劉予湘

通過分析實行國庫集中收付制度的經驗以及我國財政資金管理現狀，筆者認為，推行國庫集中支付制度改革，具有重要的現實意義。

1994年，我國開始了的預算體制改革，到目前已取得較大成績，初步建立了稅制和分稅制財政體制，邁出了向公共財政轉變的第一步。但整個財政體制的改革是一個宏大而系統(tǒng)的工程，已經進行的改革主要完成了財政“收”的部分，而同等重要的“支”的改革尚待進行。財政支出管理體制改革包括三個主要組成部分：改革預算編制方法，建立國庫集中收付制度，推行政府采購制度。由于支出改革的滯后，預算不嚴肅，資金使用監(jiān)督不力，財政支出管理中存在的問題十分突出。借鑒國際通行的做法，推行國庫集中支付制度改革是解決當前支出管理問題的一項重要措施。

一、現行國庫支付制度中存在的主要問題

目前我國實行的是分散支付制度，也就是將預算確定的各部門和各單位年度支出總額按期撥付到各部門或單位在銀行開立的賬戶，由其自主使用。這種支付制度主要存在三個問題：一是支出過程脫離財政監(jiān)督。預算資金一旦撥付給了部門和單位，就脫離了財政監(jiān)督，財政部門只能依賴各支出部門的財務報告進行事后審查監(jiān)督，不能及時發(fā)現和制止支出過程中的違紀違法行為，各種擠占、截留、挪用資金的現象無法控制，特別是建設項目資金，經過層層截留，落實到具體項目上的資金往往少而又少，容易出現“豆腐渣工程”現象。二是資金分散支付和存儲，使用效率不高。由于各單位資金都有個逐漸支付的過程，在預算資金按期撥付，由各單位分散保存的情況下，必然會使大量財政資金分散在各單位形成沉淀，而財政部門為應付短期資金需要，有時不得不向銀行借款或發(fā)行短期公債，從而大大增加財政利息負擔。如去年財政部在財務檢查中發(fā)現，有的單位將財政預算撥款形成的沉淀資金以大額存單形式存在銀行。三是財政資金運行的信息反映滯后。因為財政資金大量分散于各單位、各部門在商業(yè)銀行開設的賬戶，財政部門和中央銀行無法全面了解整個財政資金的運轉狀況，難以對財經形勢做出及時、準確的判斷。

二、推行國庫集中支付制度勢在必行

針對現行國庫管理體制存在的種種問題，從深化財政支出管理與監(jiān)督的實際需要出發(fā)，應建立和推行市場經濟國家普遍采用的國庫集中支付制度。所謂國庫集中支付制度，即將所有的政府性財政資金全部集中存放到國庫或國庫指定的代理行開設的單一賬戶，所有的財政支出必須由國庫單一賬戶集中支付的一種制度。在這種制度下，財政部門對各預算單位的經費不再事先預撥，財政資金的使用，由各部門根據細化的預算自主決定，財政部門核對后準予支出，財政資金將由單一賬戶進行轉賬結算。但在實際支付之前，所有的資金都集中在國庫，財政部門可以統(tǒng)一調度。這種制度減少了財政支出的中間環(huán)節(jié)，杜絕了財政資金被擠占、截留、挪用等問題，確保了財政資金的使用效益。

第一，實行國庫集中支付制度，有利于庫款統(tǒng)一調度，降低財政資金運行成本，提高財政資金使用效益。實行國庫集中支付后，可以有效解決過去財政資金多環(huán)節(jié)撥付和多戶頭存放問題。使過去的財政向多頭撥款變?yōu)橄蛞活^撥款，由一次大量撥款變?yōu)槎啻涡×繐芸?，由單位分散存放變?yōu)閱我毁~戶集中存放，由層層下撥支出變?yōu)閲鴰熘苯又Ц丁＿@將有利于財政對資金加強統(tǒng)一調度和管理，增強財政宏觀調控能力，有效降低資金劃撥支付成本，提高財政資金的使用效益。

第二，實行國庫集中支付，有助于強化財政預算執(zhí)行，有效地防止單位擠占、挪用和截留財政資金。實行國庫集中支付制度后，把預算執(zhí)行的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑昂褪轮斜O(jiān)督，把對支出預算總額的控制變?yōu)閷γ抗P支出的控制，使各項支出能嚴格按預算執(zhí)行，從而減少預算執(zhí)行的隨意性，強化預算的嚴格性。同時，由于實際資金不撥到單位賬戶，單位想擠占、挪用和截留財政資金已不可能。

第三，實行國庫集中支付制度，有利于健全財政監(jiān)督機制，從源頭上有效預防和遏制腐敗。實行國庫集中支付制度，財政部門內部將預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督相對分開，從機制上防止營私。財政預算部門、支出單位、財政國庫支付部門三者形成相互制約、相互監(jiān)督的有機體，有利于加強對財政支出全過程的監(jiān)督和管理，杜絕不合理支出，提高財政資金的使用效益。同時，還能有效地防止利用財政資金謀取私利等腐敗現象的發(fā)生。

三、現階段推行國庫集中支付制度的建議

推進國庫集中支付改革雖說有一定基礎，但難度不?。阂皇侨藗兊挠^念一時難以轉變。分散支付方式是幾十年來人們習慣的支付方式，對此進行根本性改革，觀念轉變需要有個過程。二是部門和單位可能會有阻力。在分散支付條件下，各部門和單位使用資金時，不受預算硬約束，自主性強，資金還可以存入商業(yè)銀行生息。三是在分散支付條件下，某些部門和單位可以將資金集中存入指定的商業(yè)銀行，作為爭取項目貸款的條件。改革后，預算資金必需保存在國庫或國庫指定的代理銀行，單位將失去這個手段。因此，提高認識，轉變觀念，完善國庫集中支付制度的配套改革，對于推進這項改革就顯得尤為重要。

（一）提高認識，轉變觀念。隨著國家財稅改革的深入，財政收入狀況有所改善，同時國家增加籌資方式，這樣就為財政支出提供了更大的余地。但財政支出范圍不合理，財政負擔過重，使其不能充分發(fā)揮效應。因此必須對財政支出進行改革，作為政府職能的財政不能再大包大攬，財政資金的使用應逐步轉移到滿足政府履行職能和社會公共需要上來，突出財政的公共特征，做到“有所為，有所不為”，解決財政“越位”和“缺位”問題，建立和推行國庫集中支付制度是財政支出管理改革的必然選擇。因此要認真學習市場經濟知識和財政管理知識，徹底轉變觀念，深刻認清這項改革的重要意義，從根本上改變幾十年來人們習慣的分散支付方式，從改革大局出發(fā)，給予充分理解和大力支持，保證這項改革的順利進行，為加快建立與我國國情、歷史及市場發(fā)育程度相適應的公共財政，為社會主義市場經濟體制的建立和完善提供應有的公共服務和必要的保障。

（二）完善國庫集中支付制度的配套改革。為了加快國庫集中支付制度改革步伐，需要做好相關的準備工作。一是實行財政預算改革，逐步推行部門預算。國庫集中支付要求預算具體準確，因此根據預算法規(guī)定，細化預算編制的內容，推行市場經濟國家普遍采用的部門預算編制方法，將預算支出按部門和支出項目進行細分，為國庫集中支付制度推行提供可靠的保障。二是要建立支付中心業(yè)務結算系統(tǒng)和信息處理系統(tǒng)、信息反饋系統(tǒng)，為國庫集中支付制度推行提供必要的運行條件。