◎李 陽(yáng) 何騰兵 成劍波 付天嶺 周志飛

2014年，六盤(pán)水市提出并實(shí)施“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的“三變”改革，不斷盤(pán)活農(nóng)民現(xiàn)有資源，改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施［1］。農(nóng)村土地確權(quán)是對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、林權(quán)、集體資產(chǎn)、小型水利產(chǎn)權(quán)等農(nóng)村各類(lèi)產(chǎn)權(quán)權(quán)屬進(jìn)行明晰并頒發(fā)權(quán)證，它是“資源變資產(chǎn)”的前提和基礎(chǔ)，是維護(hù)農(nóng)民利益的基本保障，也是完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的必要途徑［2］。農(nóng)村土地確權(quán)工作自實(shí)施以來(lái)，遇到了諸多問(wèn)題，如農(nóng)村宅基地權(quán)屬混亂、土地權(quán)屬爭(zhēng)議不斷、農(nóng)民思想認(rèn)識(shí)不到位等［3～4］。本文以“三變”改革發(fā)源地六盤(pán)水為例，著重探討土地確權(quán)中的影響因素和對(duì)策，為土地確權(quán)順利實(shí)施提供參考。

一、影響因素分析

（一）自然條件的制約

自然條件的制約是影響農(nóng)村土地確權(quán)工作開(kāi)展的主要因素。六盤(pán)水是典型的喀斯特地貌山區(qū)，境內(nèi)喀斯特地貌面積占全市土地總面積的63.18%，耕地具有水田和旱地交叉、坡耕地林地相間、地塊零星破碎、坡度落差大、土壤肥力差距明顯等特點(diǎn)，不利于確權(quán)工作的開(kāi)展。

坡耕地林地相間、地塊零星破碎、坡度落差大的特點(diǎn)直接造成確權(quán)工作中航拍面積（平面面積）、實(shí)際耕種面積、合同面積均不相等的情況［5］，而普遍按照“習(xí)慣畝”進(jìn)行發(fā)包的現(xiàn)象導(dǎo)致了土地確權(quán)之后的面積和農(nóng)戶原有的合同面積不一致。如盤(pán)州市原有統(tǒng)計(jì)的耕地面積為188.6萬(wàn)畝，但在經(jīng)過(guò)實(shí)測(cè)后得出的面積為235萬(wàn)畝，與原有統(tǒng)計(jì)面積相差達(dá)到46.4萬(wàn)畝之多，如何確定超出的46.4萬(wàn)畝耕地的權(quán)屬成為確權(quán)工作中極為棘手的問(wèn)題。

水田和旱地交叉、土壤肥力差距明顯使得處在同一區(qū)域的不同地塊在質(zhì)量上產(chǎn)生優(yōu)劣之分，出現(xiàn)“同地不同價(jià)”的現(xiàn)象。許多地方便會(huì)根據(jù)土壤肥力、交通條件等綜合因素來(lái)折算土地面積并發(fā)包到農(nóng)戶，此方案在當(dāng)時(shí)符合公平原則，接受度很高。但在農(nóng)村“三變”改革中，農(nóng)民入股到經(jīng)營(yíng)主體的土地是進(jìn)行規(guī)模化生產(chǎn)的，同一區(qū)域的耕地不論之前的價(jià)值如何，統(tǒng)一規(guī)劃后分紅相同，使得原來(lái)的公平分配變得不公平。

飛地、插花地的存在增加了土地確權(quán)工作的難度。復(fù)雜的地形和地貌使得六盤(pán)水的飛地和插花地存在尤為廣泛［6］，鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間、村與村之間互相嵌入、穿插或分割形成犬牙交錯(cuò)和零星交叉的地界，對(duì)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)造成了很多不利影響。另外，插花地特殊的位置條件，使得規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展受到制約，降低了規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的收益，所以許多經(jīng)營(yíng)主體不愿流轉(zhuǎn)插花地、飛地，農(nóng)民通過(guò)土地入股所產(chǎn)生的效益降低，使得農(nóng)民對(duì)土地確權(quán)喪失積極性。

（二）歷史遺留問(wèn)題嚴(yán)重

自20世紀(jì)80年代實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制至今，我國(guó)已經(jīng)完成了三次土地確權(quán)，但由于一些地區(qū)開(kāi)展工作時(shí)操作不規(guī)范、管理不到位，加上技術(shù)水平的限制，鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間、村與村之間、村民之間和集體與個(gè)人之間的土地權(quán)屬關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。

落后的測(cè)量方式和松懈的檔案保管造成了土地界線的混亂。二輪承包時(shí)農(nóng)村土地的地塊面積主要是通過(guò)個(gè)人丈量確定的，沒(méi)有嚴(yán)格的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，地塊面積存在很大誤差，加上松懈的檔案管理并沒(méi)有嚴(yán)格劃分土地四至，導(dǎo)致確權(quán)時(shí)出現(xiàn)土地糾紛。例如位于盤(pán)州市盤(pán)關(guān)鎮(zhèn)水銀廠村的文某家土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)上登記地址為肖家皮坡、面積1畝，王某家土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)上登記地址為三等地、面積0.1畝，但實(shí)際面積約60畝，雙方都有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)，但雙方的證書(shū)都與實(shí)際不符，難以裁定具體土地承包權(quán)的歸屬。

土地的不規(guī)范流轉(zhuǎn)產(chǎn)生土地糾紛的問(wèn)題。有些農(nóng)民由于外出打工或資金周轉(zhuǎn)困難，私下將自己的土地變賣(mài)給他人。在這種情況下進(jìn)行流轉(zhuǎn)的土地，只有口頭協(xié)議，并沒(méi)有書(shū)面證明或證明人，難以斷定土地權(quán)屬的真實(shí)性。另外，集體土地的無(wú)人監(jiān)管使農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)受到侵害。由于農(nóng)村集體土地?zé)o人監(jiān)管，農(nóng)戶在沒(méi)有經(jīng)過(guò)村集體同意的情況下私自開(kāi)荒，將集體土地開(kāi)墾占為己有，嚴(yán)重?fù)p害了集體的利益，也阻礙了確權(quán)工作的順利進(jìn)行。

（三）政策制度不完善

土地確權(quán)的實(shí)施需要相關(guān)政策制度以及配套基礎(chǔ)設(shè)施的保障［7］，政策制度是否科學(xué)合理很大程度上關(guān)系著土地確權(quán)的效率和效果。目前不論國(guó)家還是省級(jí)都出臺(tái)了很多文件，但是由于政策的銜接性不足，不夠規(guī)范和系統(tǒng)，當(dāng)?shù)氐膱?zhí)行部門(mén)在制定自己的實(shí)施方案時(shí)，出現(xiàn)了不同程度的偏差，造成整體的工作不夠完整、細(xì)致和靈活。

農(nóng)村土地確權(quán)涉及農(nóng)業(yè)、國(guó)土、林業(yè)等多個(gè)部門(mén)，然而各部門(mén)基本上是獨(dú)立完成工作的，加上土地確權(quán)登記工作小組多為臨時(shí)組建，并未形成制度化［8］，缺乏統(tǒng)一的指揮和協(xié)調(diào)，各個(gè)縣的行政單位設(shè)立不一致，導(dǎo)致實(shí)施土地確權(quán)工作的標(biāo)準(zhǔn)不一，最終難以將土地資源快速高效整合。例如盤(pán)州市雞場(chǎng)坪鎮(zhèn)石頭河村者米四組小地名為小白龍的土地，原來(lái)為農(nóng)戶的包產(chǎn)土地，后來(lái)農(nóng)戶在自己土地上種植杉樹(shù)，現(xiàn)在已經(jīng)長(zhǎng)大成林，2008年林權(quán)改革時(shí)劃為公益林并為農(nóng)戶發(fā)放股權(quán)證，因此并不納入土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作中，但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證依然在農(nóng)民手上，出現(xiàn)土地類(lèi)型登記混亂的問(wèn)題，使農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)屬出現(xiàn)了誤解。

（四）人員資金不到位

土地確權(quán)技術(shù)人員的配備上還存在較大的缺口。農(nóng)村土地確權(quán)工作有工作量大、技術(shù)含量高等特點(diǎn)，因?yàn)槠涔ぷ黜?xiàng)目包括航測(cè)數(shù)據(jù)收集、屬性數(shù)據(jù)錄入及掃描、圖形處理及拓?fù)錂z查、統(tǒng)計(jì)分析及報(bào)告編制等，需要專業(yè)的勘察、測(cè)繪和統(tǒng)計(jì)技術(shù)人員［9］，因此土地確權(quán)工作需要的不僅是政府的工作人員，還需要勘察和測(cè)繪的專業(yè)技術(shù)人員。而由于政府里可以參與土地確權(quán)工作的工作人員本就不多，往往還要身兼數(shù)職，以至于在確權(quán)一事上投入的精力和時(shí)間有限。輔助參與配合確權(quán)工作的村委會(huì)或村民小組人員缺乏專業(yè)技術(shù)水平，難以切實(shí)解決實(shí)際工作中遇到的問(wèn)題。

資金問(wèn)題也是影響農(nóng)村土地確權(quán)工作開(kāi)展的重要因素。土地確權(quán)是一件十分復(fù)雜的工作，除了需要耗費(fèi)大量的人力成本，一定的財(cái)力也是必不可缺。土地確權(quán)工程量大，一般需要耗費(fèi)3～5年才能測(cè)定竣工，光是人員的培訓(xùn)和勞務(wù)上就要投入大量的資金，再加上要購(gòu)買(mǎi)先進(jìn)的儀器設(shè)備，資金的投入面臨缺口。以鐘山區(qū)為例，全區(qū)需確權(quán)土地約100萬(wàn)畝，以平均每畝35元來(lái)算，共需3500萬(wàn)元，但財(cái)政投入確遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到應(yīng)有水平。

（五）土地民俗的束縛

由于農(nóng)村人口普遍文化教育水平較低，各地的文化習(xí)俗差異較大，農(nóng)民對(duì)土地權(quán)屬的認(rèn)知并不全面，其中最典型的就是繼承和分家的民俗觀念對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)的影響。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)土地承包人去世，其承包土地均會(huì)交由子女來(lái)繼續(xù)承包；有些兄弟姐妹分家時(shí)，也會(huì)把土地當(dāng)作家庭里的合法財(cái)產(chǎn)進(jìn)行分割，但是這樣的分割顯然是不合法的行為。另外，傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，男子有繼承的權(quán)利而女子沒(méi)有，因此女子出嫁后，不管是不是還在自己的集體里，都不會(huì)劃分土地給女子；而男子入贅過(guò)來(lái)后，原來(lái)家庭的土地的承包權(quán)也被收到其他兄弟的手中，這些傳統(tǒng)民俗觀念的束縛使得確權(quán)工作步履維艱。

二、對(duì)策建議

（一）提高土地測(cè)量技術(shù)水平，克服地形等自然因素的不利影響

六盤(pán)水市特殊的地形地貌，使得實(shí)地勘察的準(zhǔn)確性受到了一定限制，因此提高測(cè)量技術(shù)手段和配備專業(yè)技術(shù)人員迫在眉睫。鑒于各種測(cè)量方式各有利弊，所以需要因地制宜、靈活變通，將無(wú)人機(jī)航拍、基于全站儀的野外實(shí)測(cè)和衛(wèi)星影像等多種測(cè)量手段綜合使用，以此降低測(cè)量誤差。同時(shí)提高專業(yè)技術(shù)人員的實(shí)際操作水平，加大相關(guān)專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)并在政策上予以鼓勵(lì)。

（二）內(nèi)部協(xié)商結(jié)合外部協(xié)調(diào)，化解土地糾紛等歷史遺留的問(wèn)題

對(duì)于土地面積不符、土地界線混亂、土地權(quán)屬不清等土地糾紛問(wèn)題，不能盲目認(rèn)定孰是孰非，而應(yīng)該充分了解雙方關(guān)系，分析土地糾紛產(chǎn)生的原因，積極調(diào)查了解實(shí)際情況。采用雙方當(dāng)面協(xié)商、政府工作人員居中調(diào)解的方式，從當(dāng)事人內(nèi)部緩解矛盾，同時(shí)也可以加入第三方仲裁，明確土地的權(quán)屬，適當(dāng)進(jìn)行必要的補(bǔ)償，妥善解決土地糾紛問(wèn)題。

（三）建章立制同時(shí)保障資金，推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)工作順利開(kāi)展

第一，針對(duì)各部門(mén)的各自為政、缺乏及時(shí)溝通的情況，可以考慮成立一個(gè)“確權(quán)辦”來(lái)專門(mén)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)土地確權(quán)的實(shí)施，將土地確權(quán)進(jìn)行動(dòng)態(tài)化、數(shù)據(jù)化管理，建立數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行實(shí)時(shí)共享，以此來(lái)減少確權(quán)工作中的信息不對(duì)稱。確保土地屬性的唯一，及時(shí)發(fā)現(xiàn)工作中的問(wèn)題。

第二，有關(guān)部門(mén)應(yīng)完善相關(guān)的法律法規(guī)以及配套文件并對(duì)實(shí)施過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)督，干部做到專職專用，充分發(fā)揮監(jiān)督職能，避免規(guī)章制度成為紙上談兵的表面文章，同時(shí)積極調(diào)解農(nóng)戶在土地確權(quán)方面的利益矛盾，逐步推進(jìn)土地確權(quán)的實(shí)施。

第三，由于農(nóng)村土地確權(quán)工作的工作量龐大，所以充足的經(jīng)費(fèi)支持顯得尤為重要。因此，相關(guān)的政府部門(mén)必須重視農(nóng)村土地確權(quán)工作的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。在開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)工作之前，應(yīng)統(tǒng)一并公開(kāi)經(jīng)費(fèi)預(yù)算公式，系統(tǒng)全面的做好經(jīng)費(fèi)預(yù)算，確保每一項(xiàng)工作都有充足的資金支持，保障確權(quán)工作的順利開(kāi)展和后續(xù)進(jìn)行。同時(shí)審批經(jīng)費(fèi)的部口嚴(yán)格審查各項(xiàng)費(fèi)用明細(xì)，避免專用經(jīng)費(fèi)被非法挪用。

（四）因地制宜選技術(shù)用人員，分工協(xié)作充分發(fā)揮既有技術(shù)效用

農(nóng)村土地確權(quán)對(duì)工作人員的綜合素質(zhì)能力也有較高要求，不僅需要專業(yè)的勘察和測(cè)繪將農(nóng)村土地地塊面積、分界等數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)測(cè)量，而且還要能深入當(dāng)?shù)厝罕?、妥善溝通解決農(nóng)民土地糾紛問(wèn)題。所以應(yīng)對(duì)土地確權(quán)的相關(guān)工作人員進(jìn)行政策法規(guī)、技術(shù)程序和操作規(guī)程等方面的培訓(xùn)，減少工作人員的畏難情緒。同時(shí)，還應(yīng)制定合理的分工制度和嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲制度，以充分發(fā)揮工作人員的能動(dòng)作用。

（五）多渠道進(jìn)行溝通與宣教，順勢(shì)解開(kāi)傳統(tǒng)民俗對(duì)工作的束縛

繼承分家和婚姻嫁娶產(chǎn)生土地問(wèn)題，其實(shí)是受傳統(tǒng)土地觀念影響，要想改變這一現(xiàn)象，需要多渠道進(jìn)行溝通和宣教。當(dāng)下農(nóng)村的政策宣傳方式多為墻體印刷，宣傳方式單一且傳統(tǒng)，無(wú)法深入人心，很難取得預(yù)想成效。要將宣傳工作做到位，首先要利用好現(xiàn)代高速發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)傳播，將土地確權(quán)的意義與作用詳細(xì)講解，讓更多農(nóng)戶認(rèn)識(shí)、了解；其次，基層領(lǐng)導(dǎo)干部深入群眾，爭(zhēng)取做到與每家每戶積極溝通，了解農(nóng)民的真實(shí)想法、解答相關(guān)疑惑、消除大家顧慮，使確權(quán)工作能夠深入人心，農(nóng)戶可以積極參與和支持。

三、小結(jié)

農(nóng)村土地確權(quán)是完善農(nóng)村要素市場(chǎng)、保障農(nóng)民合法權(quán)益的基礎(chǔ)工作，是農(nóng)村“三變”改革中“資源變資產(chǎn)”的前提和基礎(chǔ)。六盤(pán)水土地確權(quán)工作主要受到自然條件、歷史遺留問(wèn)題、政治制度、人員資金和傳統(tǒng)民俗的影響，應(yīng)加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，加大宣傳力度，完善政策制度，攻克技術(shù)難關(guān)，保障土地確權(quán)工作的順利開(kāi)展，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，進(jìn)一步深化農(nóng)村“三變”改革，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。