◎吳 瓊

一、從農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不規(guī)律變動(dòng)分析農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)秩序

近年來(lái)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)短時(shí)間不規(guī)律變動(dòng)的現(xiàn)象。而“農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)每一次輪番上漲都是以某種或幾種農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的上漲為先導(dǎo)的”［1］，由于糧食連續(xù)減產(chǎn)，2003年一年，小麥和稻谷的漲價(jià)超過(guò)30%，導(dǎo)致多種肉類及相關(guān)農(nóng)場(chǎng)品價(jià)格普遍上漲；2006年1-6月份，豬肉價(jià)格上漲接近一倍，而8-12月，大豆、玉米的價(jià)格也開(kāi)始出現(xiàn)持續(xù)上漲；2009年1-6月，生姜、大蒜等農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格普遍上漲，而在之后的兩個(gè)月，棉花、早秈稻、大豆等農(nóng)產(chǎn)品也開(kāi)始輪番漲價(jià)。而從2010年后，“蒜你狠”、“豆你玩”、“姜你軍”等價(jià)格不規(guī)律變動(dòng)始終沒(méi)有停止，不僅如此，諸如“蒜你狠”這種現(xiàn)象在全國(guó)大范圍反復(fù)出現(xiàn)。［2］探究其背后的原因，除了表面的涉農(nóng)因素外，其背后蘊(yùn)含的非農(nóng)因素也不得不考慮。而非農(nóng)因素中，產(chǎn)業(yè)法規(guī)制的空白與競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)制的缺失不可否認(rèn)也是造成此種現(xiàn)象的重要原因。競(jìng)爭(zhēng)秩序作為一種重要的市場(chǎng)構(gòu)成要素以及市場(chǎng)運(yùn)行模式，一旦失控，無(wú)論任何形式的市場(chǎng)，其公平與效率都無(wú)法得到有機(jī)的配置。因此，在產(chǎn)業(yè)政策框架下建立一套產(chǎn)業(yè)法與競(jìng)爭(zhēng)法協(xié)調(diào)融合的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以此來(lái)保障二者目標(biāo)的一致性是十分重要的。

二、產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的沖突原因分析

（一）價(jià)值目標(biāo)的沖突

競(jìng)爭(zhēng)法和產(chǎn)業(yè)法都是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的法律手段，都是為了克服市場(chǎng)失靈、實(shí)現(xiàn)資源合理配置和提高經(jīng)濟(jì)效率。但是，競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)制重點(diǎn)、實(shí)施方式、調(diào)整手段和作用機(jī)制卻存在明顯不同。反壟斷法作為競(jìng)爭(zhēng)政策法律化的產(chǎn)物和競(jìng)爭(zhēng)政策的核心體現(xiàn)，是以維護(hù)自由競(jìng)爭(zhēng)秩序?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)，通過(guò)限制市場(chǎng)主體濫用支配地位、不當(dāng)合并、聯(lián)合限制競(jìng)爭(zhēng)等行為，防止自由競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的壟斷和失序，把維護(hù)自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序作為實(shí)現(xiàn)資源合理配置和提高社會(huì)福利的基石；產(chǎn)業(yè)政策則是通過(guò)扶持或限制某些特定產(chǎn)業(yè)，調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率的提高。對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的扶持或限制，比如設(shè)置行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，就有可能在產(chǎn)業(yè)間形成不公平、不自由的競(jìng)爭(zhēng)，與反壟斷法的目標(biāo)、價(jià)值取向和基本制度發(fā)生沖突。特別是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和后發(fā)展國(guó)家，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超的目的，客觀上要求推行產(chǎn)業(yè)政策，而一些產(chǎn)業(yè)政策的采用會(huì)擠壓、替代甚至是破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，產(chǎn)業(yè)政策的推行與競(jìng)爭(zhēng)法整體的目標(biāo)和理念發(fā)生了背離。

（二）立法上的沖突

農(nóng)業(yè)是第一產(chǎn)業(yè)，只有在農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上才有工業(yè)、服務(wù)業(yè)等第二、第三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展，因而農(nóng)業(yè)被譽(yù)為“產(chǎn)業(yè)之母”。農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)制所特有的高風(fēng)險(xiǎn)性、依賴性等弱質(zhì)特點(diǎn)，決定了農(nóng)業(yè)是個(gè)非全競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)業(yè)。因此，各國(guó)政府一般均通過(guò)制定農(nóng)業(yè)政策，對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行不同程度的保護(hù)來(lái)扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展。從廣泛意義上講，農(nóng)業(yè)政策屬于產(chǎn)業(yè)政策的一部分，同其他產(chǎn)業(yè)政策一樣，農(nóng)業(yè)政策也是通過(guò)政府的扶持與引導(dǎo)來(lái)推動(dòng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，提高農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，從而促進(jìn)社會(huì)福祉的提高。農(nóng)業(yè)政策一般允許國(guó)家對(duì)農(nóng)產(chǎn)品設(shè)立保護(hù)價(jià)格、給予財(cái)政補(bǔ)貼或者直接參與農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)。表面上看這與反壟斷法的目標(biāo)是不一致的，但出于對(duì)農(nóng)業(yè)的維護(hù)和對(duì)農(nóng)業(yè)政策的兼容，反壟斷法認(rèn)可農(nóng)業(yè)的壟斷地位，并依據(jù)農(nóng)業(yè)政策設(shè)置反壟斷法對(duì)農(nóng)業(yè)的適用除外制度。對(duì)于農(nóng)業(yè)組織的部分豁免，最早由美國(guó)在1914年的《克萊頓法》予以規(guī)定?！稓W共體條約》第36條（現(xiàn)為《歐盟運(yùn)行條約》42條）規(guī)定歐盟的農(nóng)業(yè)政策優(yōu)先于競(jìng)爭(zhēng)政策，其依據(jù)為歐共體委員會(huì)1962年通過(guò)，2006年修改的《關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與貿(mào)易使用特定競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的條例》（26號(hào)條例）。我國(guó)《反壟斷法》56條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售、運(yùn)輸、儲(chǔ)存等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中實(shí)施的聯(lián)合或者協(xié)同行為，不適用本法。”但不得不說(shuō)，在我國(guó)現(xiàn)行立法體系下，缺少對(duì)農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)的有效監(jiān)管立法。

（三）執(zhí)法機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的沖突

政府對(duì)于市場(chǎng)的宏觀調(diào)控是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然手段，然而調(diào)控的寬度深度問(wèn)題卻是一個(gè)永恒的主題。市場(chǎng)始終會(huì)受到反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)和政府產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的雙重監(jiān)管。由于我國(guó)從80年代開(kāi)始對(duì)于市場(chǎng)的調(diào)控政策經(jīng)歷了由緊到松的過(guò)程，競(jìng)爭(zhēng)法與產(chǎn)業(yè)法在運(yùn)行中的交叉問(wèn)題始終不容忽視，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管部門之間在角色定位上，管轄權(quán)，管轄范圍上都存在一定的沖突。而在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中，這種沖突更多的表現(xiàn)為是執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和制度范圍的缺失，主要是因?yàn)楝F(xiàn)有農(nóng)業(yè)法律體系本身缺少有效的市場(chǎng)監(jiān)管，而反壟斷法對(duì)于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域采取適用除外規(guī)定。結(jié)合近些年價(jià)格的不規(guī)律上漲，監(jiān)管缺失是主要原因之一。具體表現(xiàn)在：一方面，以農(nóng)村合作社為代表的農(nóng)業(yè)組織的角色定位和功能等存在著錯(cuò)誤的理解和不當(dāng)利用，也正因?yàn)槿绱嗽诹⒎ǖ娜笔?dǎo)致監(jiān)管的不力。另一方面，由于農(nóng)產(chǎn)品具有的易腐性所導(dǎo)致的倉(cāng)儲(chǔ)問(wèn)題和運(yùn)輸問(wèn)題，使得農(nóng)村小規(guī)模經(jīng)營(yíng)者對(duì)于收購(gòu)商，批發(fā)商等中間商的依存度很高，進(jìn)而導(dǎo)致其為了降低風(fēng)險(xiǎn)，防止市場(chǎng)行情的急轉(zhuǎn)直下，小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者通常會(huì)選擇大規(guī)模的批發(fā)商、收購(gòu)商或者農(nóng)產(chǎn)品公司簽訂長(zhǎng)期訂單以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。雖然2007年實(shí)施的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中有相關(guān)規(guī)定，但實(shí)施效果并不理想，加之反壟斷法56條的農(nóng)業(yè)豁免中對(duì)于相關(guān)概念的界定不清晰，使得在執(zhí)法角度出現(xiàn)了無(wú)法可依的斷層局面。［3］而且由于缺少農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的聯(lián)動(dòng)，使得相關(guān)競(jìng)爭(zhēng)法律規(guī)范在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域很難發(fā)揮作用。

三、協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策沖突的路徑

（一）堅(jiān)持將市場(chǎng)作為資源配置的核心

雖然產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策在優(yōu)化資源配置的路徑上有所不同，但不可否認(rèn)，二者在目標(biāo)價(jià)值上是殊途同歸的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展從無(wú)到有進(jìn)而進(jìn)入到高速發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)路徑無(wú)疑更能滿足經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的需要，因?yàn)槠淠繕?biāo)更為精準(zhǔn)，猶如一記強(qiáng)心針直達(dá)病灶。然而從量變到質(zhì)變的發(fā)展階段，不難看出競(jìng)爭(zhēng)法律規(guī)制市場(chǎng)更符合建設(shè)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的需要。經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，產(chǎn)業(yè)政策法可以利用稅收，財(cái)政等多種產(chǎn)業(yè)政策促進(jìn)幼稚行業(yè)的優(yōu)先發(fā)展。雖然產(chǎn)業(yè)法反映的是經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在需求，體現(xiàn)了明顯的事后干預(yù)，但有時(shí)甚至是背離市場(chǎng)機(jī)制的。相比較而言，競(jìng)爭(zhēng)法通過(guò)立法手段建立市場(chǎng)秩序，促進(jìn)各行業(yè)平穩(wěn)有序高質(zhì)量發(fā)展，其更能為產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造整體優(yōu)質(zhì)環(huán)境，進(jìn)而提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量提高社會(huì)福祉。［4］這方面日本的大量經(jīng)驗(yàn)可以為我國(guó)借鑒。因此，我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策法與競(jìng)爭(zhēng)法的協(xié)調(diào)必須是以市場(chǎng)作為核心和基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)政策法以建立公平市場(chǎng)秩序，維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，并且和競(jìng)爭(zhēng)法產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)效應(yīng)作為基本原則。

（二）完善反壟斷法豁免除外制度適用范圍和界定

反壟斷法豁免制度和適用除外制度是產(chǎn)業(yè)政策法與競(jìng)爭(zhēng)法的交叉點(diǎn)，其本質(zhì)就是對(duì)原本屬于反壟斷法規(guī)制范圍的，但為了特定時(shí)期某一經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)目標(biāo)能高速發(fā)展而產(chǎn)生的壟斷行為不受法律規(guī)制的行為，從而劃定競(jìng)爭(zhēng)法與產(chǎn)業(yè)法的范圍，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和其他社會(huì)目標(biāo)的和諧統(tǒng)一。具體體現(xiàn)在第5條、第7條、第15條、第2條、第29條、第55條和第56條，并且對(duì)與大多數(shù)的自然壟斷行業(yè)已經(jīng)形成了一套產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)制。而第56條農(nóng)業(yè)豁免條款，雖然規(guī)定某一具體行業(yè)，但內(nèi)容過(guò)于原則和概括，具體表現(xiàn)在：首先，明確界定“農(nóng)業(yè)”的范圍。廣義的農(nóng)業(yè)還應(yīng)包含林業(yè)、畜牧業(yè)、種植業(yè)等。其次，限定適用除外的對(duì)象。要將適用除外的對(duì)象限定為農(nóng)業(yè)直接生產(chǎn)者及其組織，非農(nóng)業(yè)直接生嚴(yán)者組成的組織或聯(lián)合體不宜確定為適用除外對(duì)象。第56條的規(guī)定中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者是明確的，而“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織”的表述易將農(nóng)業(yè)銷售、倉(cāng)儲(chǔ)、加工、運(yùn)輸?shù)冉M織均包含在使用范圍中。第三，農(nóng)業(yè)適用除外要限制條件?！斗磯艛喾ā返?6條對(duì)農(nóng)業(yè)適用除外沒(méi)有規(guī)定任何的限制性條件，沒(méi)有將嚴(yán)重限制、扭曲競(jìng)爭(zhēng)的行為和可能造成價(jià)格過(guò)度提高等不良后果的限制競(jìng)爭(zhēng)行為排除在外，使農(nóng)業(yè)適用除外貌似沒(méi)有限制。美國(guó)和歐盟反壟斷法對(duì)農(nóng)業(yè)及其合作社的適用除外都有明確限制條件，而不是絕對(duì)的，甚至都設(shè)立了適用除外的“安全閥”，以防止農(nóng)業(yè)及其組織濫用壟斷地位。

（三）競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)和產(chǎn)業(yè)監(jiān)管部門的管轄權(quán)協(xié)調(diào)

競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)與產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的管轄權(quán)配置應(yīng)該堅(jiān)持共同管轄為原則，專業(yè)管轄為例外。因此專業(yè)主管部門應(yīng)與綜合性競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)建立專業(yè)系統(tǒng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，這是協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的重要保障。以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為例，根據(jù)《農(nóng)業(yè)法》27條，縣以上工商行政管理部門負(fù)責(zé)監(jiān)管農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)，國(guó)家工商行政管理總局作為反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)之一，負(fù)責(zé)查處壟斷協(xié)議和濫用市場(chǎng)支配地位行為。因此，可以考慮在工商行政管理部門體系框架內(nèi)，在反壟斷委員會(huì)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下完成產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管，并由農(nóng)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)專業(yè)管轄，以形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)與競(jìng)爭(zhēng)政策在執(zhí)法領(lǐng)域的價(jià)值統(tǒng)一。