胥若晨

湖南大學法學院，湖南 長沙 410082

十八屆三中全會以來，如何改良社會治理方式、激發(fā)社會組織活力，創(chuàng)新社會治理體制成為社會各界共同聚焦的話題。“國以人興，政因才治”，社會治理取得成效的關(guān)鍵在于治理人才的選取和激勵。在干部管理制度的探索實踐中，中國逐步制定出了一系列卓有成效的干部選用和晉升制度，以期正向激勵黨政干部行為，并對社會管理問題做出強有力的應(yīng)答。在同時期，理論界涌現(xiàn)了大量以中國特定政治精英群體為研究對象的成果。由于研究對象的特殊性，研究資料收集和研究方法運用受到諸多限制，中國政治精英研究因而經(jīng)歷了由上而下的探索過程。在科層體系中，政治精英所在層級越高，其影響力也越大，政治精英的基本信息、活動情況也越受社會關(guān)注，對外公開程度也就越高。因此，中國政治精英研究早期多關(guān)注于高層政治精英群體。其中美國學者富蘭克林以中國共產(chǎn)黨第八屆中央委員會委員為對象的研究思路更是起到了很大的范本效應(yīng)，后續(xù)許多學者開始對不同屆別中央委員會委員從人口統(tǒng)計特征、教育程度及職業(yè)經(jīng)歷視角展開更為深入的研究；同時，高層政治精英中的省部級領(lǐng)導因其個人履歷資料的完整性和可獲得性程度比較高，同樣也得到了學者們的青睞。

隨著理論界對高層政治精英研究的深入，基層政治精英研究的缺乏喚起了研究者的強烈欲望。相較于高層政治精英，基層政治精英具有更強的可及性。因此，研究者們竭力從更加細致地微觀角度來呈現(xiàn)基層政治精英的整體特征及成長過程，其中以曹錦清(2002)的《黃河邊的中國》、馮軍旗(2010)的《中縣干部》最具代表性，他們突破高層政治精英的研究范式，通過運用訪談、田野調(diào)查等方法，深入剖析中國縣級及縣級以下基層政治精英生態(tài)，彌補了中國政治精英研究的空白。

梳理以往研究發(fā)現(xiàn)，理論界大多數(shù)聚焦于“塊”上的政治精英群體，而對于“條”上政治精英甚少關(guān)注。在社會治理背景下，深入觀察民政官員的職業(yè)背景和任職模式，一方面可以從政府的“條”上呈現(xiàn)政治精英群體的特征，從而拓寬中國政治精英群體研究的對象范圍；另一方面可以為優(yōu)化民政官員職業(yè)背景和任職模式、促進民政部門更加有效地發(fā)揮部門效用、推進社會治理體制創(chuàng)新提供啟示。鑒此，本研究經(jīng)過多重比較、整理與核實，最終篩選出95份內(nèi)容較全面且具有連貫性的履歷資料，構(gòu)成本文研究樣本。履歷資料主要來源于中國黨政領(lǐng)導干部資料庫、民政廳官網(wǎng)。如果資料存在缺失，再以百度百科、維基百科等資料進行補充，資料采集時間截止至2016年11月。

一、民政官員的群體特征

在我國領(lǐng)導干部的任用提拔過程中，官員的性別、年齡以及教育背景也往往會對其晉升和交流產(chǎn)生影響，因此，性別、年齡以及教育背景一直都是政治精英研究首先切入的問題。基于此，為展示民政官員這一政治精英群體的整體圖像，下文將沿襲以往政治精英研究的思路，從性別、任職年齡以及教育背景等方面刻畫民政官員的群體特征。

(一)性別

隨著社會發(fā)展和經(jīng)濟進步，女性社會地位顯著提高，黨政系統(tǒng)女性政治精英的身影也越來越多，但相對于宏大的男性領(lǐng)導群體而言，女性領(lǐng)導者仍處于劣勢地位。一方面，是由于中國女性公務(wù)員面臨著與男性公務(wù)員非同齡退休的政策性劣勢。女性公務(wù)員的退休年齡早于男性(男性60歲，女性55歲)，相比于同齡讀書，同齡就業(yè)的男性而言，女性公務(wù)員的仕途生涯勢必越短[1]，這在一定程度上就會阻礙政治經(jīng)驗豐富的女性進一步晉升到高層。另一方面，傳統(tǒng)觀念也在一定程度上制約了女性公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展，女性更多地是在家庭中被賦予重要角色定位，而不是社會。同時，公務(wù)員系統(tǒng)對培養(yǎng)女性高層領(lǐng)導干部的先天思想和制度缺陷，很難使其有意愿調(diào)動女性去達到相關(guān)組織部門的人事要求，從而不利于女性參與積極性的發(fā)揮。

在95例樣本中，男性占75%，女性占15%，10人數(shù)據(jù)缺失，男女性別比例存在較大差異，但這一比例仍高于其他政治精英群體。有研究發(fā)現(xiàn)，在十二屆至十八屆中央委員中，女性比例最高6.4%，最低2.5%，平均4.9%；而在省部級正職干部中，男女性別比例超過11：1，上述兩個群體的平均女性比例都遠遠低于民政廳長這一政治精英群體。

(二)任職年齡

本文中的任職年齡為官員被任命為民政廳長時的年齡，從整體來看，民政廳長的平均任職年齡為52歲；從區(qū)間分布來看，民政廳長的任職年齡最小值為40歲，最大值為58歲，其中任職年齡在40-44之間的為3%，45-49為14%，50-54為38%，55-58為29%。以上數(shù)據(jù)表明，絕大多數(shù)民政廳長是在50歲以后才出任此職，但也表現(xiàn)出年輕化的特征，17%的民政廳長的任職年齡在45歲左右。

由于缺乏同級可比數(shù)據(jù)，我們無法對民政廳長的任職年齡做出比較和評價，但仍可從政治生涯的角度尋找啟示。干部“四化”方針提出后，官員“年輕化”的趨勢日漸明顯，省級領(lǐng)導干部平均年齡在58.5歲左右，中央委員平均年齡約為59.17歲；已有研究也證實，年齡因素會對官員的政治生涯產(chǎn)生影響。因而，從政治生涯整體而言，民政廳長要晉升為省級領(lǐng)導或中央委員，年齡可能會成為一個不利因素。

(三)教育背景

從學歷層次來看，61位民政廳長具有研究生學歷，占總體的64%，其中博士研究生7人，碩士研究生(包括全日制和在職兩種形式)54人；19位具備本科學歷，占20%；6人為大專學歷；9人數(shù)據(jù)缺失。從學科背景來看，40%的民政廳長的最終學歷通過參加黨校學習獲得；23%通過國民教育系列獲得最高學歷，剩余未說明最高學歷獲得途徑。民政廳長最高學歷所對應(yīng)的專業(yè)又以人文社科類專業(yè)(如經(jīng)濟學、管理學、法學)為主，占總體的47.3%，也包含了工程與技術(shù)科學(7.4%)、農(nóng)業(yè)科學(3.2%)等專業(yè)類型。

民政廳長學歷重心沿著大專、大學、研究生逐步轉(zhuǎn)移，學歷層次呈現(xiàn)越來越高的趨勢。學歷變化的趨勢顯示，大多數(shù)民政廳長選擇通過學歷提升來改變自我教育水平和知識結(jié)構(gòu)。統(tǒng)計數(shù)據(jù)中為大專學歷的6位民政廳長，多出生于20世紀40、50年代，是一個特殊的群體，大專學歷在當時是“知識分子”身份的代表，與當下“大專文化”的含義截然不同。民政廳長學歷變化也映射了國家和中央政策的演變，20世紀80年代以來，針對官員的教育培訓，中共中央下發(fā)了一系列綱領(lǐng)性文件，以落實干部的“四化”目標。而且《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》(2002年7月)中更是明確指出，“地(廳)、司(局)級以上領(lǐng)導干部一般應(yīng)當具有大學本科以上文化程度”。由此可見，民政廳長的學歷變化也是對以上政策的回應(yīng)。

民政廳長的學科專業(yè)也呈現(xiàn)多樣化，如農(nóng)學、工學、歷史學等等，但在研究生階段多以管理學、經(jīng)濟學、法學、哲學等專業(yè)為主，在博士研究生階段，更集中于法學和經(jīng)濟學專業(yè)，學科專業(yè)變化與民政廳長的職業(yè)發(fā)展也呈現(xiàn)出緊密的相關(guān)性。

二、民政官員的任職模式

官員在其有限任期內(nèi)取得的“管治成績”在中國官員的政治生涯里表現(xiàn)得尤其重要。這是影響其升遷程度的主要因素之一，因而，民政官員任期的長短是理解民政廳長的執(zhí)行決策和具體行為的重要視角。

(一)任期

本文官員任期的計算方法借鑒于國內(nèi)學者王賢彬，即在一年上半年任命的，將該年計入任期期內(nèi)；在下半年任命的，則該年不計入任期期內(nèi)；在一年的上半年離任，則該年不計入任期期內(nèi)；在下半年離任，將該年計入任期期內(nèi)。同時，根據(jù)《黨政領(lǐng)導干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》，黨政領(lǐng)導干部連續(xù)任職同一職位達到兩個任期的(黨政領(lǐng)導職務(wù)每個任期為五年)，不再推薦、提名或者任命其擔任同一職務(wù)?；谝陨峡紤]，本文將民政廳長的任期劃分為不足一個任期、一個任期、大于一個任期、兩個任期以及在任等幾種情形。

數(shù)據(jù)顯示，在95例樣本中，未任滿一個任期的民政廳長有22人，正好任滿一個任期的有10人，任滿一個任期未滿兩個任期的為7人，任滿兩個任期的3人，在任29人，24人任期數(shù)據(jù)缺失；已經(jīng)離任的民政廳長的平均任期為4.6年。在不足一個任期的22位民政廳長中，3人晉升為副省級干部，出任省人大常委會副主任等職務(wù)，8人為平調(diào)重用，一般出任地市州市委書記、市長或省政府副秘書長等職務(wù)，其他為平調(diào)；在任期為5年的10位民政廳長中，1人獲得晉升、1人被降級，其他一般平級調(diào)動；任期在5年以上10年以內(nèi)的民政廳長為7人，其中1人被抓，其他為平級調(diào)動；任滿兩個任期的3位民政廳長，1人晉升為省政協(xié)副主席，1人平級調(diào)動，1人信息未披露。

(二)來源和去向

根據(jù)官員出任民政廳長前的任職經(jīng)歷，將民政廳長劃分為民政系統(tǒng)內(nèi)成長和跨界成長兩種類型。統(tǒng)計結(jié)果顯示，31%的民政廳長屬民政系統(tǒng)內(nèi)成長，多由民政廳(局)黨委(副)書記、(副)廳(局)長晉升而來。66%為跨界成長，在出任民政廳長之前，上述官員之前沒有在民政部門的相關(guān)工作經(jīng)歷，屬系統(tǒng)外調(diào)入。跨界成長的民政廳長之前一般在省級職能部門、地市級或其它廳級部門任職，其中，來自省級職能部門的比例為41%，地市級領(lǐng)導為34.4%，其它廳級部門的約占19.7%，其它來源為4.9%。

在跨界成長的民政廳長中，81%為從同級部門或同級別的領(lǐng)導職務(wù)平調(diào)上任，19%為晉升。從部門或分管工作的類型來看，這種跨界上任又有著不同的“親疏”關(guān)系，一般來自婦聯(lián)、民族宗教事務(wù)、扶貧開發(fā)局、信訪辦等部門或曾分管類似工作，這些部門雖與民政部門承擔著不一樣的職責，但是與民政關(guān)注的社會事務(wù)比較相近。

關(guān)于民政廳長離任后的去向，31%為平調(diào)，6%得到晉升，3%被降職，還有少部分去往慈善組織任職或跨行發(fā)展；綜合來源和去向來看，民政廳長以省內(nèi)交流占絕大多數(shù)，很少有從其他省或中央部門調(diào)入。

三、主要結(jié)論與啟示

在國家治理轉(zhuǎn)型的社會背景下，民政系統(tǒng)的重要性愈加凸顯。為從官員角度呈現(xiàn)民政系統(tǒng)的內(nèi)部運行方式，本文以中國1998年以來95位省級行政區(qū)域民政廳廳長為樣本，深入研究了中國民政官員的職業(yè)背景和任職模式，研究發(fā)現(xiàn)：1.從性別來看，與中國其他政治精英群體相類似，男性在民政官員中占有絕對優(yōu)勢；從年齡來看，民政官員的任職年齡整體偏大，年齡有可能成為影響其晉升的一個不利因素；從學歷來看，大多數(shù)民政官員通過黨校或在職教育獲得研究生學歷，且專業(yè)與民政工作具有密切聯(lián)系。2.民政官員的平均任期不足5年；從來源和去向來看，民政官員以系統(tǒng)外調(diào)入為主，呈現(xiàn)出跨界成長的特征；從系統(tǒng)外調(diào)入任職和離任去向來看，民政官員的流動又以平調(diào)為主。

本文研究結(jié)論的啟示在于：1.進一步發(fā)揮女性官員在民政事業(yè)中的優(yōu)勢作用?，F(xiàn)有研究都承認女性領(lǐng)導者，特別是女性在省級主要領(lǐng)導職位缺乏的事實，但從本文的研究來看，女性在廳級領(lǐng)導職位也缺乏。男女性在智力上并沒有本質(zhì)差別，其差異主要表現(xiàn)為任務(wù)的完成方式[2]。心理學和人口統(tǒng)計學相關(guān)研究表明，男性在處理事務(wù)的思維方式上更顯豁達大氣、統(tǒng)籌全局，女性則更仔細謹慎、著眼細節(jié)[3]；與男性相比，女性在處理事務(wù)上更具細心嚴謹、思維縝密的優(yōu)勢[4]，因此，加大對女性官員的培養(yǎng)和支持力度，給予女性參政更多的認可，發(fā)揮女性官員的性別優(yōu)勢，以更好地促進民政事業(yè)的發(fā)展。2.進一步推動民政官員的年輕化。晉升是一種強激勵，可以激勵官員產(chǎn)生更好的績效，但是，民政官員任職年齡整體偏大，制約了晉升的政治激勵作用。進一步推動民政官員的年輕化，可以提高民政官員在晉升中的競爭優(yōu)勢，從而提高民政官員的工作熱情和績效。3.保證民政官員任期的相對穩(wěn)定。一方面，要防止任期過短。因為過短的任期在一定程度上會直接影響政策執(zhí)行的穩(wěn)定性，模糊官員價值風向，導致官員投機、短視行為[5]；另一方面，要防范任期較長、流速較慢的民政官員出現(xiàn)工作散漫、態(tài)度冷漠的情況。4.優(yōu)化民政部門主政官員的交流機制。結(jié)論顯示，民政部門主政官員以跨界交流為主，盡管可以加強民政部門與其他部門間的交流，但是，也會對其他民政官員的晉升形成障礙。因此需要優(yōu)化民政部門主政官員的交流機制，實現(xiàn)部門間交流和其他民政官員政治激勵間的平衡。

[1]馬秀玲.中國黨政部門女性省部級公務(wù)員的成長路徑及職業(yè)發(fā)展研究[J].國家行政學院學報，2009(06)：94-98.

[2]郭俊，馬萬華.美國大學校長群體特征的實證研究——基于履歷背景的視角[J].比較教育研究，2013(1)：17-21.

[3]胡平.思維的性別差異[J].中國青年科技，2003(10)：52-55.

[4]文雪.中國學術(shù)女性的職業(yè)發(fā)展———“玻璃天花板”的存在及其突破[D].華中科技大學，2007.

[5]吳雙.從任期制角度規(guī)范短期行為[J].黨政干部學刊，2009(07)：55-57.