◎富新梅

在解放農(nóng)村生產(chǎn)力的過程中，土地承包經(jīng)營權(quán)為非常重要的頂層設(shè)計，是法律賦予農(nóng)民的重要權(quán)益之一。當(dāng)前，國家借助法制力量而維護農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)狀，杜絕出現(xiàn)違背社會公平原則的大規(guī)模土地?fù)碛姓摺＿@樣符合農(nóng)民的均田思想，能夠為農(nóng)民的基本生活提供保障，但是也產(chǎn)生了諸多問題，如土地碎片化現(xiàn)象，影響了農(nóng)業(yè)的規(guī)?；c產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。針對此，我國有必要完善土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制，使得土地這一重要的生產(chǎn)資料能夠流動起來，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

一、土地承包經(jīng)營權(quán)退出的法律路徑

一是自動退出，為農(nóng)民依法放棄土地承包經(jīng)營權(quán)。依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》中的有關(guān)內(nèi)容我們可知，在統(tǒng)一組織承包的過程中，本集體經(jīng)濟組織成員擁有自愿放棄承包土地的權(quán)利。在承包期間中，承包方可以將土地交還發(fā)包方。在自愿交還土地的過程中。承包方需要提前六個月通知發(fā)包方［1］。二是被動退出，具體包括如下情形：因政府的征收活動而使得農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)退出；承包方在承包期間內(nèi)戶口性質(zhì)發(fā)生變動，轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口，這種情況下其土地承包經(jīng)營權(quán)被回收，發(fā)包方應(yīng)給予一定的補償；因不可抗拒的自然力量而導(dǎo)致承包地嚴(yán)重毀壞，這個時候可以退出土地承包經(jīng)營權(quán)。三是準(zhǔn)退出。承包方可以以土地承包經(jīng)營權(quán)入股合作社。

二、土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制存在的法律問題

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)退出補償不合理

土地承包經(jīng)營權(quán)退出過程中，農(nóng)民所獲得的補償太少，無法體現(xiàn)出土地的價值?！锻恋爻邪鼨?quán)》內(nèi)指出當(dāng)前農(nóng)民自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)的時候，應(yīng)給予農(nóng)民必要的補償，然而其未體現(xiàn)土地的資本屬性。土地承包經(jīng)營權(quán)退出的過程中，補償款的額度非常龐大，使得很多基礎(chǔ)政府與農(nóng)村自治組織無力承擔(dān)。因為缺乏補償能力，導(dǎo)致農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)的時候缺乏動力。很多農(nóng)民都認(rèn)為土地是其基本生活保障，失去了土地，其將無法維系生活。一是退出程序存在問題。從實際操作情況來看，我國并未針對土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的需要而設(shè)置常態(tài)的組織，負(fù)責(zé)該方面工作的主要為臨時性機構(gòu)。因此，其所采用的退出程序也為臨時性的?，F(xiàn)存法律并未就退出程序進行詳細(xì)的規(guī)定，現(xiàn)有的該方面內(nèi)容太過模糊，退出方案的公布、實施及配套措施方面均未進行有效規(guī)定。二是扶持的力度嚴(yán)重不足［2］。從當(dāng)前的試點地區(qū)來看，大部分的農(nóng)村集體組織還沒有足夠的實力來對退地農(nóng)民進行有效扶持。即便是政府部門承擔(dān)了扶持經(jīng)費，其力度也非常小，難以滿足農(nóng)民的實際需要。三是法權(quán)結(jié)構(gòu)方面存在問題，現(xiàn)有的農(nóng)村土地使用權(quán)法權(quán)結(jié)構(gòu)為封閉性狀態(tài)。在退出過程中，社會資本難以有效地參與進來，導(dǎo)致大量的農(nóng)業(yè)資源浪費。

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)退出的過程中缺乏有效的監(jiān)督

在對土地承包經(jīng)營權(quán)退出展開研究的過程中，首要做的是明確相關(guān)法律關(guān)系，如市場作用、家庭經(jīng)營、政府指導(dǎo)等因素的作用。從試點地區(qū)的實際狀況來看，集體經(jīng)濟組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還未針對監(jiān)管方面而設(shè)置專門的信息平臺，也未構(gòu)建起完善的再分配與利用監(jiān)管機制。在土地承包經(jīng)營權(quán)退出的過程中，以土地承包經(jīng)營權(quán)入股其實也為土地承包經(jīng)營權(quán)退出的一種狀況。但是，我國還沒有針對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進行全方位的監(jiān)管。針對此，集體經(jīng)濟組織與地方政府都應(yīng)做好監(jiān)管工作，杜絕出現(xiàn)騙取農(nóng)業(yè)扶持資金的狀況，有效地保護好農(nóng)業(yè)用地屬性。針對改變土地使用用途的情況，相關(guān)監(jiān)管部門可以依法終止土地流轉(zhuǎn)，將土地經(jīng)營權(quán)回收。在此過程中，很多新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體自身的經(jīng)營水平與管理水平有限，影響了自身的發(fā)展。針對和農(nóng)民共同持有股份的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，其商業(yè)風(fēng)險突出，貫穿在整個經(jīng)營過程中。相關(guān)政府應(yīng)積極引導(dǎo)農(nóng)戶自愿以土地經(jīng)營權(quán)入股新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)，使得農(nóng)民獲得更得的經(jīng)濟收益，并針對此構(gòu)建起更為完善的風(fēng)險防范機制。

三、土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的法律問題解決辦法

（一）完善土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的相關(guān)法制

在深化改革的過程中，應(yīng)從土地承包經(jīng)營權(quán)退出相關(guān)的法律制度入手。導(dǎo)致農(nóng)村土地承包關(guān)系退出的原因有多種，基于法律層面來看，主要包括法律行為導(dǎo)致的退出和法律事實導(dǎo)致的退出。法律行為導(dǎo)致的退出主要有：土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的退出，比方說土地入股與三權(quán)抵押等；土地承包經(jīng)營權(quán)自愿有償?shù)耐顺?。法律事實?dǎo)致的退出行為主要有：因死亡、婚姻、征收、遷居、自然災(zāi)害等導(dǎo)致的土地承包經(jīng)營權(quán)的強制退出。在自愿有償退出的過程中，應(yīng)進行等價有償補貼，保護農(nóng)民的合法權(quán)益。在強制退出的狀況下，只有法律規(guī)定的有關(guān)事項才是強制退出的事由，農(nóng)民所持有的合作社股份也必須進行轉(zhuǎn)讓或被回購。在退出過程中，所涉及到的法律程序有成立專門的組織、商討與確定退出方案、公示退出方案、退出通知與表決、退出合同與登記等。倘若農(nóng)民自愿放棄，則農(nóng)民能夠獲得與城鎮(zhèn)居民同等待遇的社會保障。

（二）針對土地承包經(jīng)營權(quán)退出構(gòu)建起完善的政府服務(wù)機制

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出出現(xiàn)于集體經(jīng)濟組織中，政府部門應(yīng)承擔(dān)起必要的職能，做好社會服務(wù)與行政管理工作。針對土地承包經(jīng)營權(quán)退出，應(yīng)提供配套的土地用途管理、產(chǎn)權(quán)變更與公益性土地收儲管理。對于大多數(shù)農(nóng)民而言，其最擔(dān)心的是土地承包經(jīng)營權(quán)的退出會導(dǎo)致其生存狀況受到影響，這使得政府部門在此過程中提供的公共服務(wù)尤為重要。除了政府部門之外，還應(yīng)該大力發(fā)展中介服務(wù)企業(yè)。在補償?shù)倪^程中，第三方專業(yè)的評估機構(gòu)承擔(dān)起價值評估工作。相關(guān)部門應(yīng)針對第三方專業(yè)評估機構(gòu)的工作需要而制定出資格要件與資格審查方面的制度。在此過程中，土地管理部門、土地交易部門與規(guī)劃部門等應(yīng)當(dāng)做好登記與備案工作。

（三）為土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制提供必要的金融與財政支持

針對土地承包經(jīng)營權(quán)退出，政府部門有必要給予財政與金融支持，具體包括失業(yè)保險、補償金、經(jīng)營權(quán)抵押處置等。在財政方面，政府部門可以引入PPP項目模式，借助公共服務(wù)購買與風(fēng)險補償基金等形式提供必要的財政支持。在此過程中，有必要引入市場機制，加強資源的優(yōu)化配置。因為農(nóng)村金融缺乏良好的基礎(chǔ)，針對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出而提供金融服務(wù)，有助于農(nóng)村金融發(fā)展，優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)的金融環(huán)境。金融機構(gòu)的參與，還能夠提供必要的資金保障。針對土地承包經(jīng)營權(quán)的退出，金融支持體系能夠提供多方面的服務(wù)，如市場信息發(fā)布、金融保險與交易代理服務(wù)等。針對融資難的問題，可以積極推進土地承包經(jīng)營權(quán)的股份化進程。農(nóng)民在退出土地經(jīng)營的過程中以土地承包經(jīng)營權(quán)入股，當(dāng)其需要資金的時候，其可以將土地股份抵押或轉(zhuǎn)讓。這樣能夠使得農(nóng)民無后顧之后，推進土地承包經(jīng)營權(quán)的順利退出。在市場機制的作用下，農(nóng)民只需要在土地交易所內(nèi)進行土地股份出讓。針對此，商業(yè)性金融、政策性金融與合作性金融可以深入合作，構(gòu)建起多層次性的農(nóng)村金融體系。針對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)退出，金融機構(gòu)可以推出四權(quán)抵押與三權(quán)抵押業(yè)務(wù)。在土地交易所的作用下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出能夠?qū)崿F(xiàn)市場化發(fā)展。雖然我國法律還沒有就農(nóng)村土地信托進行細(xì)化規(guī)定，但是農(nóng)村土地信托業(yè)務(wù)已經(jīng)在實際中開展開來。盡管農(nóng)村土地所有權(quán)并非為農(nóng)民所有，但是商業(yè)銀行應(yīng)允許農(nóng)民運用土地承包經(jīng)營權(quán)而進行信托。在這一過程中，農(nóng)民能夠得到資金信托產(chǎn)品與財產(chǎn)權(quán)［3］。

（四）強化農(nóng)民權(quán)益保護的有關(guān)措施

完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出方面的各項法制時，最根本的目的在于農(nóng)民合法權(quán)益的有效保護與農(nóng)村土地使用權(quán)的科學(xué)運用。在對農(nóng)村土地制度進行改革的過程中應(yīng)從農(nóng)民的權(quán)益出發(fā)，完善相關(guān)法律制度。在法律方面，農(nóng)民集體身份權(quán)和集體財產(chǎn)權(quán)間存在著嚴(yán)重的關(guān)系問題。在土地承包經(jīng)營權(quán)推出的過程中，必須處理好土地承包財產(chǎn)權(quán)與社會權(quán)益之間的矛盾。如果農(nóng)民的權(quán)益得不到有效保障，那么將會引發(fā)大量社會矛盾。導(dǎo)致社會動蕩不安。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出的過程中，我國應(yīng)進一步完善戶籍改革工作，構(gòu)建起統(tǒng)一化的社會保障體系。從現(xiàn)有的試點單位來看，土地承包經(jīng)營權(quán)退出的補償金一方面來源于財政支持，另一方面來源于集體經(jīng)濟組織的自籌［4］。為了降低土地承包經(jīng)營權(quán)退出過程中的相關(guān)風(fēng)險，有必要完善農(nóng)民權(quán)益保護機制，具體策略有：一是加快社保方面的改革，構(gòu)建起城鄉(xiāng)統(tǒng)一化的公共服務(wù)體系，使得土地的社保功能降低；二是積極拓寬農(nóng)民的就業(yè)路徑，使得農(nóng)民獲得更多的收入，使得土地承包經(jīng)營權(quán)的收入在農(nóng)民總收入中所占有的比重下降；三是加快構(gòu)建科學(xué)的農(nóng)村土地評估制度，確定恰當(dāng)?shù)耐说匮a償標(biāo)準(zhǔn)；四是為退地農(nóng)民提供健全的公共服務(wù)，包括教育、醫(yī)療與養(yǎng)老等方面。

（五）土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的立法工作

我國有必要針對土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制而加強頂層設(shè)計，為土地承包經(jīng)營權(quán)的順利退出提供必要的基礎(chǔ)保障。我國有必要將土地規(guī)?；?jīng)營融合進來，加快該方面的市場化建設(shè)，發(fā)展土地交易所等；針對土地承包經(jīng)營權(quán)退出過程中的各種糾紛，有必要制定風(fēng)險控制機制與糾紛解決機制；構(gòu)建起科學(xué)的社會服務(wù)體制，強化政府管理職能，從法律層面上確認(rèn)各項改革工作。

四、結(jié)束語

土地承包經(jīng)營權(quán)的順利退出是我國農(nóng)業(yè)規(guī)?；c產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的前提。當(dāng)前，我國土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制中存在著諸多法律問題，相關(guān)政府部門應(yīng)從多方面加以解決。我國應(yīng)進一步完善土地承包經(jīng)營權(quán)退出方面的各項法規(guī)，提高土地的利用度，保護農(nóng)民的合法權(quán)益。