工資單時(shí)，他們的心情，大概會(huì)決定11月中期選舉的結(jié)果—那才是對(duì)這個(gè)動(dòng)輒叫罵“假新聞”的總統(tǒng)的最好回應(yīng)。