◎劉永生 敖久麗

農(nóng)村發(fā)展得到良好的促進(jìn)、生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步改善和土地利用效率的大幅提升都與農(nóng)地整治息息相關(guān)，與此同時農(nóng)民的個人利益與國家的整體利益也得到了很好的提升。比如農(nóng)村發(fā)展得到的新機(jī)會就是由農(nóng)地整理所供給的，更好的完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，勞動機(jī)會在此基礎(chǔ)上相應(yīng)的增加了，社會就業(yè)壓力得到了改善，并做出了重要的貢獻(xiàn)對于國家糧食安全，并且農(nóng)民的生活質(zhì)量得到了很大的提升，這些都離不開對農(nóng)民生產(chǎn)條件以及生活環(huán)境所進(jìn)行的改進(jìn)，農(nóng)業(yè)收入也有了較好的增長。

一、農(nóng)民利益在農(nóng)村土地整治中受損的原因

1.農(nóng)民利益受損的根本原因是利益沖突

文明社會的制度焦點(diǎn)就是利益問題，尤其是利益沖突與矛盾以及調(diào)和問題，同時這一問題也是人類設(shè)立制度的一個起點(diǎn)問題。往往農(nóng)民利益受損的根本原因就是利益沖突所導(dǎo)致的。

（1）作為公共權(quán)力代理人政府首先考慮的通常是切身的利益。往往想在出讓農(nóng)村土地價格確定的情況下通過壓低支付給農(nóng)民的補(bǔ)償款這一手段從中得到差價利益。

（2）資本窮其一生所追逐的就是利益最大化與作為勞動者的農(nóng)民的利益兩者之間產(chǎn)生矛盾是必然的。作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的受讓方，最小化成本，最大化投資利潤是其一生最大的追求，往往在和農(nóng)戶的交涉以及談判中都是將受讓金一再的壓低，憑借的就是自身超強(qiáng)的財力物力人力以及訴訟能力，將其前期的投資成本控制在最小范圍內(nèi)。更甚者就是給予政府某種允諾，讓政府出面采取強(qiáng)制措施使得農(nóng)戶不得不進(jìn)行土地整治，這種允諾可能是支付一定的租金給政府也可能是在經(jīng)濟(jì)方面做出一定的允諾。

（3）雖然是弱勢集團(tuán)，但在利益面前也是毫不示弱的，希望能夠從利益強(qiáng)勢集團(tuán)那一方分到自己應(yīng)得的那部分。農(nóng)民在出讓土地協(xié)商這一問題上，對自己切身利益會有一個考量，假如條件允許的情況下也是會盡最大努力抬高出讓價格。另一些強(qiáng)勢群體在農(nóng)村土地整治的利益較量中所處的優(yōu)勢地位是顯而易見的。在新農(nóng)村建設(shè)中實(shí)施土地整治制度一直都存在一個難以繞開的結(jié)，那就是怎樣才能更好的保護(hù)處在弱勢地位的農(nóng)民。

2.農(nóng)民切身利益受損的深層原因就是其弱勢性

農(nóng)民本身的資質(zhì)與才干在農(nóng)村土地整治的這一過程中與擁有行政職權(quán)的基層政府部門進(jìn)行比較的話顯而易見是處在弱勢地位的，同樣的也弱于集體經(jīng)濟(jì)組織以及有著嚴(yán)謹(jǐn)組織機(jī)構(gòu)的農(nóng)業(yè)企業(yè)，在形式上看似平等實(shí)際上根本就不平等。在合同法知識這方面農(nóng)民知之甚少，力量不集中，不能很好的預(yù)測土地的升值空間，沒有暢通的信息來源、沒有強(qiáng)而有力的話語權(quán)、權(quán)利意識也相當(dāng)薄弱。以上這些原因使得分散的農(nóng)民個體在合法利益面前也無力維護(hù)以及爭取。農(nóng)民無法在政府計(jì)劃前景、設(shè)計(jì)制度、利益分配一系列的國家決策中發(fā)出強(qiáng)而有力的聲音歸根結(jié)底的原因還是因?yàn)檗r(nóng)民自身薄弱的權(quán)利意識以及分散性所造成的，就連同在價格方面與受讓方交涉的時候，平等談判的籌碼與能力也是相當(dāng)匱乏的。更何況就目前來看絕大多數(shù)農(nóng)民所掌握的勞動技能還只是傳統(tǒng)的淺層次與粗放型，他們所具備的技術(shù)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所需求的。不管是走向城市或者是繼續(xù)留在農(nóng)村，就業(yè)競爭力都是相當(dāng)缺乏的。在我國特定歷史條件下，農(nóng)村法制歷程在先天方面就缺乏需求且后天進(jìn)展受到阻礙的根本原因就在于滯后且薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。農(nóng)民在土地整治過程中實(shí)現(xiàn)其自身應(yīng)有的合法的經(jīng)濟(jì)利益以及政治權(quán)利都遇到了異常嚴(yán)重的障礙，追尋其根本原因還是因?yàn)檗r(nóng)民在法制意識、保護(hù)自我意識和政治參與意識這些方面都太過于淡薄。綜上所述這些原因都是導(dǎo)致農(nóng)民利益受到損害的深層原因。

3.農(nóng)民利益受損的社會條件就是社會中間層缺位和基層政府職能異化

需從兩個層面分別進(jìn)行說明。首先從應(yīng)然這一層面來說，我國農(nóng)村集體土地 所有權(quán)代表分為三級，分別是村民小組、村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。村集體掌握著土地的管理權(quán)以及經(jīng)營權(quán)，土地所有者的利益理所應(yīng)當(dāng)由其代表?？墒且菑膶?shí)然層面出發(fā)的話，行政操作的痕跡從目前土地整治的各環(huán)節(jié)中都能清晰明了的看到，并且一些地區(qū)的主要推動力的構(gòu)成也源于此。農(nóng)民的合法利益被基層政府部門利用其強(qiáng)勢地位所搶奪，土地整治理應(yīng)本著平等自愿有償?shù)葍r的這一交易原則，但是卻偏離了這一軌道，尤為嚴(yán)重的問題就是政府部門職能異化的現(xiàn)象。就另一方面而言，我國農(nóng)村土地整治中介組織難以符合目前階段農(nóng)村土地整治的客觀需求。分為部門興辦型和農(nóng)民自發(fā)興辦型兩大類，依據(jù)不同的組建方式。目前依靠政府部門而建立起來的一些農(nóng)村土地整治中介組織，其歸屬于外生型中介組織。在現(xiàn)有的中介組織中功能缺失是較為嚴(yán)重的，其只是對土地整治中出現(xiàn)的糾紛進(jìn)行調(diào)解、對土地的整治信息進(jìn)行收集與發(fā)布的效用，在土地測量估價等方面很少能涉及到，無法肩負(fù)起農(nóng)村土地整治本身對它的要求。

二、構(gòu)建農(nóng)民利益保障機(jī)制

1.依照經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，尊重農(nóng)民意愿

農(nóng)村土地的整治切不可背離經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，務(wù)必要適應(yīng)中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，要順應(yīng)目前中國城市化進(jìn)程，要符合中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)境況，切勿私自將土地整治規(guī)模擴(kuò)大，這樣勢必會給社會帶來一系列的潛在問題。農(nóng)民理應(yīng)享有自主決策權(quán)、農(nóng)民未同意的情況下不得強(qiáng)行開展，只有在農(nóng)民知情、農(nóng)民滿意、農(nóng)民參與的情況之下方可進(jìn)行拆建。要本著生產(chǎn)有利、生活便利的要求將拆遷、農(nóng)民安置以及住房建設(shè)的工作做好。需要注意的一點(diǎn)就是不得在農(nóng)村私自建高樓強(qiáng)迫農(nóng)民住高樓。

2.農(nóng)村土地整治市場機(jī)制的培植

土地供求的變化是土地整治形成的主要依托。政府在土地整治中不能下達(dá)強(qiáng)迫指令，只能行使引導(dǎo)作用，要在供求雙方自愿的情況下進(jìn)行。政府要做的不單單是將一級土地市場的供地機(jī)制進(jìn)行完善，更要有效地干預(yù)二級土地市場供求關(guān)系。并且要將價格機(jī)制逐漸理順。為了更好的將土地價格作為市場的指示標(biāo)志，成為判別土地市場變化的關(guān)鍵準(zhǔn)則，對土地的供求關(guān)系產(chǎn)生影響，就需要借助金融、稅收等政策來進(jìn)一步的對土地價格起到影響作用。

3.農(nóng)村土地整治的規(guī)范化和制度化的達(dá)成

法律基礎(chǔ)穩(wěn)固的關(guān)鍵就在于健全的程序和詳盡的規(guī)范，針對農(nóng)村土地整治方面盡快的制定出相應(yīng)的法律法規(guī)和規(guī)章。農(nóng)村土地整治中將得到系統(tǒng)引導(dǎo)，行為將更加規(guī)范化，利于順利推進(jìn)農(nóng)村土地整治制度。法律內(nèi)容的精華就在于其本身的權(quán)利以及義務(wù)，只有通過義務(wù)和權(quán)力法律才能行使利益調(diào)整功能，因此我們必須借助法律進(jìn)行合理的分配針對農(nóng)村土地整治中各主體的權(quán)利及義務(wù)，運(yùn)行程序必須本著公平合理的模式所建立。專門的法律法規(guī)以及部門規(guī)章也是需要建立的，這樣才有利于更好的對農(nóng)村土地整治的主體限制、價格市場、基本原則、整治手段、中介機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、土地類型、法律責(zé)任形式等一系列的內(nèi)容起到規(guī)范以及約束的作用，使得農(nóng)村土地整治中的各方當(dāng)事人能依法行事。強(qiáng)制力以及普遍約束力是法律所具有的特權(quán)，農(nóng)村土地整治的具體操作要依據(jù)法律法規(guī)來進(jìn)行，農(nóng)民的自主決策權(quán)也將得到保障，不同利益體也能和諧共促的發(fā)展。

4.農(nóng)村社會保障體系的建立

農(nóng)民的土地使用權(quán)和成員權(quán)可能在農(nóng)村土地整治的過程中分離的徹徹底底，土地將不再屬于農(nóng)民。一旦土地不再屬于農(nóng)民，農(nóng)民又難以通過其他途徑來維持溫飽，再加上目前我國農(nóng)村不健全的社會保障體系，我國普遍農(nóng)村地區(qū)的社會穩(wěn)定必然要受到影響。因此我們要與各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相結(jié)合，農(nóng)村社會保障體系盡快得到完善。

（1）將最低生活保障制度覆蓋范圍加大，提供保障金針對那些生活水平在當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€下的的農(nóng)民。由地方政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會和農(nóng)民共同出資擔(dān)負(fù)，各級政府借助社會渠道籌集資金、財政轉(zhuǎn)移支付力度的加大，對最低生活保障資金的投入加大，可以更好的保證農(nóng)民低保制度的穩(wěn)定性以及持續(xù)性。

（2）農(nóng)民養(yǎng)老保險制度實(shí)現(xiàn)普遍化，將個人賬戶作為主體，年齡不同標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，不論是一次性轉(zhuǎn)移所有土地或者是用土地入股進(jìn)行分紅的農(nóng)民都是合適的，與此同時也不影響農(nóng)民自主擇業(yè)，他們的養(yǎng)老問題也得到了解決。

（3）將農(nóng)民新型合作醫(yī)療制度切實(shí)推行，農(nóng)民看病所花費(fèi)的醫(yī)療費(fèi)用依照法定比例進(jìn)行報銷，這樣一來農(nóng)民看病難的可以得到有效解決。農(nóng)村土地的社會保障功能將一步一步被取代，盡管對土地進(jìn)行了整治但是農(nóng)民在養(yǎng)老、看病方面都是有保障的。

5.組織體系三位一體的搭建

政府對自身功能要有良好準(zhǔn)確的定位，因?yàn)樗粌H是公共利益的代表者也是公共管理的實(shí)施者。我國農(nóng)村集體土地的管理者和所有者就是基層政府。政府在農(nóng)村土地整治中不下行政指示，資金使用和利益分配上也不得參與，開展工作要本著為民謀利這一目的。要想及時把握動態(tài)，務(wù)必要加強(qiáng)對農(nóng)村土地整治情況的調(diào)查研究，各方利益關(guān)系要妥善處理、引導(dǎo)合理化、有安排的對農(nóng)村土地整治進(jìn)行推進(jìn)。關(guān)于農(nóng)村土地整治政策的收集和發(fā)布工作要做好，將農(nóng)村土地整治手續(xù)等工作內(nèi)容規(guī)范化，將土地有序的向種田能手、大戶以及產(chǎn)業(yè)化基地進(jìn)行整治。

三、總結(jié)

對現(xiàn)存的農(nóng)村土地制度進(jìn)行改革以及完善已經(jīng)是必然要走的一條道路。農(nóng)民在目前農(nóng)地整治利益較量中，利益受到了很多損害，所處的地位也不高。保障機(jī)制的不斷建立與完善使得農(nóng)民的受損利益相應(yīng)的得到了對價支付，農(nóng)民參與和分配增量利益得到了保障，農(nóng)地整治勢必能最大限度的將其制度價值充分發(fā)揮。

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