◎阿依古力·依明

2018年國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)重點明確提出要進一步完善財政補助政策，通過扶持政策落實，為各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供資金支持，同時也進一步加大對農(nóng)業(yè)規(guī)?；龀至Χ龋訌娕c金融機構(gòu)合作，推進農(nóng)業(yè)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。特別是要加大對西部地區(qū)、貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)支持力度，通過精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略落實，促進地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。從歷年中央一號文件內(nèi)容看，從2003年開始，中央一號文件都是從“三農(nóng)”問題解決入手，通過各項有力措施落實，深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供強有力保障。

一、財政支農(nóng)政策發(fā)展階段及取得的階段性成效

財政支農(nóng)是國家從宏觀層面利用財政手段支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，提升農(nóng)民收入，是國家收入分配的重要調(diào)整方式之一。從具體落實看，國家按照一定扶持導(dǎo)向?qū)ι孓r(nóng)相關(guān)部門基本建設(shè)支出、事業(yè)費、科技費等進行重點扶持［1］。國家對特定涉農(nóng)項目進行必要的財政支持和補助，諸如對農(nóng)民的直接補貼、農(nóng)田水利建設(shè)等等。財政支農(nóng)政策是針對當(dāng)前“三農(nóng)”問題從財政角度出發(fā)，制定各種政策來支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。

（一）我國財政支農(nóng)政策的主要內(nèi)容

我國一直非常重視“三農(nóng)”問題的解決，特別是對西部民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展方面投入了大量財政資金，為西部民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展提供了強力資金支持，從我國財政支農(nóng)政策整體看，大致分為三個階段。

改革開放到1994年為第一發(fā)展階段。隨著改革開放正式拉開序幕，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域改革不斷推進，首先就體現(xiàn)在財政支農(nóng)政策轉(zhuǎn)變上，特別是隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的落實，支農(nóng)政策從原來的統(tǒng)收統(tǒng)支模式轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦芍疲M一步細化了財政支出重點。在這一時期，中央財政和地方財政能夠為西部民族地區(qū)提供的資金支持有限。到80年代后期，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)逐步深入，財政支農(nóng)政策開始綜合發(fā)力。

1994年到2003年為第二發(fā)展階段。這一時期，政府職能和市場作用開始發(fā)生變化，政府更加重視市場作用，國家在財政支農(nóng)政策調(diào)整上開始向“三農(nóng)”領(lǐng)域傾斜，特別是隨著財政管理體制改革，國家更加重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并加大對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出。2000年，我國進行了農(nóng)村稅費改革，財政支農(nóng)政策更加具體，支農(nóng)資金規(guī)模投入也更大。

2003年以來為第三階段，2003年我國開始實施城鄉(xiāng)融合發(fā)展，各項財政支農(nóng)政策不斷出臺，進一步推進了社會主義新農(nóng)村建設(shè)，促進了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力提升，也為農(nóng)民增收做出了貢獻，可以說，這一階段財政支農(nóng)政策對農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展起到了巨大促進作用。2008年之后，在財政支農(nóng)政策上直接補貼額度和范圍不斷擴大，同時也農(nóng)村金融市場發(fā)展進行了資金支持，促進了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民致富［2］。近幾年，財政支農(nóng)政策更加傾向于農(nóng)村社區(qū)領(lǐng)域，特別是隨著精準(zhǔn)扶貧政策落實，財政支農(nóng)資金使用效率進一步提升，激發(fā)了農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Γ龠M了農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

（二）我國財政支農(nóng)政策取得的階段性成效

當(dāng)前，我國財政支農(nóng)政策體系不斷完善，財政支農(nóng)投入不斷增加，有力的促進了農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，并取得了階段性成績。

首先，我國財政支農(nóng)投入不斷增長。改革開放以來，我國經(jīng)濟不斷發(fā)展，這就為財政支農(nóng)提供了先決條件，在財政支出上就有更多資金投入到“三農(nóng)”領(lǐng)域，特別是在支農(nóng)投入規(guī)模上2018年我國在農(nóng)業(yè)、林業(yè)和水利支出將會達到2000億元，占到整個公共預(yù)算支出的額9.2%，同時，在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域中央預(yù)算安排超過1000億元用于補助地方專項扶貧，中央財政新增 扶貧投入和轉(zhuǎn)移支付將向貧困地區(qū)傾斜，而我國貧困地區(qū)多集中在西部地區(qū)，可以說隨著財政支農(nóng)規(guī)模不斷擴大，將對西部民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展起到重要促進作用。

其次，在支農(nóng)補助體系上更加健全。按照2017年中央農(nóng)村工作會議精神，中央財政進一步加大支農(nóng)政策落實，進一步優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)，重點向貧困地區(qū)加大補助力度。一是加大對農(nóng)民直接補貼，在耕地地力保護、農(nóng)機購置、玉米生產(chǎn)者等方面制定科學(xué)合理的補貼計劃，優(yōu)化支農(nóng)補貼結(jié)構(gòu)。二是支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展，支持新型職業(yè)農(nóng)民培育工程，推動農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場能力建設(shè)，促進農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)。三是支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動糧改豆試點、耕地休耕試點、糧改飼試點等試點工作。四是支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，通過支農(nóng)補助落實，促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，加強現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園創(chuàng)建，推進信息進村入戶工程。通過健全支農(nóng)補助體系建設(shè)，推動地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。

再次，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展成效顯著。現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)關(guān)乎地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)本身就是一個動態(tài)過程，一方面，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物質(zhì)條件和技術(shù)現(xiàn)代化，通過信息技術(shù)來武裝農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；另一方面，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)組織管理現(xiàn)代化。在財政支農(nóng)政策有效實施背景下，截止到2016年，我國農(nóng)機裝備結(jié)構(gòu)有了新改善，農(nóng)機總動力達到11.2億千瓦，相對于上一個五年計劃提升了20%；農(nóng)機作業(yè)水平有了新跨越，全國農(nóng)作物機械化率超過63%；農(nóng)業(yè)機械科技創(chuàng)新成果顯著，規(guī)模已上農(nóng)機企業(yè)業(yè)務(wù)收入超過4500億元，一批高效、節(jié)能現(xiàn)代化裝備成果得到有效應(yīng)用；農(nóng)機社會化服務(wù)能力有所提升，全國農(nóng)機化作業(yè)服務(wù)組織超過18.2萬個，為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)奠定服務(wù)保障基礎(chǔ)。

最后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)中向好。2016年我國糧食生產(chǎn)總產(chǎn)量超過1.2萬億斤，雖然糧食生產(chǎn)止步于“十二連增”，但糧食總產(chǎn)量仍然高居歷史第二位，糧食穩(wěn)定生產(chǎn)為國家提供了扎實糧食安全保障。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值上看，2016年全國農(nóng)林牧漁共現(xiàn)實11.21萬億元，其中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值所占比重最大得到5.93萬億元，其次是畜牧業(yè)也超過3萬億元，之后是漁業(yè)生產(chǎn)總值超過1.1萬億元，最后是林業(yè)總產(chǎn)值為4631億元，可以說在財政支農(nóng)有力保障下，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總體向好。

二、我國西部民族地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟現(xiàn)狀分析

由于地理位置原因和歷史等方面因素，我國西部民族地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢，在發(fā)展過程中經(jīng)濟發(fā)展與生產(chǎn)力之間矛盾沖突嚴(yán)重，人口流失、惡劣自然環(huán)境和脆弱的生態(tài)基礎(chǔ)都嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。

首先，當(dāng)前西部農(nóng)業(yè)的巨大需求與落后的生產(chǎn)力之間的矛盾。一方面，當(dāng)前我國西部地區(qū)農(nóng)業(yè)機械化水平還相對滯后，物質(zhì)技術(shù)裝備程度也較低，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)機械總動力落后于全國平均水平；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件滯后，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，基本不具備抵御自然災(zāi)害能力，除了河西走廊、河套地區(qū)、新疆南部等少數(shù)地區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)灌溉，其他地區(qū)基本不具備灌溉能力［3］。此外，從事農(nóng)業(yè)勞動力文化水平有限，對農(nóng)業(yè)科技掌握程度有限，勞動生產(chǎn)效率較低。

其次，西部民族地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)牧民收入增長矛盾依然嚴(yán)峻。西部民族地區(qū)收入主要依賴于農(nóng)牧業(yè)，農(nóng)牧業(yè)增長不一定增收，特別是農(nóng)牧業(yè)增長潛力較小，在其他成本都上漲情況下，農(nóng)牧民經(jīng)濟收入增長幅度較小，與東部地區(qū)相比地區(qū)收入差距逐漸拉大，如果不改變當(dāng)前西部民族地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)，盡快解決農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)牧民收入之間的差距，不僅會影響地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，甚至?xí)绊懮鐣畏€(wěn)定。

再次，西部民族地區(qū)貧困地區(qū)較多，制約了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。當(dāng)前，我國精準(zhǔn)扶貧沒有脫貧的地方多集中在西部地區(qū)，特別是一些少數(shù)民族聚集地，盡管經(jīng)過多年發(fā)展，但一些落后地區(qū)仍然沒有拜托落后生產(chǎn)方式，加之部分農(nóng)牧民生產(chǎn)和生活方式?jīng)]有轉(zhuǎn)變，安于現(xiàn)狀，很難在短時間內(nèi)實現(xiàn)脫貧致富。加之，當(dāng)前西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，特別是部分農(nóng)牧民住在山高路遠的牧區(qū)，扶貧成本過高，要想解決這部分農(nóng)牧民脫貧問題，單靠輸血是很難完成任務(wù)的。此外，我國財政貧困縣也多集中在西部地區(qū)，多數(shù)貧困縣始終依靠上級財政補貼過日子，財政能力僅僅能夠維持開支，很難有多于財政支持地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展。

最后，西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱影響民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。由于歷史原因和生態(tài)保護不力，我國西部地區(qū)沙漠化、鹽堿化嚴(yán)重，特別是近幾年沙塵暴雖然已經(jīng)有所減緩，但總整體看，生態(tài)環(huán)境治理問題依然嚴(yán)峻，每年因為各種災(zāi)害給農(nóng)牧民造成的損失巨大，進一步限制了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

三、財政支農(nóng)政策對于促進西部民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展存在的主要問題

財政支農(nóng)政策在促進西部民族地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，加快新農(nóng)村建設(shè)，增加農(nóng)民收入，加速城鄉(xiāng)融合發(fā)展等方面都將起到積極促進作用。從當(dāng)前看，財政支農(nóng)政策依然存在支出總量過少，財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)不合理，精準(zhǔn)扶貧資金分散，監(jiān)管不到位等問題。

首先，財政對西部地區(qū)農(nóng)業(yè)投入較小。近年來，雖然借助西部大開發(fā)、精準(zhǔn)扶貧等戰(zhàn)略不斷擴大財政對西部地區(qū)農(nóng)業(yè)投入規(guī)模，但與當(dāng)前西部地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)實需求相比還存在很大差距，財政支農(nóng)規(guī)模依然跟不上西部農(nóng)業(yè)發(fā)展速度。當(dāng)前，對于西部農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展財政投入主要以中央和省級財政投入為主，而當(dāng)前西部地區(qū)財政壓力主要集中在縣鄉(xiāng)兩級，特別是稅費改革之后，縣鄉(xiāng)兩級財政指出主要之中在日常開支和民生領(lǐng)域，對于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展財政支持有限。

其次，財政支農(nóng)投入比例結(jié)構(gòu)不合理。本來財政支農(nóng)投入規(guī)模就不大，在支農(nóng)資金使用上需要投入的項目又較多，很容易造成全面撒網(wǎng)沒有重點問題，不僅要鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展農(nóng)業(yè)科技，同時還需要照顧農(nóng)村社會化服務(wù)體系建設(shè)［4］。同時在涉農(nóng)補貼上，國家補貼項目逐年增加，各項補貼綜合下來能夠占到整個財政支農(nóng)資金總量的三分之一以上。此外，地方配套資金更加困難，當(dāng)前中央財政支農(nóng)資金投入，需要地方按照一定比例配套，而省一級支農(nóng)投資項目，也需要市、縣、區(qū)進行資金配套，雖然財政支農(nóng)政策出發(fā)點是好的，但由于西部地區(qū)縣鄉(xiāng)兩級本來財政就吃緊，很難能夠完成資金配套任務(wù)，由于資金項目配套落實跟不上，直接影響項目建設(shè)，支農(nóng)政策效果有限。

再次，投融資體制不夠合理。在現(xiàn)有財政政策體系下，財政支農(nóng)資金與金融支農(nóng)并不能進行有效互補，財政支農(nóng)杠桿作用發(fā)揮不夠明顯，在財政支農(nóng)政策體系下，財政投入模式與融資支農(nóng)之間不能發(fā)揮有效互動，在資金使用效率較低情況根本無法發(fā)揮財政支農(nóng)杠桿作用。同時，支農(nóng)資金過分依賴財政無償方式。當(dāng)前在政策性融資方面，相關(guān)制度還不夠健全，投融資渠道單一，很難發(fā)揮出支農(nóng)資金應(yīng)有作用，承接中央財政支農(nóng)地方政府更愿意以無償方式獲得支農(nóng)資金，而過分依賴于無償資金使用，嚴(yán)重影響地方金融融資積極性，不利于地方經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

最后，財政支農(nóng)資金考核監(jiān)督不完善。當(dāng)前，在財政支農(nóng)資金投入上依然存在“重項目、輕管理”現(xiàn)象，對于資金運作缺乏有效監(jiān)督，資金使用上不夠透明，對于項目實施整個過程缺少具體監(jiān)督措施。在缺少有效監(jiān)督情況下，很容易出現(xiàn)資金被挪用，偽造假賬騙取國家支農(nóng)資金等問題，嚴(yán)重影響支農(nóng)資金使用效果。特別是在項目立項之前，基本沒有有效監(jiān)督，對于招投標(biāo)過程和中標(biāo)企業(yè)缺少必要考察，一旦由問題企業(yè)承擔(dān)項目，就容易造成項目建設(shè)質(zhì)量問題，甚至造成支農(nóng)資金浪費。

四、財政支農(nóng)政策促進西部民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)實路徑

財政支農(nóng)政策對于西部民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展作用明顯，能夠促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，鞏固西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，增加農(nóng)民收入等等，因此，要想促進西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展就必須充分利用好財政支農(nóng)政策，更好地為西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。

首先，進一步擴大財政支農(nóng)資金規(guī)模。不斷的、高效的資金投入是地區(qū)去農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的根本保障，特別是隨著我國經(jīng)濟不斷發(fā)展，應(yīng)該調(diào)整“三農(nóng)”財政支出比重。從經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)業(yè)投入而言，二者之間應(yīng)該是正相關(guān)關(guān)系，農(nóng)業(yè)財政投入要與農(nóng)業(yè)財政收入資金增長之間也應(yīng)該是正相關(guān)關(guān)系，特別是對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技發(fā)展、農(nóng)民直接補貼等方面應(yīng)該擴大資金規(guī)模，將農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和西部農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧作為財政支出重點，同時在支出方式上由投入補貼轉(zhuǎn)變?yōu)橄虍a(chǎn)品補貼。特別是對于西部民族地區(qū)而言，很多地方經(jīng)濟并不發(fā)達，第一產(chǎn)業(yè)在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中比重較大，對財政支農(nóng)資金更加依賴，因此，更應(yīng)該加大對西部地區(qū)財政支農(nóng)資金投入。

其次，優(yōu)化西部財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)。由于當(dāng)前財政支農(nóng)資金有限，因此，應(yīng)該對這部分財政支農(nóng)資金加以合理規(guī)劃利用，一方面要將財政支農(nóng)資金用于轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式上，積極推進西部地區(qū)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，特別是要重點解決西部民族地區(qū)去生態(tài)破壞和環(huán)境治理問題。加強落實農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)、全面落實林業(yè)補貼和生態(tài)效益補償政策，加大精準(zhǔn)扶貧投入力度，改善貧困地區(qū)落后經(jīng)濟面貌，提升西部地區(qū)少數(shù)民族群眾自我發(fā)展能力。另一方面，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)，將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作為培育主要對象，不斷擴大政策支持范圍。

最后，強化財政支農(nóng)資金使用監(jiān)督管理。當(dāng)前對于西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展而言，財政支農(nóng)政策作用發(fā)揮意義深遠，但當(dāng)前對于財政資金使用和管理還存在諸多問題亟待解決。因此，要想提升財政支農(nóng)政策對西部民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展促進效果，就必須創(chuàng)新預(yù)算管理機制，按照西部民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展實際，對于重點投入領(lǐng)域應(yīng)該進行財政規(guī)劃管理，制定年度投入計劃，并結(jié)合具體項目，優(yōu)化財政支農(nóng)資金投入。同時要完善績效評價機制。將所有對西部民族地區(qū)使用的財政支農(nóng)資金使用都納入到績效評價范圍之內(nèi)，并對專項資金使用進行科學(xué)績效評估，并按照評估結(jié)果優(yōu)化財政投入方向，并借助第三方力量實施獨立評價，按照評價結(jié)果作為資金使用分配依據(jù)，充分調(diào)動部門工作積極性。此外，還應(yīng)該對資金使用情況加強監(jiān)督，特別是對于西部民族地區(qū)而言，這些財政支農(nóng)資金更顯寶貴，應(yīng)該將其真正用到促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展之中。

總之，要充分發(fā)揮財政支農(nóng)政策對西部民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展促進作用，就必須從資金規(guī)模、分配機制、績效評估和監(jiān)督管理等方面入手，促進西部民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。