鄭嘉璐

2017年被稱為中國的新零售元年，就在這一年的年尾，市場上傳出騰訊入股永輝超市“超級(jí)物種”的消息；而另一個(gè)互聯(lián)網(wǎng)巨頭阿里巴巴，則早在2017年年中就把旗下的新零售實(shí)驗(yàn)“盒馬鮮生”推到了臺(tái)前。不管是“超級(jí)物種”還是“盒馬鮮生”，新零售背后的關(guān)鍵都是以大數(shù)據(jù)為核心的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)。

商界正轟轟烈烈地利用大數(shù)據(jù)技術(shù)賦能實(shí)體經(jīng)濟(jì)，相較而言，政府對(duì)大數(shù)據(jù)的使用則顯得有些冷清。其實(shí)，早在2015年，國務(wù)院就印發(fā)了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，明確提出大數(shù)據(jù)是提升政府治理能力的新途徑，政府要利用大數(shù)據(jù)高效服務(wù)、精準(zhǔn)治理和科學(xué)決策。在實(shí)際工作中，基層政府也的確需要大數(shù)據(jù)的幫助，這種需求還很強(qiáng)烈。但偏偏就是在政策支持與實(shí)際需求的雙重動(dòng)力之下，大多數(shù)地方政府的大數(shù)據(jù)工作雷聲大、雨點(diǎn)小，遲遲不見長足的進(jìn)步，其痛點(diǎn)究竟何在？

為了探究基層政府對(duì)大數(shù)據(jù)的利用情況，《南風(fēng)窗》記者選擇佛山市禪城區(qū)作為樣本開展調(diào)查。佛山的大數(shù)據(jù)工作起步較早，以南海區(qū)、禪城區(qū)為代表的轄區(qū)在大數(shù)據(jù)的開發(fā)和使用方面做出了不少嘗試。這里面臨的困難在全國具有代表性，他們?yōu)榭朔щy所作出的探索也值得其他地區(qū)關(guān)注與反思。

打破信息壁壘困難重重

中國有充足的大數(shù)據(jù)企業(yè)與人才，他們?cè)谏虡I(yè)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。因此大數(shù)據(jù)的使用并不是最難的，真正限制基層政府的是大數(shù)據(jù)的獲取。與阿里的消費(fèi)大數(shù)據(jù)、騰訊的社交大數(shù)據(jù)不同，政府手中的大數(shù)據(jù)并不集中，而是分散在各個(gè)部門，比如公安部門掌握犯罪記錄，教育部門掌握學(xué)籍信息，稅務(wù)部門掌握納稅情況等等。這些數(shù)據(jù)分散在各處，缺少連接的渠道，形成人們常說的“信息孤島”。

一座孤島上的信息對(duì)本島的“島民”而言利用價(jià)值非常有限，但在其他“島嶼”看來就不一樣了。例如民政部門在審查“貧困戶”資格的時(shí)候非常需要申報(bào)人的資產(chǎn)信息，這些信息在車管所、房管局和稅務(wù)局都有，但民政部門就是拿不到，結(jié)果少數(shù)有房有車的家庭也成了貧困戶。再比如公安部門在辦案的過程中，可能會(huì)用到當(dāng)?shù)亓鲃?dòng)人口信息、稅務(wù)信息、工商信息等，他們雖然可以跨部門調(diào)取，但是要經(jīng)過層層手續(xù)，費(fèi)時(shí)費(fèi)力。

政府要想把大數(shù)據(jù)用起來，首先要打破信息壁壘，讓碎片化的大數(shù)據(jù)“活過來”。這不是件容易的事情，雖然都是黨政部門，但真要他們交出手頭的數(shù)據(jù)，會(huì)遭遇各式各樣的困難。首先是把數(shù)據(jù)交給誰的問題，目前各地的做法多是成立專門的職能部門，分管大數(shù)據(jù)應(yīng)用，例如杭州的數(shù)據(jù)資源管理局，貴陽的大數(shù)據(jù)發(fā)展管理委員會(huì)等，佛山市禪城區(qū)則成立了數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局。

有了主管部門，下一步就是從各個(gè)單位獲取數(shù)據(jù)。禪城區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局?jǐn)?shù)據(jù)資源科科長盧向國的主要工作就是對(duì)接各個(gè)職能部門，收集大數(shù)據(jù)，他告訴《南風(fēng)窗》記者，在實(shí)際工作中，向各個(gè)部門直接索要數(shù)據(jù)是非常難的。在調(diào)查中，記者了解到，不少部門總會(huì)用這樣那樣的理由拒絕數(shù)據(jù)共享，總的來說無非不敢、不愿和不能三種原因。

所謂的不敢是指害怕有風(fēng)險(xiǎn)、擔(dān)責(zé)任。大數(shù)據(jù)是近些年才興起的技術(shù)，過去的許多法律法規(guī)缺少大數(shù)據(jù)的思維，沒有為開放數(shù)據(jù)的部門提供必要保護(hù)，這使得這些部門顧慮很大。一些領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心一旦出現(xiàn)信息泄密就是自己的責(zé)任，所以抱著“多一事不如少一事”的想法，對(duì)數(shù)據(jù)共享敬而遠(yuǎn)之。

也有的部門把自己掌握的數(shù)據(jù)作為自身利益和權(quán)力的一部分，甚至看成是私有財(cái)產(chǎn)，不愿意拱手相讓。一位參與過大數(shù)據(jù)統(tǒng)籌的工作人員給記者舉了一個(gè)例子，某部門的數(shù)據(jù)很有價(jià)值，其他單位想要使用就得和這個(gè)部門搞好關(guān)系，該部門的領(lǐng)導(dǎo)可以借分享數(shù)據(jù)的機(jī)會(huì)“賺人情”。但如果把這些數(shù)據(jù)交給了數(shù)統(tǒng)局，不僅得不到好處，還失去了與其他部門搞好關(guān)系的“砝碼”，這個(gè)部門怎么會(huì)配合呢？只要他們不想把數(shù)據(jù)交出去，找個(gè)搪塞的借口并不難，“涉及個(gè)人隱私，不方便泄露”，“上級(jí)單位不允許共享”，這些都是他們常用的理由。

還有一種情況是不能開放，這種情況主要發(fā)生在由國家一級(jí)或省一級(jí)垂直領(lǐng)導(dǎo)的單位，如工商、國稅、質(zhì)檢等部門。它們的數(shù)據(jù)源代碼多掌握在上級(jí)部門手里，區(qū)一級(jí)政府沒有獲取權(quán)限。造成的結(jié)果就是基層生產(chǎn)數(shù)據(jù)卻無法利用數(shù)據(jù)，大量數(shù)據(jù)上傳到市、省一級(jí)，基層要使用時(shí)還得申請(qǐng)數(shù)據(jù)回流，不僅手續(xù)繁瑣，成功率也極低。

種種原因使得信息壁壘高筑，信息孤島難以打通?；鶎诱荒苤苯诱莆沾髷?shù)據(jù)，也就很難應(yīng)用，“巧婦難為無米之炊”。打破信息壁壘是當(dāng)前各地政府都面臨的難題，也是大數(shù)據(jù)賦能政府治理的痛點(diǎn)所在。

另辟蹊徑的禪城

直接向部門索要數(shù)據(jù)會(huì)面臨種種阻礙，禪城區(qū)2014年啟動(dòng)的“一門式”政務(wù)服務(wù)改革卻無意中探索出一條新路，將大數(shù)據(jù)工作中的“我求人”轉(zhuǎn)變成了“人求我”。

“一門式”政務(wù)服務(wù)是指將原來多個(gè)辦事大廳的服務(wù)事項(xiàng)集中到一個(gè)服務(wù)中心，簡化到一個(gè)窗口辦結(jié)。舉例來說，以前申請(qǐng)殘疾人生活津貼，申請(qǐng)人需要攜帶申請(qǐng)表到各級(jí)殘聯(lián)蓋章審批，現(xiàn)在只需到村居的綜合服務(wù)窗口進(jìn)行申請(qǐng)，資料就會(huì)流轉(zhuǎn)到各級(jí)部門，申請(qǐng)人跑一次就能辦理。禪城區(qū)行政服務(wù)中心副主任何樹營說，以前計(jì)生、國土、人社等職能部門都有自己的專項(xiàng)業(yè)務(wù)辦理窗口，他們是?？漆t(yī)生；現(xiàn)在這些專科醫(yī)生聚攏到了一起，每個(gè)人都是“全科醫(yī)生”，能夠?qū)涌绮块T、跨專業(yè)的審批服務(wù)。

“一門式”服務(wù)的初衷是簡化辦事流程，解決市民“辦事難”的問題。在提供高效服務(wù)的同時(shí)，禪城區(qū)卻有意外收獲—作為副產(chǎn)品的大數(shù)據(jù)。由于“一門式”平臺(tái)將十幾個(gè)部門的24個(gè)審批系統(tǒng)匯聚在一處，原本分散在各部門的數(shù)據(jù)也在這里集中。

這種集中有兩種方式。何樹營說，愿意主動(dòng)分享數(shù)據(jù)的單位提供數(shù)據(jù)端口，數(shù)統(tǒng)局可以將他們的數(shù)據(jù)批量導(dǎo)入；而不愿或不能提供數(shù)據(jù)的單位，平臺(tái)可以用“跳轉(zhuǎn)”的方式截流數(shù)據(jù)。他所說的跳轉(zhuǎn)，可以簡單地理解為復(fù)制。比如政務(wù)服務(wù)平臺(tái)雖然沒能獲取民政系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，但是在行政審批過程中，平臺(tái)擁有查閱這些數(shù)據(jù)的權(quán)限。于是每完成一次與民政相關(guān)的審批，服務(wù)平臺(tái)就把一個(gè)個(gè)體的民政信息復(fù)制過來，時(shí)間久了，這些信息匯成大數(shù)據(jù)，此前不能直接獲取的民政數(shù)據(jù)便掌握在區(qū)一級(jí)手中了。

在禪城區(qū)行政服務(wù)中心，每個(gè)窗口的業(yè)務(wù)員面前都有兩臺(tái)顯示屏。一臺(tái)顯示的是“一門式”政務(wù)服務(wù)的操作系統(tǒng)；另一臺(tái)則顯示其他部門的數(shù)據(jù)，專門用來跳轉(zhuǎn)截流。這種做法其實(shí)是一種妥協(xié)，地方政府需要數(shù)據(jù)又不能直接獲取，只好選擇這種稍顯麻煩的方法自己收集。

三年多來，“一門式”平臺(tái)沉淀的數(shù)據(jù)量已經(jīng)超過了三億條，這些數(shù)據(jù)與個(gè)人、企業(yè)緊密相關(guān)，有很高的利用價(jià)值。不過這種方式也存在局限性，盧向國說，“一門式”平臺(tái)的數(shù)據(jù)都是行政審批類的“塊狀數(shù)據(jù)”，一些由部門掌握的“條狀數(shù)據(jù)”在行政審批中用不到，也就無法通過跳轉(zhuǎn)的方式截流。

為了獲取更多的條狀數(shù)據(jù)，禪城區(qū)接連出臺(tái)了《政務(wù)信息資源共享管理辦法》和《大數(shù)據(jù)共享共建共用工作指引》，明確了“誰使用，誰負(fù)責(zé)”的原則，從制度上打消了部門提供數(shù)據(jù)時(shí)的顧慮。更有效的做法則是將各單位的大數(shù)據(jù)工作納入組織部年終績效考核，以此給部門施加壓力。盧向國坦言，自從有了績效考核，部門推諉、不愿提供數(shù)據(jù)的情況有了明顯改善。

“一門式”平臺(tái)積累的大量塊狀數(shù)據(jù)則是數(shù)統(tǒng)局的“本錢”，有了本錢，才能吸引其他部門來做數(shù)據(jù)交換。過去一些部門沒有共享數(shù)據(jù)的動(dòng)力，是因?yàn)榈貌坏胶锰帲F(xiàn)在他們只要把自己的數(shù)據(jù)拿出來，就能收獲其他部門的數(shù)據(jù)作為回報(bào)，豐富自己的數(shù)據(jù)庫。有了這種利益驅(qū)動(dòng)，部門就會(huì)主動(dòng)找上門來，參與大數(shù)據(jù)工作。

禪城區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局副局長張軍說，目前各個(gè)單位的大數(shù)據(jù)意識(shí)已經(jīng)越來越強(qiáng)，部門領(lǐng)導(dǎo)感受到大數(shù)據(jù)對(duì)他們工作實(shí)實(shí)在在的幫助，就愿意主動(dòng)參與進(jìn)來，形成一種良性循環(huán)。目前，數(shù)統(tǒng)局面臨的最大困難不再是區(qū)內(nèi)部門的阻力，而是垂直領(lǐng)導(dǎo)單位的數(shù)據(jù)回流難。

大數(shù)據(jù)賦能前路漫漫

復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動(dòng)治理實(shí)驗(yàn)室主任、副教授鄭磊講過一個(gè)形象的比喻，政府的數(shù)據(jù)就像封在瓶子里的蘇打水，關(guān)著瓶蓋的時(shí)候看上去悄無聲息。但只要把瓶子一打開，嘭的一聲，數(shù)據(jù)的能量就迸發(fā)出來了。

禪城區(qū)的實(shí)踐印證了這個(gè)比喻?！按髷?shù)據(jù)池”成形之后，禪城區(qū)開始探索對(duì)大數(shù)據(jù)的使用，一個(gè)典型的案例是“入學(xué)無紙化”。過去，適齡兒童，尤其是非本地戶籍的適齡兒童入學(xué)需要監(jiān)護(hù)人現(xiàn)場提交戶口、住房、社保、工作證明等一系列資料，過程繁瑣?，F(xiàn)在，這些信息已經(jīng)打通，教育部門只要調(diào)閱相關(guān)數(shù)據(jù)，就能在后臺(tái)用大數(shù)據(jù)完成審核，不僅免去了家長開證明、交材料的麻煩，還杜絕了材料造假的可能性—因?yàn)檫@些材料是由政府部門直接提供的。

這樣的應(yīng)用還有很多，例如根據(jù)大數(shù)據(jù)形成的信用分級(jí)，政務(wù)服務(wù)平臺(tái)能夠提供信任審批服務(wù)，材料不全也可以先辦事；社會(huì)綜合治理云平臺(tái)則可以將多種渠道發(fā)現(xiàn)的社會(huì)問題通過標(biāo)準(zhǔn)化流程推送到對(duì)應(yīng)責(zé)任部門，并指定具體負(fù)責(zé)人，避免部門之間推諉扯皮的情況。

大數(shù)據(jù)在禪城區(qū)的社會(huì)治理和公共服務(wù)上發(fā)揮了不小的作用，但在幫助政府科學(xué)決策方面，大數(shù)據(jù)的能量還沒有完全釋放。禪城區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局副局長鄭小廣說，傳統(tǒng)的政府決策是模糊的，靠著經(jīng)驗(yàn)和感覺做決定，容易犯錯(cuò)；只有大數(shù)據(jù)能幫助政府了解宏觀面上的情況，在數(shù)據(jù)支撐下做科學(xué)的決策。目前的問題是，用大數(shù)據(jù)高效服務(wù)、精準(zhǔn)治理相對(duì)容易，但政府決策是非常復(fù)雜的事情，牽扯到很多方面，大數(shù)據(jù)該以何種方式介入，他們還在探索當(dāng)中，這也是禪城區(qū)數(shù)統(tǒng)局未來的工作重心。

鄭小廣目前有兩條思路，分別針對(duì)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和職能部門。數(shù)統(tǒng)局辦了一份名為《數(shù)字禪城》的雜志，從經(jīng)濟(jì)、民生、城市和熱點(diǎn)四個(gè)方面解讀禪城的大數(shù)據(jù)。這本雜志會(huì)送到禪城區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)手中，收到領(lǐng)導(dǎo)的反饋后，數(shù)統(tǒng)局再對(duì)領(lǐng)導(dǎo)重視的具體問題作更深入的分析。這樣方向更加明確，也能降低數(shù)據(jù)分析的成本。

面向具體職能部門，數(shù)統(tǒng)局主要是提供分析報(bào)告，為部門的決策作參考。例如運(yùn)用“禪城區(qū)教育一張圖”，可以在地圖上直觀呈現(xiàn)學(xué)校的位置、規(guī)模、招生計(jì)劃、招生范圍、學(xué)位數(shù)等信息，通過大數(shù)據(jù)的分析對(duì)教育資源進(jìn)行調(diào)配，為教育部門制定未來的招生政策提供數(shù)據(jù)支持。

2017年12月上旬，中共中央政治局就實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略進(jìn)行了集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書記在會(huì)上指出，要推動(dòng)實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，推進(jìn)政府管理和社會(huì)治理模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)化、社會(huì)治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化。

對(duì)地方政府來說，未來的課題依然是如何打通部門間的信息壁壘以及怎樣利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)決策；對(duì)中央來說，亟待解決的則是實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨地域的協(xié)同管理，幫助地方政府解決“生產(chǎn)數(shù)據(jù)卻不掌握數(shù)據(jù)”的難題。