王心吳

9月25日，中共中央、國務(wù)院共同下發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）。根據(jù)《意見》要求，要力爭用3-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋（三全）的預(yù)算績效管理體系，以提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，推動政府效能的提升。

就在9月25日，審計(jì)署發(fā)布了2018年第二季度國家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果公告。公告稱，目前部分項(xiàng)目績效評價(jià)不到位或資金未充分發(fā)揮效益，而財(cái)政存量資金是財(cái)政支出形成的結(jié)果，加強(qiáng)預(yù)算績效管理有利于盤活財(cái)政存量資金，緩解政府的支出壓力。

“財(cái)政資金是有限的，但資金需求是無限的。要緩解其中的矛盾，就要財(cái)政資金使用做到效用最大化?！敝袊?cái)政科學(xué)研究院院長劉尚希對記者指出，財(cái)政資金需要明確功能目標(biāo)，統(tǒng)籌國家與地方之間、部門與部門之間的活動和行為，形成財(cái)政資金的良性循環(huán)周期。

沉淀資金問題由來已久

在積極的財(cái)政政策之下，財(cái)政支出壓力日益增大。

根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，今年8月，全國一般公共預(yù)算支出15137億元，同比增長3.3%;1-8月累計(jì)，全國一般公共預(yù)算支出140673億元，完成年初預(yù)算的67%，同比增長6.9%。其中，中央一般公共預(yù)算本級支出20425億元，同比增長8.6%;地方一般公共預(yù)算支出120248億元，同比增長6.6%。

“在當(dāng)下這個時間節(jié)點(diǎn)推出績效考核管理體系，一方面在于約束財(cái)政資金用得其所;另一方面，也能夠使沉淀的財(cái)政資金充分利用起來?！敝猩酱髮W(xué)嶺南學(xué)院教授林江在接受記者采訪時表示，盡管財(cái)政資金的低效使用、閑置沉淀等表面上看不違反任何制度規(guī)定，但卻阻礙了編制好的財(cái)政計(jì)劃的落地。

林江認(rèn)為，在積極財(cái)政政策的背后，更加應(yīng)該關(guān)注資金使用的效率。

以前述審計(jì)署公告為例，一些地區(qū)扶貧政策落實(shí)不到位，部分資金、項(xiàng)目未實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果，甚至違規(guī)使用扶貧資金。

此外，上述審計(jì)抽查地區(qū)中有16個存在違規(guī)將資金用于非扶貧領(lǐng)域、騙取套取扶貧資金、超標(biāo)準(zhǔn)超范圍發(fā)放等問題，涉及金額共計(jì)11.38億元;9個地區(qū)資金統(tǒng)籌整合不到位、項(xiàng)目推進(jìn)緩慢，3.63億元資金閑置1年以上，其中2.59億元資金閑置兩年以上;7個縣的16個扶貧項(xiàng)目建成后效益低下或損失浪費(fèi)，涉及資金538.97萬元;7個地區(qū)存在多報(bào)脫貧人口、虛報(bào)扶貧工作完成進(jìn)度等問題。

“一直以來缺乏對于資金使用狀況的評估?！眲⑸邢８嬖V記者，各個政府部門手里都有資金，但這種嚴(yán)重碎片化的資金無疑影響到巨額財(cái)政資金運(yùn)用的績效。

建立激勵約束機(jī)制

根據(jù)此次出臺的《意見》，財(cái)政部要完善績效管理的責(zé)任約束機(jī)制，地方各級政府和各部門各單位是預(yù)算績效管理的責(zé)任主體：地方各級黨委和政府主要負(fù)責(zé)同志對本地區(qū)預(yù)算績效負(fù)責(zé)，部門和單位主要負(fù)責(zé)同志對本部門本單位預(yù)算績效負(fù)責(zé)，項(xiàng)目責(zé)任人對項(xiàng)目預(yù)算績效負(fù)責(zé)，對重大項(xiàng)目的責(zé)任人實(shí)行績效終身責(zé)任追究制。

一名財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部人士向記者透露，當(dāng)前政策只是明確了責(zé)任主體，但相關(guān)的細(xì)則和配套文件還未最終對外公布。

“明確責(zé)任主體，對預(yù)算進(jìn)行績效評價(jià)，將能夠改變過去地方政府‘亂花錢或者‘不花錢的情況?！绷纸诓稍L中指出，通過對資金用途進(jìn)行問責(zé)，不僅能夠避免地方政府上馬“形象工程”，更能夠促使“民生工程”落到實(shí)處。

此次在《意見》中，討論已久的激勵約束機(jī)制也得到明確：對績效好的政策和項(xiàng)目原則上優(yōu)先保障，對績效一般的政策和項(xiàng)目要督促改進(jìn)，對交叉重復(fù)、碎片化的政策和項(xiàng)目予以調(diào)整，對低效無效資金一律削減或取消，對長期沉淀的資金一律收回并按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌用于亟須支持的領(lǐng)域。

“早在2003年開始，全國各地就已經(jīng)逐步建立起財(cái)政支出資金的績效管理嘗試?！鄙鲜鲐?cái)政系統(tǒng)人士對記者表示，盡管績效管理實(shí)施的時間并不算短，但“重支出，輕績效”的現(xiàn)象依然長期存在。

該名財(cái)政系統(tǒng)人士告訴記者，“為花錢而花錢”的情況，在過去并不少見。

“建立預(yù)算安排與支出績效掛鉤機(jī)制，可以防止部門利益綁架財(cái)政安排?！眲⑸邢Ｖ赋觯恍┱块T在利益的驅(qū)動下，并沒有遵照財(cái)政資金的安排約束，出現(xiàn)重資金分配而輕績效管理現(xiàn)象。部分部門甚至為了爭取資金，忽視規(guī)劃與可行性研究，什么項(xiàng)目好申請就申請什么，導(dǎo)致資金與業(yè)務(wù)脫節(jié)。

“三全”落地并不易

事實(shí)上，目前的預(yù)算績效管理尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，包括政府債務(wù)、政府和社會資本合作（PPP）、政府投資基金等政府投融資活動以及政府采購、政府購買服務(wù)等領(lǐng)域，均未建立起有效的績效管理體系。

“要建立長效的績效考核機(jī)制，不僅要對部門項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)，倒逼預(yù)算部門改進(jìn)管理方式，更需要實(shí)現(xiàn)對政府單位和事業(yè)部門的全面覆蓋?！绷纸赋觥?/p>

根據(jù)國家審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)結(jié)果，截至2017年底，中央部門所屬事業(yè)單位的4900余戶企業(yè)中，有4100余戶（占83%）尚未納入國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍。

而在此次出臺的《意見》中，特別提出了用3-5年基本建成全方位、全過程、全覆蓋的（三全）預(yù)算績效管理體系。

具體來說，“三全”中的“全方位”指的是對中央和地方各級政府全面實(shí)施預(yù)算績效管理，包含政府預(yù)算、部門和單位預(yù)算、政策和項(xiàng)目預(yù)算;“全過程”旨在將績效評價(jià)的思想和方法深入到預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)中，讓預(yù)算和績效管理真正掛鉤;“全覆蓋”主要強(qiáng)調(diào)績效管理不僅包含一般公共預(yù)算，還包含政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險(xiǎn)基金預(yù)算，并且同時也會延伸到政府的投融資活動中。

“要做到‘三全，尤其是在基層做到，仍然有很多的問題?！鄙鲜鲐?cái)政系統(tǒng)人士指出，地方受人力財(cái)力物力資源限制，各地預(yù)算績效推進(jìn)工作不一，要達(dá)到既定目標(biāo)的成本也不一樣，單靠財(cái)政部門推動預(yù)算績效管理的“三全”有較大難度。

不過，在林江看來，隨著電子政務(wù)的進(jìn)一步推廣，基于大數(shù)據(jù)平臺和部門間的信息交互系統(tǒng)的建立，實(shí)現(xiàn)“三全”并非遙不可及。