張 源 王 妍

河北大學政法學院，河北 保定 071000

一、一事不再罰原則的理論基礎

(一)理論概述

法無規(guī)定即自由是公認的定理，因為即使是圣人也無法預料未知事情的變化，因此如果以之前未寫入法條的規(guī)定約束發(fā)生過的違法行為，人們將隨時處于不確定感之中，那么法的價值也無法得到體現，但如果建立了符合人們預期的規(guī)則，使公民在行為前能夠預先得知法律和社會對行為的評價，那么對社會生活將受益無窮，也符合法律的秩序價值。因此行政機關在執(zhí)法中，必須堅持有法可依與執(zhí)法必嚴，必須依照法律治理國家，依照法律的規(guī)定處理違法行為，即使損害了道德，為民眾所不恥，但只要符合法律的要求，都必須嚴格執(zhí)法。如此，我們可以展望，人們的生活將更有保障，一切更加符合秩序規(guī)則，避免個人利益受到出乎意料地攻擊。

由此，筆者認為，一事不再罰基于法的安定性原則，在承認國家機關可以根據具體情況，在法的限度內適當地處罰違法者，但此種處罰權只能適用一次，并且只能根據已有的法律規(guī)范作出處罰。不能適用新規(guī)定對之前行為進行處罰，即不能溯及既往。如果國家進行過相應的處罰，并符合合法的程序，進行了細致的審查，那么即使事后發(fā)現原先處罰結果過輕，基于法的安定性原則，亦不得對該行為加重處罰或做出重新審理的決定。違法者既已受到處罰，等于其已經為其過錯付出了代價，那么國家就不應該再對其進行處罰，否則便是暗無天日的繼續(xù)。但是這樣導致了法律所追求的實質正義與程序正義之間的矛盾。實質正義也是追求最終的結果正義，有錯必改是其核心要義，但是法的安定性原則恰恰相反，它追求的是現有秩序的穩(wěn)定，也就是結果的最小變更，如果之前受到過處罰，那么既往不咎，無論后來如何變化如何不合理。我們在協調原則的平衡中能夠思索到價值的取向，是更加注重實體正義還是兼顧程序正義呢？筆者認為，當國家決定對公民進行處罰時，其實體正義已經得到了最大化的體現，因為他已經是對公民權的限制，以及對違法行為的制裁，那么之后的處罰行為中就必須按照法安定性原則，使其在行為時處于優(yōu)先地位，否則會出現今天罰一百，明天罰兩百的混亂局面，秩序的建立也是遙遙無期的。

(二)原則基礎

1.比例原則。在行政法領域，“比例原則”是一大特色，究其目的，在于強調國家采取處罰行為時的手段和達成目的之間應當具有相應程度的比例關系，尤其是在侵犯公民權利的情況時，更要兼顧效率與公平，不能過分追求行政目標的實現而忽略公民權的保障，如果侵犯了公民權，所獲得的利益相比較于受侵犯的部分處于較小比例時，我們可以認定該行為至少是不合理的。由于行政處罰行為與我們的生活息息相關，無論是闖了紅燈，還是街頭可見的地攤，處罰行為都可能伴我們左右，那么將比例原則置于如此高的位階，使其如同貫穿于所有民法領域的誠信原則一般還有和意義？西方有法諺：警察不可以用大炮轟擊麻雀，這意味著國家所采取的限制人民權利的措施時，應有一定的限度考量，不能夠為達到目的而不擇手段。因此，若遭違反該原則是要受到否定評價，承擔相應的責任，而另一方面它反映出了行政行為的合理性，變?yōu)橐环N審查工具或者手段，為執(zhí)法者進行制裁提供理由。在強調依法治國的社會，任何帶有公權力色彩的措施都應當受到比例原則的約束，一事不再罰是對比例原則的體現。如果公民因某一單一行為而受到雙重處罰，那么從比例上看，行為和處罰之間是不成比例的，因為對于行為人來說，其實施了一次違法行為，行政機關也已經對該行為進行了處罰，行為人已經受到了教育，對行政機關來講，其職責已經履行，教育懲罰目的已經到達。此時如果再次針對同一行為進行處罰，將在原有處罰基礎上，超過達到處罰目的的必要的限度。

2.信賴保護原則。現在的新聞報道中，時常會看到對政府不信任等詞匯的出現，上訪便是對政府不信任的典型行為。然而筆者認為，在行政處罰領域中，我們談論的信賴包含兩個方面，一個是國家基于其權威性的地位與違法者所發(fā)生的關系，違法者服從國家對公益的追求，且自愿將自己的違法行為處于法律和國家機關的監(jiān)督之下，那么此時，對自己所受到的行政處罰有著信賴，一方面信賴其處罰的公正合法性，另一方面是為了祈求內心的安寧，為了彌補過錯行為的安寧，以及使得今后不再受該行為困擾的安寧，相信國家不會因同一行為無盡的追溯。另一方面是，廣大公民基于對國家公權力的信任，對法安定性原則的信賴，相信國家對違法者的處罰是公正合法的，是能夠達到對社會公益的補償以及社會秩序的恢復的目的的。因此，一事不再罰更傾向于第一種信賴保護，使人們可以基于此原則來安排自己的生活，做出合理的預期。比如當一小販在未取得營業(yè)執(zhí)照下銷售食品，被工商部門罰款之后，商販基于信賴保護原則交了罰款，并補辦了相關手續(xù)，那么之前的違法行為可謂是一筆勾銷，今后在合法經營下，不需要有后顧之憂，那么公民在見證了相應的處罰后，可以放心的購買其提供的商品，而不用擔心會購買到假貨而損害自己私利，但是如果工商部門一次次地進行處罰，小販是無法安心經營的，這就使得小販喪失了對處罰的信賴利益，小販又如何能夠反省自己的錯誤，配合處罰工作的進行呢？民眾又如何能夠放心的購買該商販提供的商品呢？因此，即使一事不再罰原則與信賴利益是緊密相連的。

二、認定“一事”的不同學說

行政機關在適用“一事不再罰”原則時的關鍵因素在于對“一事”的認定。很遺憾，立法者并沒有對“一事”進行過多的解釋，僅僅規(guī)定了當事人的同一違法行為。這一問題在我國學術界也存在著諸多爭議，筆者綜合各種學說將其歸納為以下三種：

第一種學說主要考察行為的目的和動機，行為人只要是基于同一個目的或者動機而施行的行為，并且該行為是一個完整的違法過程，不能夠單獨拆分規(guī)制。此種意見結合了目的和動機進行考量，以及行為過程，具有一定的合理性，但是違法行為主要還應看最后造成的結果，過多的考慮主觀并沒有太大的意義，因為如果一個食品經營者自身是希望賣真正的進口食品，但是因為貨源的問題而賣成了假貨，那么也是應該給予行政處罰的。

第二種學說在認定“一事”時以存在的違法事實為依據，將違法事實與違法行為進行混同，認為同一違法行為必然導致同一違法事實。并且還會存在法條競合的情形出現。筆者并不贊同這種觀點，該觀點看起來將行為的內涵擴大，但是實際上，違反了多個法律法規(guī)基本上就屬于不同的違法行為，如上述案例中的食品經營者，在販賣假貨的情況下還偷稅漏稅，這必然就觸犯了稅法和食品安全法，那么自然會有食品安全部門和稅務部門進行查處，事實上這就是一個事實，但是卻包含了兩個不同的違法行為。

第三種學說則認為對“一事”的判斷應該對行為的本質進行研究，即分析違法行為的實質構成要件，只要符合構成要件，即為違法行為。對于廣義上法律規(guī)定的違法行為同時符合幾種違法行為的構成要件就構成幾個違法行為筆者認同此種觀點，因為該觀點更加直觀，在判斷行為的性質時更加便捷，同時也符合法律法規(guī)的要求。具體而言，在認定是否屬于同一違法行為時，需要看是否具備了一下三個要件：其一是必須是違法主體相同；其二必須是只有一個違法行為；其三是存在的不同行為是否具有同質性，具有同質性的行為應當視為統一違法行為。

法條對違法行為的界定并沒有考慮后果和違法根據，那么基于同一違法行為造成的不同結果可否適用該原則呢？不同的行政機關所享有的職權是不同的，履行的管理社會事務的職責也是不同的，不同行政機關從各自的管轄事務范圍來認定違法行為所依據的法律和得到的結果也是不同的，如一個違規(guī)占道擺攤的食品銷售者，工商、食品藥品管理局、稅務局等看到的問題并非同一，那么，在此情形下，行政機關是否應當受一事不再罰原則的約束呢？筆者認為，對于“一事”的認定應當把握行為和理由兩個關鍵要素，保持行為理由的同一性。簡單的來說只要是同一人所為的，基于同一違法行為得到的違法結果都應涵蓋在一事之中，盡管他實施的違法行為在不同的職能部門看來有著不同的處理方式，但是只要符合同一違法行為的特征，即可認為是同一行為，不同的職能部門就不能以同一理由多次處罰。對同一行為的認定體現了罰其當罰的精神，不能一罰到底，因為行政法本身就是強調限制公權力的無度膨脹，保護公民權，因此對上述商販一次又一次的處罰，對其謀生造成的影響超出執(zhí)法帶來的正面效果時，就會產生新的社會矛盾，對社會安定帶來隱形傷害，因此就會出現上訪甚至被仇恨蒙蔽雙眼的報復事件，這是我們都不愿看到的。

三、“罰”之辨析

我國《行政處罰法》規(guī)定了很多種類的行政處罰手段，而“一事不再罰”原則中的“罰”則特指罰款。需要明確的是，該原則的適用并不當然的排除其他機關依據不同法律在其職權范圍內對違法主體處以不同的處罰。也就是說不能排除其他的法律責任，包括行政責任與刑事責任。理論依據在于我國對行政處罰和刑事處罰所采取的并行適用原則。在該原則下，首先要辨析不同處罰的性質。對于行政處罰內部而言，不同性質的處罰，應當同時適用和執(zhí)行，不能夠相互代替，對行政處罰和刑事處罰而言，如果二者屬于相同性質的處罰手段，則根據吸收主義，只執(zhí)行刑事處罰而不執(zhí)行行政處罰；如果二者性質不同，則采取合并處罰的方式即執(zhí)行刑事處罰也執(zhí)行行政處罰。畢竟二者的性質不同，處罰時所依據的法律也不相同，保護的法益和維持的社會秩序也不相同。從處罰效果上來看，刑事處罰的手段及范圍相對較小，對于既違反《刑法》又違反《行政法》的違法行為，單一處罰并不能達到預設目的，因此需要行政與刑事相結合的處罰方式來彌補這一缺陷。

綜上所述，一事不再罰原則并非當然導致處罰的單一，不同性質的處罰亦可以并用。如上述案例中的小販，可因其販賣假貨后既吊銷營業(yè)執(zhí)照，又進行罰款，雖然聽起來非常殘忍，因為這畢竟剝奪了其謀生的手段，又增加了個人的生活負擔，但從法律上是完全行得通的。

四、問題分析與完善建議

(一)一事不再罰原則適用的問題分析

行政執(zhí)法要嚴格遵守一事不再罰原則，但是在現實執(zhí)法中，該原則的適用確存在諸多問題，筆者將其歸納為兩個方面：第一個就是執(zhí)法體制不順，越權行為較多；第二個就是法律適用不準確。

1.執(zhí)法體制不順。執(zhí)法體制不順與我國的行政機構設置有關系，目前的行政機關存在著職權分散、全責不清、執(zhí)法空白、交叉執(zhí)法等諸多問題，這也是我國今年進行國務院機構改革的原因之一。上述問題就對執(zhí)法造成了兩個十分尷尬的局面：一是同級行政機關之間的交叉執(zhí)法、權責不清；二是上下級之間重復執(zhí)法。這是造成罰出多門的主要原因，如果不盡早解決該問題，也就無法真實達到一事不再罰原則的要求。在行政執(zhí)法過程中，經常會出現越權問題，本來沒有執(zhí)法處罰權的機關對違法者作出處罰行為，這也是造成一事再罰的重要原因。

由于執(zhí)法體制的不順，導致行政越權問題的出現，最終導致了我國行政執(zhí)法出現了“一事再罰”的現象產生。這一現象不僅不利于推進法治社會，也使行政機關在公民心中的形象大打折扣，這一問題必須得到解決。

2.法律適用不準確。任何行政行為的作出必須嚴格按照行政相關法律法規(guī)，正如李克強總理提出的要求那樣，要推進政務公開，制作權利清單，將權力關進制度的籠子中去，嚴格按照法律行政法規(guī)的授權以及權力清單行使管理社會的職責。換句話說，也就是，“法無明文規(guī)定既禁止?！?/p>

法律適用是權利行使的正當性的最主要體現。法律適用的準確與否也是衡量行政機關執(zhí)法正確與否以及行政相對人提起行政復議和行政訴訟的重要原因?，F實中行政機關執(zhí)法適用法律的不準確問題與我國現行法律體系不健全是有關系的。因此，就更需要嚴格執(zhí)行一事不再罰原則來保障行政相對人的權利。

(二)一事不再罰原則適用的完善建議

基于上文論述，針對我國現行執(zhí)法中存在的執(zhí)法體制不順與法律適用不準確的原因，結合產生此問題的原因，結合一事不再罰原則的根本理念，筆者擬對一事不再罰原則在行政執(zhí)法中的適用提出以下建議：

1.順應國務院機構改革，厘清各行政機關權責，嚴格依照法律行政法規(guī)的授權依法行政。中央政府順利社會發(fā)展，對國務院機構進行了大幅度改革，其目的之一就是更好的發(fā)揮各行政機關的管理社會事務的能力，提高社會運行效率，避免以前在行政機關之間出現的互相推諉、交叉執(zhí)法、權責不清等問題。行政機關執(zhí)法要嚴格依照法律行政法規(guī)的規(guī)定，立法機關充分調研考證，對于現行法律體系中存在的不合時宜的法律法規(guī)及早刪除或者修訂，避免各規(guī)定之間存在的沖突與矛盾。在法律層面厘清各行政機關的職責權限，明確各行政機關的執(zhí)法對象與范圍，避免出現重復執(zhí)法的問題。

2.通過法律的具體規(guī)定，明確一事不再罰原則中“一事”的認定。行政處罰的前提是存在違法行為，違法行為的認定便是對“一事”的認定，針對我國目前對認定“一事”存在的諸多爭議，以及行政執(zhí)法中由此引發(fā)的諸多問題，通過法律確認“一事”的認定對于一事不再罰原則的適用至關重要。

3.擴大一事不再罰原則在行政處罰中的適用。目前法條規(guī)定中，罰僅處于罰款的階段，并不涉及限制人身自由、吊銷營業(yè)執(zhí)照等領域，可想而知該范圍的限定也過于窄了。然而實踐中，所有的行政處罰種類都要遵循該原則。

在進行處罰時，我們必須兼顧實體法與程序法的有關規(guī)定，然而對城管行為的抨擊主要源于其執(zhí)法行為重實體而輕程序，執(zhí)法人員對何種行為進行處罰以及進行何種處罰爛熟于心，但是如何進行處罰，處罰有哪些程序卻充耳不聞、熟視無睹，暴力執(zhí)法等現象的時有發(fā)生，輕則財物散落一地，重則出現輕傷重傷事件，甚至侵害公民的生命利益。在執(zhí)法中，不僅要追求實體正義，還要兼顧程序正義。程序正義是實現實體正義的過程，程序也是行政機關的外在形象體現。民眾通過程序正義直觀的對行政機關進行了解。因此，執(zhí)法不能僅追求實體正義而忽視了程序正義，這既不符合行政機關的執(zhí)法理念，也不利于維護社會的穩(wěn)定。

4.完善監(jiān)督救濟機制。陽光是最好的防腐劑，將行政執(zhí)法過程置于公眾的監(jiān)督制約下，才能更好的實現程序正義，才能更好的推進行政機關對社會事務的高效管理，同時也能給行政相對人提供更行之有效的救濟。完善監(jiān)督救濟制度，不僅可以制約行政機關濫用權力進行行政處罰，也能有效保護公民的合法權益不受侵害，并且賦予公民在受到處罰時救濟的權利。