◎崔 佳

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押法律制度構(gòu)建*

◎崔 佳

摘 要：當(dāng)前，我國法律制度和物權(quán)理論與農(nóng)村財產(chǎn)制度的規(guī)范與闡釋之間存在沖突，導(dǎo)致農(nóng)民在行使土地承包經(jīng)營權(quán)抵押時受到法律的限制。在本文中，筆者對當(dāng)前土地承包經(jīng)營權(quán)進行概述，從法律角度對土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押進行了分析，并提出了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的法律制度構(gòu)建策略。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包；經(jīng)營權(quán)抵押；法律制度

※基金項目：河北省張家口市社會科學(xué)界聯(lián)合會科研項目《新時期農(nóng)民法制教育與維權(quán)引導(dǎo)研究》（項目編號：2013045）

當(dāng)前，我國應(yīng)加快構(gòu)建起城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的平等交換與公共資源的均衡分配。對于農(nóng)民而言，土地是最珍貴的生產(chǎn)資料，也是最重要的生活保障。在我國農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民的土地權(quán)益為最基本的財產(chǎn)權(quán)利，如土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等。所以，妥善處理農(nóng)民與土地之間的關(guān)系成為我國城鎮(zhèn)化建設(shè)中首要解決的問題。2013年，中央政府提出進一步改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的要求，指出各地政府應(yīng)構(gòu)建起權(quán)屬清晰、權(quán)能完善的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)民擁有更多的財產(chǎn)權(quán)利，能夠借助農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場而實現(xiàn)土地權(quán)益流通、轉(zhuǎn)移等。如此一來，土地承包經(jīng)營權(quán)得以財產(chǎn)化與物權(quán)化，能夠發(fā)揮更大的經(jīng)濟功能，滿足我國農(nóng)村金融發(fā)展需要，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展［1］。

一、我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)及流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

《土地承包經(jīng)營法》內(nèi)指出，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為農(nóng)村土地承包方依照相關(guān)法律規(guī)定而得對所承包的土地擁有的收益、使用、流轉(zhuǎn)等權(quán)益，其能夠自主地開展生產(chǎn)經(jīng)營活動或處理土地上的產(chǎn)出物品。當(dāng)土地被征用或征收的時候，其有權(quán)利獲得相應(yīng)的補償。當(dāng)前制度指出獲取土地承包經(jīng)營權(quán)的路徑非常多，既可以以家庭承包的方式獲得，也可以借助拍賣、招標(biāo)等方式獲得。在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村土地為集體所有的，個人僅僅為承包者，這樣能夠明確公有制前提下集體和農(nóng)戶個人之間的土地權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。這樣是為了維護農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定，進一步貫徹雙層經(jīng)營體制。當(dāng)前我國《農(nóng)村土地承包法》第四十九條指出擁有土地承包經(jīng)營權(quán)證、林權(quán)證等可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓、入股、出租與抵押；第三十二條內(nèi)指出家庭擁有土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法出租、轉(zhuǎn)包、互換與轉(zhuǎn)讓等。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押方面的內(nèi)容非常少，未明確規(guī)定是否可設(shè)定抵押進行流轉(zhuǎn)?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》指出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為家庭承包的土地依據(jù)法律有關(guān)規(guī)定而保留承包權(quán)，經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓與其他經(jīng)營者的行為。從本質(zhì)上講，這是我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物，在土地流轉(zhuǎn)的作用下，我國農(nóng)業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)?；c產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，一改當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)碎片化的落后局面。由于我國大部分的農(nóng)村土地都是以家庭承包的形式存在的，所以，針對其流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟屬性與抵押融資功能展開研究是非常有必要的。

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律價值

一是土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)能夠使得土地承包經(jīng)營權(quán)的排他性與確定性得到強化。產(chǎn)權(quán)要想具備可交易性，首要做的是在法學(xué)物權(quán)與債權(quán)理論下實現(xiàn)排他性。經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域中的產(chǎn)權(quán)被我們形象地稱為財產(chǎn)權(quán)，當(dāng)這種產(chǎn)權(quán)在法律層面上被確認時，就稱為法權(quán)，即法律意義上的財產(chǎn)權(quán)。物權(quán)具有對世性，能夠使得產(chǎn)權(quán)人擁有保護自身權(quán)益的法律依據(jù)。如此以來，流轉(zhuǎn)的雙方在法律救濟下，能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期的穩(wěn)定。所以，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)能夠為土地承包經(jīng)營權(quán)主體帶來自主流轉(zhuǎn)的權(quán)利，為土地承包經(jīng)營權(quán)流程市場的建立與發(fā)展創(chuàng)造前提條件。二是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)能夠盡可能地減少政府的失誤，使得土地價值最大化。《物權(quán)法》內(nèi)指出，在承包的期間內(nèi)，農(nóng)民擁有土地承包經(jīng)營權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)為其私有的產(chǎn)權(quán)，除了其所承擔(dān)的義務(wù)之外，其有權(quán)利決定怎么行使權(quán)益，如流轉(zhuǎn)、合作經(jīng)營或自主經(jīng)營等。除了要求農(nóng)民依法履行相關(guān)義務(wù)外，行政單位的任何干預(yù)都是違法行為。制定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度能夠規(guī)范各項具體行為，促進市場的穩(wěn)定發(fā)展，還能夠保護相關(guān)主體的合法權(quán)益。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的法律分析

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的相關(guān)法律依據(jù)

當(dāng)前我國法律對拍賣、招標(biāo)、公開協(xié)商等路徑獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押是支持的，但卻限制家庭承包方式獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。在物權(quán)法理論之下，所有法律規(guī)定能夠被用于轉(zhuǎn)讓的物權(quán)都能夠進行抵押。轉(zhuǎn)讓與抵押之間存在一定的關(guān)系，轉(zhuǎn)讓為自治狀態(tài)下物權(quán)的徹底交割，比抵押更加徹底；而抵押的主要目的為獲得貸款，是借助物權(quán)而獲得資金支持的一種手段，不一定會導(dǎo)致物權(quán)的轉(zhuǎn)移。這么一來，在法律未禁止土地承包經(jīng)營權(quán)進行轉(zhuǎn)移的狀況下，更沒有理由對抵押進行限制［2］。在限制轉(zhuǎn)讓與抵押的過程中，應(yīng)該是對轉(zhuǎn)讓的限制高于對抵押的限制條件，否則就是本末倒置。在構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機制的過程中，如何減少當(dāng)前法律對農(nóng)村財產(chǎn)歧視性的規(guī)定非常重要，必須進一步取消各種針對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的不合理限制，充分保障農(nóng)民群眾的財產(chǎn)權(quán)益。

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的法律實踐狀況

隨著“三農(nóng)”建設(shè)的全面開展，農(nóng)村地區(qū)對于資金的需求量不斷增大，全國各地開始展開土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的探索，涌現(xiàn)了一大批試點區(qū)域，如成渝兩地城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)、湖北襄陽鐘祥縣、浙江湖州長興縣、陜西西安高陵縣等。

一是在土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度中，政府是非常重要的角色。比方說陜西高陵縣，當(dāng)?shù)卣闪⒘藢ｉT的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款給予必要的財政貼息。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)所有人所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)進行必要的權(quán)屬登記，進而用于抵押，向金融機構(gòu)做出貸款申請。金融機構(gòu)展開相關(guān)調(diào)查，有第三方機構(gòu)來對土地價值展開專業(yè)評估。倘若與貸款條件相符，雙方則簽訂抵押貸款合同，并辦理相關(guān)手續(xù)。值得注意的是，貸款申請人還需要承擔(dān)相應(yīng)的土地權(quán)屬義務(wù)，不得更改土地的用途。通過設(shè)置抵押率的辦法而降低金融機構(gòu)所面對的風(fēng)險，其所發(fā)放的款項多為評估價值的一半。在具體操作中融合了農(nóng)業(yè)保險，充分轉(zhuǎn)移與分化農(nóng)民所承擔(dān)的風(fēng)險。該地政府積極推動交易市場的發(fā)展，使得抵押物能夠變現(xiàn)，倘若農(nóng)戶出現(xiàn)還款困難，土地流轉(zhuǎn)中心可以幫助其開展掛牌交易，將所得價款優(yōu)先償還欠款，剩余部分由農(nóng)戶獲得。當(dāng)貸款到期后，農(nóng)戶可以再次擁有土地承包經(jīng)營權(quán)。除此之外，高陵縣在針對該方面工作設(shè)置了土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障基金，農(nóng)戶每流轉(zhuǎn)一畝土地能夠獲得政府部門提供的200元的保障金。在高陵的試點過程中，政府發(fā)揮著重要作用，其不僅是運作模式的制定者，更是市場發(fā)展的推動者。

二是當(dāng)前的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押存在一定漏洞。在各試點地區(qū)的運作中，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押演變出多種變通“版本”，有的融合了保險，有的融合了其他擔(dān)保方式。從現(xiàn)有的法律內(nèi)容來看，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押還沒有獲得清晰的法律授權(quán)，為了降低土地承包經(jīng)營權(quán)抵押過程中的法律風(fēng)險，在試點過程中，很多地方政府都推出了靈活政策。在這種狀況下，當(dāng)前土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的實踐帶有局限性，難以充分反映出實際問題，最終的保障功能也無法充分發(fā)揮。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的法律構(gòu)建路徑

（一）完善土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度

2013年，我國中央政府提出在五年期間內(nèi)完成我國農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作。這將有助于明確產(chǎn)權(quán)、權(quán)能與權(quán)益等，為流轉(zhuǎn)與抵押創(chuàng)建良好的基礎(chǔ)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度將更為合理，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的前提是，從法律角度上承認農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押具有合法性，充分尊重土地承包經(jīng)營權(quán)人的意愿，實現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的科學(xué)配置。只有這樣才能夠從根本上解決農(nóng)民與金融機構(gòu)在土地承包經(jīng)營權(quán)抵押方面的困惑。一是將經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)明確劃分起來［3］。承包人對于土地擁有的權(quán)利實際上為經(jīng)營與收益兩方面的含義。土地承包經(jīng)營權(quán)實際上為用益物權(quán)的一種，這種權(quán)利能夠任憑權(quán)利所有人處置；收益權(quán)則主要是土地產(chǎn)出方面的權(quán)利，多為人與物之間的權(quán)屬關(guān)系。在抵押的過程中，真正抵押的是用益物權(quán)。二是應(yīng)從法律上肯定土地承包經(jīng)營權(quán)人的獨立性。很多情況下，發(fā)包方對土地承包經(jīng)營權(quán)人進行了極為苛刻的限定，這和民商法中的有關(guān)內(nèi)容沖突，也違背了市場發(fā)展規(guī)律。三是需要進一步完善農(nóng)村社會保障制度。隨著土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押，農(nóng)民將承擔(dān)失去土地這一關(guān)鍵生產(chǎn)資料的風(fēng)險，其有可能失去最基本的生活保障。這種狀況下，相關(guān)政府部門必須盡快完善農(nóng)村社會保障制度，解決農(nóng)民的“后顧之憂”。

（二）推動土地承包經(jīng)營權(quán)交易市場的發(fā)展

全國各地應(yīng)加快建設(shè)土地承包經(jīng)營權(quán)交易市場，使得土地資料能依照市場規(guī)律而進行流通，這將有助于我國農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化與規(guī)?；l(fā)展。在現(xiàn)有的國有土地交易平臺上增加集體土地流轉(zhuǎn)。各地應(yīng)構(gòu)建起公開的信息平臺，降低雙方之間的信息不對稱，使得雙方對彼此有著深刻的了解。借助市場，土地這一生產(chǎn)資料將實現(xiàn)最優(yōu)化配置。金融機構(gòu)也可以根據(jù)平臺所提供的有關(guān)信息，更為謹慎地選擇目標(biāo)客戶，實現(xiàn)自身的收益。在完善土地承包經(jīng)營權(quán)交易市場的過程中應(yīng)做到如下幾點：一是構(gòu)建起嚴格的土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)登記制度，規(guī)范管理。在所有制中產(chǎn)權(quán)為核心部分，登記制度應(yīng)覆蓋到確權(quán)登記與流轉(zhuǎn)登記兩方面；二是針對土地承包經(jīng)營權(quán)市場流轉(zhuǎn)地需要而構(gòu)建起科學(xué)的市場價值評估體系。抵押估值實際上為抵押品價格發(fā)現(xiàn)的過程，對抵押決策有直接影響；三是土地流轉(zhuǎn)服務(wù)市場應(yīng)具備開放性與競爭性。市場下的各種經(jīng)濟活動應(yīng)依據(jù)法律要求而進行。

四、結(jié)束語

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的法律構(gòu)建之間影響到我國農(nóng)村金融的發(fā)展，對農(nóng)村經(jīng)濟有至關(guān)重要的影響。我國一方面應(yīng)完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度，另一方面應(yīng)加快建設(shè)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押市場，全面推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押活動有序開展。

●作者單位：張家口學(xué)院 河北 張家口 075000