于秀麗

中共丹東市委黨校，遼寧 丹東 118000

信訪制度作為我們國家獨(dú)特的一種解決矛盾的方式，在我們國家與社會(huì)的發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用。但是，其在運(yùn)用中也逐漸地暴露出一些問題，與其設(shè)立初衷有所偏離。新時(shí)代下，如何完善這一制度，充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，那就是將其納入到法治軌道，推進(jìn)其不斷法治化。

一、信訪工作法治化的重大意義

(一)有利于推進(jìn)全面依法治國

黨的十五大提出要推進(jìn)依法治國，十八屆四中全會(huì)更是將全面依法治國作為會(huì)議主題，足以看出黨中央對(duì)法治的重視。法治是治國理政的基本方式，也是化解社會(huì)矛盾的根本方式。十八屆四中全會(huì)的《決定》中專門提出：“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果?！痹?017年7月中旬召開的第八次全國信訪工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記對(duì)信訪工作又作出重要指示，其中再次強(qiáng)調(diào)信訪工作要“加強(qiáng)法治建設(shè)”。信訪雖然在保障公民權(quán)利，對(duì)公民進(jìn)行救濟(jì)方面發(fā)揮著重要的作用，但是長(zhǎng)期的不規(guī)范化，使得信訪越來越偏離法治的方向，反而影響了依法治國的推進(jìn)。信訪法治化簡(jiǎn)單來說就是要讓人民群眾運(yùn)用法治思維與法治方式表達(dá)訴求，維護(hù)權(quán)利，就是讓政府部門依法行政，就是要讓信訪部門依照法定權(quán)限與法定程序，合法合理地解決矛盾，解決群眾的訴求。多一份法治，少一分人治，將矛盾的解決劃入到法治的軌道中來。正因如此，將信訪法治化發(fā)展，是符合我國國情的，是實(shí)現(xiàn)我國依法執(zhí)政、依法行政的重要內(nèi)容，是我國建設(shè)法制社會(huì)重要的體現(xiàn)。

(二)有利于切實(shí)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定

改革發(fā)展穩(wěn)定是一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的整體。穩(wěn)定是改革發(fā)展的前提，只有社會(huì)穩(wěn)定，改革發(fā)展才能不斷推進(jìn)。我國社會(huì)大局發(fā)展較為順利、穩(wěn)定，但是仍舊存在著一定社會(huì)問題與矛盾。而對(duì)于信訪制度是留還是廢，一直存在著爭(zhēng)議。主張廢除的人認(rèn)為，信訪不能完全有效解決群眾的訴求，反而造成了一定的社會(huì)問題，造成了權(quán)利與權(quán)力的濫用，阻礙了依法治國的進(jìn)程。不贊同取消信訪的人則認(rèn)為，信訪是我們黨實(shí)現(xiàn)“全心全意為人民服務(wù)”根本宗旨的重要方面，是連接我們黨和人民群眾之間的橋梁，更是我們黨“了解民情、集中民智、維護(hù)民利、凝聚民心的一項(xiàng)重要工作”[1]。廢除了信訪制度就違背了我國群眾路線的主張，關(guān)閉了群眾向我黨反映問題的渠道。其實(shí)，兩種觀點(diǎn)都有一定的道理，只是看待問題的出發(fā)點(diǎn)和角度不同，但是都是為了維護(hù)群眾的利益。筆者認(rèn)為，當(dāng)前我們應(yīng)該討論的不是廢與不廢的問題，而是應(yīng)該怎樣發(fā)展完善這一制度，使這一制度更好的為社會(huì)穩(wěn)定做好更大的貢獻(xiàn)，促進(jìn)社會(huì)向著和諧的方向發(fā)展。當(dāng)前，我們所處的社會(huì)階段，我們的政治法律體系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公民的文明程度決定我們不能貿(mào)然地廢除這一制度，應(yīng)該將其引入法治的軌道中來，推動(dòng)信訪法治化，構(gòu)建具有中國特色的公民維權(quán)與矛盾解決機(jī)制，這樣才能抓住問題的關(guān)鍵，也才能找到解決信訪問題的正確辦法。從而更好的運(yùn)用這種方式維護(hù)好社會(huì)穩(wěn)定，為兩個(gè)一百年的奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定良好的穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

(三)有利于順應(yīng)新時(shí)代發(fā)展變化

當(dāng)前，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，最大的一個(gè)變化就是主要矛盾的變化。我們的主要矛盾為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要”全面超越了過去“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要”的內(nèi)涵和外延。從需求方面看，人民群眾的需求呈現(xiàn)出多樣化、多層次、多方面的特點(diǎn)。不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)[2]。由此也帶來了社會(huì)矛盾的多樣性。在我國，信訪是社會(huì)矛盾反映的重要形式之一，社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化，信訪的工作重點(diǎn)和方式方法也應(yīng)隨之轉(zhuǎn)變。由此，習(xí)近平總書記對(duì)信訪工作做出重要指示，要求“要切實(shí)依法及時(shí)就地解決群眾合理訴求，注重源頭預(yù)防，夯實(shí)基層基礎(chǔ)，加強(qiáng)法治建設(shè)，健全化解機(jī)制，不斷增強(qiáng)工作的前瞻性、系統(tǒng)性、針對(duì)性，真正把解決信訪問題的過程作為踐行黨的群眾路線、做好群眾工作的過程”[3]。將信訪工作納入到法治軌道，運(yùn)用更加文明的方式解決矛盾，更能適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展需求。

二、新時(shí)代信訪工作的難點(diǎn)

(一)上訪問題復(fù)雜化

矛盾的發(fā)展不是一直不變的，是隨著社會(huì)的發(fā)展而發(fā)生變化的，人民的訴求也是這樣的，也是隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷變化。當(dāng)前，人民群眾上訪的問題也呈現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化的趨勢(shì)。對(duì)當(dāng)前信訪工作的總結(jié)來看，人民群眾上訪的少數(shù)問題是歷史的遺留問題，而大部分問題都與社會(huì)的改革發(fā)展，社會(huì)的開放，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展等相關(guān)。上訪的問題涉及到民生的各個(gè)方面，直接關(guān)系到群眾的切身實(shí)際利益，影響范圍較廣，解決問題的難度也大大提高。對(duì)丹東市信訪工作總結(jié)來看，信訪反映的問題比較集中，大多是涉及農(nóng)村土地征用、城鎮(zhèn)房屋拆遷、企業(yè)改制、房地產(chǎn)、涉法涉訴、社會(huì)保障、環(huán)境污染等方面的問題，對(duì)與這些與民生相關(guān)的問題，群眾反映比較強(qiáng)烈。而這些矛盾正是隨著發(fā)展的不斷深入，逐漸的顯現(xiàn)出來。

(二)上訪人群規(guī)?；?/h3>

近年來，集體訪的頻率逐漸高，“規(guī)模大、人數(shù)多”成為當(dāng)前上訪的一個(gè)典型特點(diǎn)，占據(jù)了信訪活動(dòng)的主體地位。隨著網(wǎng)絡(luò)通訊的的不斷進(jìn)步，人們的聯(lián)系方式更加多樣，更加便捷，這也方便了上訪者通過各種新的溝通方式將更多的有類似訴求的人聚集起來，進(jìn)行上訪。同時(shí)，上訪的群眾相信“人多勢(shì)眾”，有時(shí)候雖然上訪的個(gè)體之間沒有密切的聯(lián)系，但是，他們更愿意集結(jié)起來，給政府施壓。

(三)上訪方式多樣化

隨著社會(huì)不斷發(fā)展，上訪的方式也呈現(xiàn)出多樣化。除了以前的靜坐、圍堵馬路等方式外，出現(xiàn)了利用媒體、利用互聯(lián)網(wǎng)等方式多方面的給政府施壓。而有的信訪群眾“信上不信下，信訪不信法”，認(rèn)為越是找上級(jí)問題越容易得到解決，所以，越級(jí)上訪不斷增多，無序上訪也不斷增多。

(四)上訪行為激進(jìn)化

一些群眾抱著“不鬧不解決、大鬧大解決”以及“要想有出路，必須上馬路”的思想，動(dòng)輒結(jié)隊(duì)伍、上公路、打橫幅、攔車輛、滯留哄鬧接待場(chǎng)所；還有一些人有意選“黨代會(huì)”、“兩會(huì)”或重大政治活動(dòng)期間集體上訪，向政府施加壓力[4]?；蛘?，直接越過地方政府，進(jìn)京上訪。甚至還有個(gè)別上訪者采取了自焚、下跪等極端的方式，造成了極其惡劣的影響。

三、信訪工作法治化的途徑

(一)明確職能定位

多年來，之所以對(duì)信訪制度產(chǎn)生質(zhì)疑，歸根到底是對(duì)信訪職能定位的不明確。當(dāng)前對(duì)信訪制度的功能，不同的研究學(xué)者有不同的概括。筆者認(rèn)為信訪制度設(shè)立的初衷是為了暢通群眾與黨和政府的溝通路徑，更多的是反映民情、匯聚民智，是我們黨了解民情、維護(hù)民利、凝聚民智的一種特殊的方式。因此，信訪制度也被成為“社會(huì)情況的晴雨表”。解決群眾的困難與矛盾，只是信訪工作的一個(gè)方面，而信訪作為矛盾的化解方式也僅僅是其中的一種方式。但是，隨著信訪工作職能定位的跑偏，使得群眾越來越“信訪不信法”，忽略了訴訟、仲裁等其他矛盾解決方式。以信訪代替了法律。正是這種職能定位的偏差使得信訪制度處于一個(gè)十分尷尬的境地。也正因此，引起了人民對(duì)信訪制度存廢的爭(zhēng)議。因此，從根源上來說，必須糾正已經(jīng)偏離的定位，明確職能。而明確功能定位的最顯著的辦法就是將其納入到法治化軌道，依法設(shè)權(quán)、依法用權(quán)。

(二)暢通訴求渠道

習(xí)近平總書記在中央政法工作會(huì)議上清晰闡明：“維穩(wěn)是保障動(dòng)蕩性因素被控制的前提條件，而它的核心要素又是維權(quán)，因此要善化對(duì)保障人民具體利益產(chǎn)生決定性影響力的制度內(nèi)容，讓法律處理問題的效力得到凸顯”[5]。社會(huì)在發(fā)展過程中，矛盾的產(chǎn)生不可避免，尤其是當(dāng)前改革進(jìn)入了深水區(qū)。如果我們把社會(huì)矛盾和沖突比作“水”，我們過去的維穩(wěn)方式就是到處筑壩、嚴(yán)防死守，哪里漏了堵哪里。形成了一種僵硬的穩(wěn)定思維，結(jié)果導(dǎo)致了大規(guī)模的群體性事件、暴力事件的發(fā)生，造成社會(huì)動(dòng)蕩，甚至威脅到我們黨的執(zhí)政地位。那如何扭轉(zhuǎn)這一局面呢？美國社會(huì)學(xué)家科塞對(duì)此則提出了“安全閥理論”，他認(rèn)為任何社會(huì)系統(tǒng)在運(yùn)行過程中都會(huì)產(chǎn)生敵對(duì)情緒，形成有可能破壞系統(tǒng)的壓力，當(dāng)這種敵對(duì)情緒超過系統(tǒng)的耐壓能力時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致系統(tǒng)的瓦解，因此必須借助于可控制的、合法的和制度化的疏導(dǎo)機(jī)制，來釋放社會(huì)緊張，消解社會(huì)沖突。因此，化解社會(huì)矛盾及糾紛的最有效辦法就是修“渠”，信訪法治化，就是通過暢通的法律渠道，讓民眾表達(dá)自己的利益訴求，讓社會(huì)情緒得以宣泄。

(三)依照法定程序

信訪法治化，最主要的就是按照法定程序來化解矛盾，解決人民的訴求。具體在實(shí)際工作中要準(zhǔn)確識(shí)別信訪案件，分類處理。一方面，要區(qū)分無理訪與有理訪。對(duì)于無理訪要堅(jiān)決給予回絕。雖然在短時(shí)間內(nèi)可能不一定效果明顯，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，更能起到很好的引導(dǎo)作用，讓那些無理訪者徹底的看不到希望，也就切斷了無理訪的源頭。對(duì)于合理的訴求則要依法定程序解決好，體現(xiàn)出政府對(duì)人民群眾的關(guān)心與關(guān)懷。另一方面，要對(duì)是否為涉訴案件進(jìn)行識(shí)別。涉訴信訪是指案件經(jīng)合法司法程序已經(jīng)得到結(jié)果，但當(dāng)事人還要堅(jiān)持上訪的案件。堅(jiān)持訴訪分離，這樣就有利于避免資源的浪費(fèi)，又有利于維護(hù)司法權(quán)威。

(四)加強(qiáng)普法教育

當(dāng)前造成“信訪不信法”，造成信訪問題多發(fā)的一個(gè)重要原因就是在人民群眾的思想觀念中，過分的迷信權(quán)力，不信任法律。總希望遇到“包青天”幫助自己解決問題。在他們心目中，總認(rèn)為上訪是解決問題最直接、最快速、最省成本的一種方式。因此，我們要推進(jìn)依法治國，推進(jìn)信訪法治化，必須加強(qiáng)普法教育，扭轉(zhuǎn)觀念，使廣大群眾增強(qiáng)法律意識(shí)與法律權(quán)威，習(xí)慣運(yùn)用法律的手段解決問題。