張 婕

廣州大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州 510006

一、案例引入

2011年5月24日下午，無錫市某區(qū)城管局顧某等視察了東塘蔬菜農(nóng)場的城市面貌和環(huán)境衛(wèi)生，與蔬菜市場西門的一家小商品店的老板胡先生發(fā)生爭執(zhí)。

2016年2月4日下午，大同市某城市建設(shè)綜合監(jiān)測組在永和路與恒安街交叉口東北角進(jìn)行了執(zhí)法檢查。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，永和路與南環(huán)東路交叉口東北角的“煙花爆竹營業(yè)執(zhí)照”被用于非法經(jīng)營和占用道路。在執(zhí)法過程中，執(zhí)法隊(duì)伍一再說服經(jīng)營者合法，合規(guī)地運(yùn)作。執(zhí)法人員沒有冷靜地處理，并且與企業(yè)主發(fā)生了身體沖突。

從上述案例和實(shí)際了解和理解的案例中，不難發(fā)現(xiàn)，無論城市管理的暴力執(zhí)法事件，還是市民的暴力抗法事件，都體現(xiàn)了如今城管與市民之間緊張的關(guān)系。同時(shí)由于網(wǎng)絡(luò)通訊的發(fā)達(dá)，讓這樣的暴力事件在發(fā)生的第一時(shí)間傳播甚廣，并引發(fā)了更加嚴(yán)重的影響，城管執(zhí)法的規(guī)范性更是成為公眾關(guān)注的重點(diǎn)，筆者認(rèn)為應(yīng)該對城管執(zhí)法制度從立法的本源上進(jìn)行完善和規(guī)范，才能在執(zhí)法階段得到很好地實(shí)現(xiàn)。

二、當(dāng)前城管執(zhí)法制度的立法缺陷

(一)城管執(zhí)法法律依據(jù)不足

混亂的法律制度使城市管理執(zhí)法人員難以正確適用法律。建立城市管理的最高法律依據(jù)只是行政處罰法第16條關(guān)于行政處罰相對集中的規(guī)定。該系統(tǒng)混亂，沖突，缺乏可操作性，導(dǎo)致城市管理執(zhí)法過程中出現(xiàn)了許多復(fù)雜的情形。城市管理執(zhí)法規(guī)律落后，尚未統(tǒng)一，全面的法律規(guī)則，不僅不利于相對集中的行政處罰制度的健康發(fā)展。而且，不利于體現(xiàn)城市管理執(zhí)法體系的規(guī)范性，協(xié)調(diào)性，權(quán)威性和形式性。這也是實(shí)施過程中相對集中的行政處罰權(quán)所引起問題的根本原因。

(二)立法技術(shù)和質(zhì)量不高

城市管理執(zhí)法基于較低的法律水平。城市管理執(zhí)法相關(guān)法律法規(guī)僅限于《行政處罰法》第16條的規(guī)定。在中央一級(jí)，只有國務(wù)院發(fā)布的各種決定和通知；地方法規(guī)和地方政府法規(guī)已成為城市管理執(zhí)法法律規(guī)制的主力軍。這種“小法”產(chǎn)生了許多城市管理的職能，也導(dǎo)致了城市管理執(zhí)法在自身資格和法律地位上的不足和缺陷。頒布的法規(guī)尚未得到執(zhí)法對象的認(rèn)可，也沒有得到其他部門的協(xié)調(diào)。

(三)城管違法執(zhí)法責(zé)任規(guī)定缺乏可操作性

執(zhí)法責(zé)任主體界限不清。這導(dǎo)致一些問題同時(shí)成為兩個(gè)甚至幾個(gè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的目標(biāo)，導(dǎo)致各部門的權(quán)力交叉，反復(fù)執(zhí)法。當(dāng)出現(xiàn)法律責(zé)任時(shí)，這些執(zhí)法機(jī)構(gòu)往往偏離彼此的利益，拒絕承擔(dān)法律責(zé)任。在公民，法人和其他組織的合法權(quán)益受到侵犯后，不能找到負(fù)責(zé)任的人。

三、完善城管執(zhí)法制度的立法建議

(一)樹立正確的立法理念

要建立城市管理執(zhí)法立法的規(guī)范，首先要建立正確的立法理念。美國大法官霍姆斯有一句名言：“法律的生命并非邏輯，而在于經(jīng)驗(yàn)?！比绻⒎ㄕ咧贫ǖ姆蛇h(yuǎn)非人民的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和個(gè)人經(jīng)驗(yàn)，如果人們追求正義，自由，安全，平等，秩序等基本的人類生存價(jià)值得不到滿足，這是一個(gè)“壞法”，不可能獲得人們的信仰，因?yàn)樗鼰o法有效實(shí)施，會(huì)形成或加深“法律毫無用處”的印象。

(二)構(gòu)建規(guī)范、統(tǒng)一的城管執(zhí)法法律體系

制定城市管理基本法。制定《城市管理法》，可以全面解決城市管理基本法與地方法規(guī)之間的法律層面協(xié)調(diào)問題。《城市管理法》應(yīng)闡述城市管理執(zhí)法的目的，原則和功能，城市管理的法律地位，城市管理組織的性質(zhì)以及地方立法權(quán)的權(quán)力范圍，規(guī)范團(tuán)隊(duì)，執(zhí)法領(lǐng)域，執(zhí)法范圍，執(zhí)法程序，執(zhí)法方法和法律責(zé)任。通過立法，闡明了城市管理執(zhí)法的功能定位和功能轉(zhuǎn)移原則；明確規(guī)定城市管理執(zhí)法應(yīng)當(dāng)有行政執(zhí)法措施，并依照《行政執(zhí)法法》的規(guī)定行使扣押，臨時(shí)扣除，凍結(jié)，強(qiáng)制拆遷，履行等行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)；規(guī)定城市管理部門與其他部門之間的行政協(xié)助方式，按照行政訴訟法中有關(guān)行政協(xié)助的有關(guān)行政形式和程序的要求，行使請求與公安，法院，專有機(jī)構(gòu)和行政許可機(jī)構(gòu)有關(guān)的行政協(xié)助的權(quán)利。

(三)明確城管執(zhí)法主體的具體職能權(quán)限

城市綜合管理的范圍至少包括：“道路運(yùn)輸系統(tǒng)，給排水和污水處理系統(tǒng)，電力天然氣和其他能源供應(yīng)系統(tǒng)，垃圾收集和處置系統(tǒng)，信息通信系統(tǒng)和園林綠化系統(tǒng)等六個(gè)功能和公共空間以有序的方式進(jìn)行管理。”不屬于此范圍的，都應(yīng)當(dāng)整合規(guī)范，屬于此范圍的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)調(diào)整完備。

四、結(jié)語

在當(dāng)前中國的形勢下，改進(jìn)城市管理執(zhí)法體系有助于城市管理的建設(shè)，有助于提高政府的行政能力與領(lǐng)導(dǎo)能力。它有利于維護(hù)公民的合法權(quán)益，進(jìn)一步體現(xiàn)了我國對公民權(quán)利的注重。根據(jù)我國城市管理現(xiàn)狀，找出城市管理執(zhí)法存在的問題，運(yùn)用法律制度對城市管理執(zhí)法進(jìn)行限制，規(guī)范和調(diào)整。這是一個(gè)重要而緊迫的理論和實(shí)踐問題，需要大家共同努力。