韓 斌

北京坤杰律師事務(wù)所，北京 100035

在和諧社會(huì)的構(gòu)建過(guò)程中，公共利益必須得到保障。我國(guó)是一個(gè)法治國(guó)家，公共利益保護(hù)主要通過(guò)法律手段實(shí)現(xiàn)。但由于多種客觀因素的存在，現(xiàn)有的公共利益保護(hù)法律存在一定局限性，在保護(hù)范圍和保護(hù)力度上有所不足，容易導(dǎo)致公共利益受到侵害，而找不到有效的維權(quán)途徑，進(jìn)而對(duì)社會(huì)秩序產(chǎn)生影響。因此，有必要對(duì)公共利益保護(hù)法律限度問(wèn)題進(jìn)行研究，并找到可行的突破策略。

一、經(jīng)濟(jì)法視角下的公共利益保護(hù)

公共利益作為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，一直是法學(xué)界研究的重點(diǎn)課題，但公共利益該如何界定，一直未得到統(tǒng)一定論，影響了公共利益保護(hù)法律的立法和執(zhí)行。近年來(lái)，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)法學(xué)的研究上取得了重要突破。在經(jīng)濟(jì)法視角下，公共利益通常被描述為經(jīng)濟(jì)法的“目標(biāo)”、“本位”或“價(jià)值”。以此為依據(jù)，將經(jīng)濟(jì)法與民法、行政法等加以區(qū)別，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法學(xué)的獨(dú)立性。但公共利益一致是行政法學(xué)和法理學(xué)的重點(diǎn)研究課題，在經(jīng)濟(jì)法學(xué)中研究較少，因此目前取得的研究成果還不能很好的詮釋公共利益保護(hù)法律的核心問(wèn)題，在一定程度上降低了公共利益在經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域的執(zhí)行力。而且由于相關(guān)研究過(guò)分夸大了公共利益的作用和功能，使其出現(xiàn)“虛化”現(xiàn)象，研究成果的實(shí)踐意義較低。在此情況下，必須以經(jīng)濟(jì)法視野為切入點(diǎn)，揭示公共利益保護(hù)法律限度，并找到有效的突破途徑，真正體現(xiàn)公共利益的本位作用[1]。

二、公共利益保護(hù)法律的局限性

(一)公共利益的界定問(wèn)題

在公共利益保護(hù)的相關(guān)研究中，公共利益的概念不確定性，成為公共利益保護(hù)法律立法工作的主要難點(diǎn)，導(dǎo)致現(xiàn)有法律存在一定的局限性。公共利益屬于典型不確定性概念，包括內(nèi)容不確定性和對(duì)象不確定性兩個(gè)方面。在英美法等西方國(guó)家，公共利益被稱為公共政策(Public policy)，被作為與國(guó)家和社會(huì)根本相關(guān)的原則標(biāo)準(zhǔn)，法院可以以公共利益為由，否定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的法律效力。但公共利益主要被作為一種觀念和精神，其判斷標(biāo)準(zhǔn)會(huì)隨著時(shí)代發(fā)展而改變。從我國(guó)的經(jīng)濟(jì)法立法情況來(lái)看，多數(shù)經(jīng)濟(jì)法中缺少對(duì)公共利益保護(hù)的正面規(guī)定，包括《預(yù)算法》、《中國(guó)人民銀行法》和《反不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等。即使在相關(guān)法律中，含有對(duì)公共利益保護(hù)的規(guī)定條款，也多數(shù)屬于原則性規(guī)定，缺乏可操作性。比如《政府采購(gòu)法》和《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)定等。在此情況下，許多學(xué)者提出，現(xiàn)有的關(guān)于公共利益保護(hù)的法律規(guī)定，無(wú)法滿足公共利益保護(hù)的立法宗旨需要，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，也背離了立法初衷。比如以社會(huì)經(jīng)濟(jì)和公共利益為由，豁免企業(yè)合并實(shí)際是為企業(yè)合并開(kāi)了“綠燈”[2]。

(二)公共利益保護(hù)的執(zhí)行問(wèn)題

從公共利益保護(hù)法律的執(zhí)行角度來(lái)看，在經(jīng)濟(jì)執(zhí)法過(guò)程中，客觀存在一些以公共利益為由侵害個(gè)人利益的現(xiàn)象。比如在城市化建設(shè)和農(nóng)村土地改革過(guò)程中，個(gè)別官員為謀求個(gè)人利益，以公共利益為由發(fā)展經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，大量征用土地，侵害了土地合法使用人的利益。從法律角度來(lái)看，出現(xiàn)這種問(wèn)題的原因是關(guān)于公共利益保護(hù)的法律供給不足，一些經(jīng)濟(jì)措施合理性有待商榷。市場(chǎng)規(guī)制法中的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制程度偏高，而社會(huì)性規(guī)制則嚴(yán)重不足。另外，程序法的缺失成為公共利益保護(hù)法律無(wú)法有效執(zhí)行的直接原因，成為公共利益保護(hù)法律限度的集中體現(xiàn)。比如關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)征收的程序，在《土地管理法》中有規(guī)定，其中的“兩個(gè)公告”旨在保護(hù)公共利益，但實(shí)際卻成為要求群眾到制定單位辦理程序的“通知書(shū)”。從理論上來(lái)看，公共利益保護(hù)法律的存在是給受侵害個(gè)人提供一種權(quán)威性的救濟(jì)辦法，同時(shí)對(duì)待有侵犯性的國(guó)家權(quán)力實(shí)施給予審查和控制。但就目前的經(jīng)濟(jì)法立法和執(zhí)行情況來(lái)看，還無(wú)法擔(dān)此重任[3]。

三、公共利益保護(hù)法律限度突破的動(dòng)因及對(duì)策

(一)公共利益保護(hù)法律限度突破的動(dòng)因分析

從上述分析中可以看出，在現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)法框架下，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)法本身還是經(jīng)濟(jì)執(zhí)行過(guò)程，都無(wú)法為公共利益保護(hù)提供有效支持。要突破目前存在的公共利益保護(hù)的法律限度，首先要找準(zhǔn)動(dòng)因和經(jīng)濟(jì)法框架的調(diào)整方向。具體可以從以下幾方面著手分析：(1)經(jīng)濟(jì)法的本土局限性分析，吉爾茲曾說(shuō)：“法律是地方性知識(shí)”，經(jīng)濟(jì)法更具有明顯的地方性特點(diǎn)，在經(jīng)濟(jì)法中普遍存在對(duì)國(guó)家作用的強(qiáng)調(diào)，具有明顯的國(guó)別性和差異性，形成了本土資源論范式。我國(guó)正處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，經(jīng)濟(jì)法的制度變遷與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的成熟性有密切聯(lián)系，新的經(jīng)濟(jì)法條款頻發(fā)退出，制度變遷較為劇烈。但就目前經(jīng)濟(jì)法立法情況來(lái)看，仍缺乏獨(dú)立的市場(chǎng)主體性，缺乏公共利益代表主體和完善的表達(dá)機(jī)制。根據(jù)個(gè)體主義方法理論，公共利益需要以個(gè)體利益為基礎(chǔ)，落實(shí)到個(gè)體利益之上；(2)受經(jīng)濟(jì)法規(guī)范的多元性影響，法律多元是指法律不僅包括國(guó)家法律，還包括社會(huì)組織行為規(guī)則。經(jīng)濟(jì)法的法律多元性較為突出，傳統(tǒng)法律法規(guī)和公共政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等軟法規(guī)范都有應(yīng)用，但一些軟法規(guī)范并不能真正代表公共利益，由此會(huì)產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。另一方面，現(xiàn)代法治條件下的政策與法律融合趨勢(shì)較為明顯，經(jīng)濟(jì)法常處于變動(dòng)之中，公共利益也有不同階段的政策性特征，對(duì)其進(jìn)行保護(hù)有較高難度；(3)形式理性的缺失影響，在經(jīng)濟(jì)法學(xué)的相關(guān)研究活動(dòng)中，由于以往過(guò)度強(qiáng)調(diào)其實(shí)質(zhì)理性，導(dǎo)致理論框架不清晰、范式混亂，缺乏構(gòu)建理論的方法和工具，進(jìn)而導(dǎo)致理論研究與應(yīng)用技術(shù)相分離，削弱了經(jīng)濟(jì)法理論解釋力。經(jīng)濟(jì)法的形式理性是其適用的一般性原則，體現(xiàn)了法治理念的具體化。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)法作為一種高級(jí)法，需要用來(lái)解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)中實(shí)際存在的復(fù)雜問(wèn)題。但由于缺乏明確的公共利益界定標(biāo)準(zhǔn)和可行的操作程序規(guī)則，使經(jīng)濟(jì)法在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中未能發(fā)揮出公共利益保護(hù)的正常作用；(4)調(diào)制主體與受體的失衡現(xiàn)象，在經(jīng)濟(jì)法的調(diào)制主體與受體博弈視角下，調(diào)制主體力量過(guò)于強(qiáng)大，而且存在中央與地方政府之分，各級(jí)主體有不同約束條件以及行為模式，地方政府可能出現(xiàn)為維護(hù)自身利益、規(guī)避中央政策、侵害公共利益的現(xiàn)象。再加上調(diào)制受體相對(duì)弱小，對(duì)策能力有限，此外也存在利用公共利益保護(hù)法律同調(diào)制主體進(jìn)行博弈的現(xiàn)象。種種因素導(dǎo)致公共利益保護(hù)被虛化，甚至被應(yīng)用于謀取個(gè)體利益。

(二)公共利益保護(hù)法律限度突破的具體策略

1.對(duì)公共利益進(jìn)行有效界定

在把握好公共利益保護(hù)法律限度突破動(dòng)因的基礎(chǔ)上，應(yīng)針對(duì)上述公共利益界定問(wèn)題和公共利益保護(hù)執(zhí)行問(wèn)題分別找到有效的解決對(duì)策。首先從公共利益界定來(lái)看，應(yīng)從實(shí)體法視角出發(fā)，采用類型化方法，對(duì)其概念、內(nèi)容和對(duì)象進(jìn)行界定。對(duì)公共利益進(jìn)行界定，實(shí)際上是一種價(jià)值判斷問(wèn)題，可以通過(guò)采用批判、討論等方法，拆諸憲法理念，在不同情況下，得出某種程度的結(jié)論。因此，拉倫茲提出了類型化輔助思考形式，采用這種方法對(duì)公共利益進(jìn)行準(zhǔn)確界定，可以為其利益形態(tài)保護(hù)提供依據(jù)，提高經(jīng)濟(jì)法公共利益保護(hù)的可操作性。

目前學(xué)界對(duì)公共利益界定主要持三種觀點(diǎn)，一是由公共利益保護(hù)機(jī)構(gòu)采取一事一議的方法，對(duì)其進(jìn)行界定。二是由司法機(jī)關(guān)保留對(duì)公共利益認(rèn)定的最終審定權(quán)。三是由立法機(jī)關(guān)在普法上加以界定。從我國(guó)實(shí)際情況出發(fā)，選擇第三種方式較為合適，既符合民主本意，又符合法律效力的位階理論要求，可以減少因政府權(quán)力執(zhí)行對(duì)公共利益的侵害。另一方面，也可以借鑒國(guó)外立法模式。關(guān)于公共利益保護(hù)的立法模式主要包括三種，一是美國(guó)等國(guó)家采取的概括式，而是日本等國(guó)家采取的詳細(xì)列舉方式，三是折中方式，即在作出概括性規(guī)定的同時(shí)，列舉公共利益的具體范圍。采用類型化方法對(duì)公共利益進(jìn)行界定，可以采取類似于第三種的開(kāi)放式列舉方式，即作出具體列舉的同時(shí)，設(shè)置兜底條款，使經(jīng)濟(jì)法律的公共利益保護(hù)具有一定彈性，成為發(fā)展性概念，并具有較高的可執(zhí)行性。

2.構(gòu)建公眾參與的程序控制規(guī)則

從程序法視角出發(fā)，應(yīng)通過(guò)對(duì)法律程序的合理設(shè)計(jì)與運(yùn)作，在處理國(guó)家與個(gè)人的利益沖突問(wèn)題時(shí)，確保法律的公平權(quán)衡機(jī)制，將公共權(quán)力限制在合理程度內(nèi)。首先要就問(wèn)題達(dá)成對(duì)公共利益的理解共識(shí)，形成一個(gè)公共決策過(guò)程，體現(xiàn)決策結(jié)果的正確性與民主性。以此為出發(fā)點(diǎn)，決策過(guò)程應(yīng)向公眾公開(kāi)，保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。在對(duì)公共利益的程序控制中，應(yīng)對(duì)公共利益是否引發(fā)爭(zhēng)議進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。未引起爭(zhēng)議的，可以通過(guò)常規(guī)程序確定公共利益，而發(fā)生爭(zhēng)議的情況，則應(yīng)在法律上確定爭(zhēng)議解決程序。只有經(jīng)過(guò)專業(yè)論證下的政府決策行為，才能最大化的保障公共利益。公共利益程序控制應(yīng)堅(jiān)持個(gè)人權(quán)利優(yōu)位原則和平等商談原則，以公益訴訟為核心，建立保護(hù)公共利益的有效救濟(jì)制度。此外，還應(yīng)對(duì)訴訟費(fèi)用和舉證責(zé)任等方面進(jìn)行深入研究，彌補(bǔ)現(xiàn)有程序法的執(zhí)行缺陷。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在經(jīng)濟(jì)法視野下研究公共利益保護(hù)的法律限度，可以明確目前經(jīng)濟(jì)法關(guān)于公共利益保護(hù)立法和執(zhí)行方面存在的問(wèn)題，進(jìn)而找到法律完善的有效途徑。針對(duì)現(xiàn)存問(wèn)題，通過(guò)采取類型化公共利益界定方法和公眾參與程序控制規(guī)則，可以有效實(shí)現(xiàn)公共利益保護(hù)的法律宗旨需求，提高法律規(guī)定的可執(zhí)行性。