李 攀

上海政法學(xué)院，上海 201701

一、引言

突發(fā)事件，又叫做“危機(jī)”，是一個(gè)用途廣泛，內(nèi)涵寬泛的詞，通常表達(dá)一種緊急的形勢(shì)，并且這種形勢(shì)的發(fā)展速度之快、破壞力之大嚴(yán)重威脅到?jīng)Q策層的思考和應(yīng)對(duì)時(shí)間，甚至打亂應(yīng)對(duì)計(jì)劃，令事情朝著惡劣的方向發(fā)展。中國(guó)的古語(yǔ)著作中，將這種緊急的形勢(shì)解釋為一種“突發(fā)的災(zāi)禍”，這種“災(zāi)禍”是一種生死關(guān)頭的重要時(shí)刻。國(guó)外的詞典中也將突發(fā)事件認(rèn)定為一種喜憂參半的“千鈞一發(fā)”時(shí)刻和重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。①不難看出突發(fā)事件具有突發(fā)性、不確定性、破壞性等特征。新時(shí)期，特別是高校突發(fā)事件又具有新的特征，突出表現(xiàn)在：數(shù)量多擴(kuò)散快、伴隨謠言破壞性大、群體復(fù)雜控制難度大、危及高校信譽(yù)等。

本文從高校突發(fā)事件的性質(zhì)出發(fā)，將突發(fā)事件劃分為七類：公共衛(wèi)生突發(fā)事件、心理健康突發(fā)事件、日常管理突發(fā)事件、意外事故、暴力犯罪、沖突騷亂、高校自然災(zāi)害。近幾年的突發(fā)事件，成因錯(cuò)綜復(fù)雜、影響深遠(yuǎn)，對(duì)高校穩(wěn)定和安全均構(gòu)成巨大威脅，這要求我們?cè)陉P(guān)注學(xué)生日常管理的同時(shí)，也要重視突發(fā)事件的預(yù)防和解決。提高應(yīng)急處置能力，健全應(yīng)急處置法制已成為當(dāng)下校園安全穩(wěn)定建設(shè)的重要基礎(chǔ)。

二、高校突發(fā)事件應(yīng)急處置法制的內(nèi)涵和特征

(一)突發(fā)事件應(yīng)急處置法制的內(nèi)涵

建立完善的應(yīng)急處置法制，是有效處置突發(fā)事件的法治保障。我們只有把推進(jìn)高校突發(fā)事件應(yīng)急處置法制建設(shè)放在首位，才能確保學(xué)校在處置突發(fā)性事件時(shí)嚴(yán)格按照憲法和法律的規(guī)定進(jìn)行，從而更有效地維護(hù)好學(xué)校師生的根本權(quán)益。

(二)突發(fā)事件應(yīng)急處置法制的特征

為防止突發(fā)事件所帶來(lái)的災(zāi)難性后果，我們?cè)谔幹脩?yīng)對(duì)中必須堅(jiān)持“依法治國(guó)”基本原則，統(tǒng)一規(guī)定政府、學(xué)校在應(yīng)急處置工作中的權(quán)限、職責(zé)，確保救援工作遵循“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的法治理念，保障國(guó)家、集體和師生的利益。

1.較大的自由裁量權(quán)

與常規(guī)狀態(tài)下的應(yīng)用法制相比，應(yīng)急處置法制享有較大的自由裁量權(quán)，這種裁量權(quán)表現(xiàn)在，在不損害國(guó)民正當(dāng)利益的情況下應(yīng)急處置法制會(huì)對(duì)國(guó)民合法利益作出適當(dāng)限制，明確國(guó)民緊急狀態(tài)下的權(quán)利和義務(wù)；高校在適用應(yīng)急處置法制時(shí)同樣需要合理把握“自由裁量權(quán)”。

2.強(qiáng)制性

應(yīng)急處置法制具有強(qiáng)制性，盡管全民均處于緊張狀態(tài)，但作為一個(gè)堅(jiān)持“依法治國(guó)”的國(guó)家，“法律面前人人平等”的原則也是不允許忤逆的，絕不允許任何機(jī)構(gòu)、任何個(gè)人凌駕于法律之上，借機(jī)斂財(cái)，甚至逃避責(zé)任；高校在處理突發(fā)事件時(shí)，也同樣要堅(jiān)持“法律面前人人平等”的原則。

3.適用上的優(yōu)先性

應(yīng)急處置法制的法律效力較高，享有適用上的優(yōu)先性。因此，與常規(guī)狀態(tài)下的運(yùn)行法制相比，應(yīng)急處置法制具有程序特殊性、適用優(yōu)先性、緊急處置性以及權(quán)力優(yōu)先性等特征；對(duì)于高校突發(fā)事件來(lái)說(shuō)，則是遵循上位法的規(guī)定，結(jié)合學(xué)校實(shí)際，合理適用《學(xué)生手冊(cè)》等中關(guān)于突發(fā)事件應(yīng)急處置的相關(guān)規(guī)定，保障師生權(quán)益。

三、我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急處置法制建設(shè)

(一)應(yīng)急處置法制建設(shè)

在“一案三制”中，法制是體制和機(jī)制的基礎(chǔ)和歸宿，是確保突發(fā)事件應(yīng)急處置工作得以展開(kāi)的精髓。經(jīng)過(guò)多年的法制改革與發(fā)展，我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急處置法制日益完善。在現(xiàn)代憲法中已有戰(zhàn)爭(zhēng)與和平權(quán)力的規(guī)定、動(dòng)員與戒嚴(yán)權(quán)力的規(guī)定等。例如，我國(guó)憲法第六十二條第十四項(xiàng)規(guī)定了全國(guó)人大行使戰(zhàn)爭(zhēng)與和平的緊急權(quán)力，第六十七條第十八項(xiàng)至二十項(xiàng)規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)行使決定動(dòng)員與戒嚴(yán)的緊急權(quán)力等。

2003年，應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)的專家、學(xué)者和法制辦等部門(mén)受委托著手起草《緊急狀態(tài)法》立法草案。在此后的憲法修正案中，將“戒嚴(yán)”改為“進(jìn)入緊急狀態(tài)”，這一歷史性的修改，意味著我們初步確立了中國(guó)的緊急狀態(tài)制度，具有里程碑性的意義。2006年，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議專題討論并原則通過(guò)了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法(草案)》。

《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，是一部超速頒布施行的行政法規(guī)，是建國(guó)以來(lái)出臺(tái)速度最快的一部法規(guī)，也是我國(guó)第一部有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急處置的法規(guī)，成為我國(guó)家危機(jī)應(yīng)對(duì)的新起點(diǎn)。2006年1月國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，2007年8月通過(guò)了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，并于2007年11月1日起開(kāi)始施行。這是新中國(guó)第一部綜合減災(zāi)救災(zāi)法律，標(biāo)志著我國(guó)規(guī)范應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的法律制度已基本確立。

根據(jù)《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中關(guān)于突發(fā)事件的不同分類，自然災(zāi)害類的法律有：《防震減災(zāi)法》、《中華人民共和國(guó)消防法》等；

公共衛(wèi)生事件方面的法律有：《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律、法規(guī)及條例；

社會(huì)安全、災(zāi)害事故事件方面的法律有：《戒嚴(yán)法》、《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》、《兵役法》等。教育部于2002年專門(mén)根據(jù)《中華人民共和國(guó)教育法》、《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》和其他相關(guān)法律、行政法規(guī)及有關(guān)規(guī)定，制定了《中華人民共和國(guó)教育部學(xué)生傷害事故處理辦法》；

目前，我國(guó)已基本建立了以《憲法》為依據(jù)、以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為核心、以相關(guān)單項(xiàng)法律法規(guī)為配套的一系列應(yīng)急處置法律。2008年在全國(guó)人大會(huì)議上國(guó)務(wù)院正式宣布：“全國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急處置體系基本建立?！?/p>

從當(dāng)前我國(guó)應(yīng)急處置法制的基本構(gòu)成來(lái)看，我國(guó)應(yīng)急處置的法制化進(jìn)程已取得可喜成績(jī)，一系列法律法規(guī)正保障著應(yīng)急處置能夠有序進(jìn)行。但與發(fā)達(dá)國(guó)家的應(yīng)急處置法制相比，我國(guó)現(xiàn)代意義上的應(yīng)急處置實(shí)踐和立法起步相對(duì)較晚，仍不可避免存在一些不足和需要改進(jìn)和完善的地方。

(二)突發(fā)事件應(yīng)急處置法制建設(shè)中存在的主要問(wèn)題

1.立法模式單一

從立法模式上看，我國(guó)的應(yīng)急處置法律還很單一，發(fā)生什么事件制定什么法律，一類事件一項(xiàng)立法，缺乏一種綜合性的應(yīng)急處置法律，甚至有很多單項(xiàng)法律是在事件發(fā)生后及時(shí)制定的，忽視了事前預(yù)防、事中計(jì)劃和事后的預(yù)案，更忽略了高校的實(shí)際情況，缺乏可操作性；只有總體預(yù)案，沒(méi)有各類專項(xiàng)預(yù)案。當(dāng)下，校園貸(裸照)、電信詐騙等事件，一旦發(fā)生，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)上的碎片化信息、謠言鋪天蓋地，影響范圍大、危害程度廣，如若不能有效控制、合法規(guī)制，將會(huì)陷入被動(dòng)的局面。

2.配套法規(guī)不完善

從我國(guó)法律體系來(lái)看，還沒(méi)有形成健全合理的應(yīng)急處置法制體系，與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》配套的法律法規(guī)、應(yīng)急預(yù)案仍不完善；盡管在總體應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院陸續(xù)發(fā)布了25項(xiàng)專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、80項(xiàng)部門(mén)應(yīng)急預(yù)案等。但就高校來(lái)說(shuō)，應(yīng)急預(yù)案還很缺乏，甚至存在“無(wú)危機(jī)、不預(yù)案”的尷尬局面，在適用時(shí)也存在一些不完善的地方。如預(yù)案的制定缺乏科學(xué)性、實(shí)用性和指導(dǎo)實(shí)踐等功能，應(yīng)急預(yù)案必須具有科學(xué)性，不能成為擺在臺(tái)面的“政治綱領(lǐng)”高校應(yīng)急處置能力是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件演變的關(guān)鍵，應(yīng)急處置能力主要體現(xiàn)在應(yīng)急預(yù)案的編制與執(zhí)行方面。

3.操作性不強(qiáng)

多數(shù)高校突發(fā)事件應(yīng)急處置主要參照省、市教育系統(tǒng)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案及其專項(xiàng)預(yù)案，例如，《陜西省教育系統(tǒng)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》、《青島市教育系統(tǒng)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》(修訂)等。一方面，由于高校突發(fā)事件無(wú)論應(yīng)急處置體制還是機(jī)制都顯著不同于中小學(xué)及其他教育部門(mén)，缺少針對(duì)高校突發(fā)事件的省、市一級(jí)應(yīng)急預(yù)案總體設(shè)計(jì)；另一方面，高校突發(fā)事件的有效處置往往需要多部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有些高校應(yīng)急預(yù)案缺乏細(xì)節(jié)規(guī)定和執(zhí)行主體的規(guī)定，這樣就容易導(dǎo)致救援時(shí)部門(mén)之間、甚至二級(jí)學(xué)院之間互相推諉。

(三)高校突發(fā)事件應(yīng)急處置法制建設(shè)策略

1.建構(gòu)完善系統(tǒng)的突發(fā)事件應(yīng)急處置法律

從以上分析得知，我國(guó)應(yīng)急處置法制建設(shè)存在盲目性和不可操作性。一些應(yīng)急處置法律缺乏一種整體統(tǒng)一的法制理念和意識(shí)基礎(chǔ)，上位法和下位法內(nèi)容“孤立無(wú)援”，這種散亂無(wú)章嚴(yán)重背離了我國(guó)依法治國(guó)的方略，在適用時(shí)達(dá)不到協(xié)調(diào)統(tǒng)一的實(shí)際應(yīng)用目標(biāo)，因此我們需要盡快清理過(guò)時(shí)的應(yīng)急處置法律法規(guī)，完善現(xiàn)行的應(yīng)急處置預(yù)案，健全其他的應(yīng)對(duì)計(jì)劃，為我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急處置真正提供法律上的保護(hù)。

2.制定完備的應(yīng)急處置預(yù)案、日常規(guī)范性文件和懲罰條例

應(yīng)急處置預(yù)案是預(yù)防和處置各種突發(fā)事件的預(yù)先方案和計(jì)劃。各高校應(yīng)在《教育系統(tǒng)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》的指導(dǎo)下，根據(jù)學(xué)校的實(shí)際情況，制定和完善各類應(yīng)急預(yù)案。由于應(yīng)急預(yù)案的制定是一個(gè)長(zhǎng)期、動(dòng)態(tài)的過(guò)程，這就要求在制定時(shí)必須考慮預(yù)案的可調(diào)整和可執(zhí)行性；

日常規(guī)范性文件是指高校關(guān)于突發(fā)事件應(yīng)急處置方面的法律法規(guī)、一般標(biāo)準(zhǔn)或準(zhǔn)則、組織體系、機(jī)構(gòu)職責(zé)、日常行為規(guī)范等發(fā)揮作用的文件。高校必須在遵循上位法規(guī)定的前提下配套制定相應(yīng)規(guī)范性文件，通過(guò)通知文件、宣傳欄、海報(bào)等形式貫徹落實(shí)下去，保障各部門(mén)在突發(fā)事件的處置上，做到有法可依、責(zé)權(quán)明確、服從領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)各部門(mén)之間聯(lián)動(dòng)性。其次是應(yīng)急管理日常行為規(guī)范的制定；

應(yīng)急懲罰條例的作用是為了保障校園教學(xué)和生活秩序，對(duì)利用互聯(lián)網(wǎng)惡意散布謠言，損害學(xué)校利益的相關(guān)人員進(jìn)行教導(dǎo)性懲罰，以儆效尤，以提高廣大師生的集體意識(shí)和責(zé)任感，從而達(dá)到激勵(lì)的目的。

3.增強(qiáng)我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急處置法律的可操作性

一方面，需將應(yīng)急處置法律納入憲法，明確宣告制度，明確突發(fā)情況下的實(shí)施條件與程序、公民基本權(quán)利的保障等，維護(hù)國(guó)家、政府和師生利益。另一方面，完善我國(guó)現(xiàn)存的應(yīng)急處置法律法規(guī)、應(yīng)急預(yù)案，并注重細(xì)化這些法律法規(guī)、應(yīng)急預(yù)案在應(yīng)急處置方面的具體規(guī)定，彌補(bǔ)缺陷，增強(qiáng)這些法律法規(guī)和、應(yīng)急預(yù)案的實(shí)用性和可操作性。具體來(lái)說(shuō)，為避免紙上談兵，高校有關(guān)

部門(mén)應(yīng)定期開(kāi)展應(yīng)急事件處置演習(xí)，對(duì)專項(xiàng)預(yù)案及規(guī)范性文件進(jìn)行實(shí)戰(zhàn)檢驗(yàn)和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，在原有預(yù)案的基礎(chǔ)上進(jìn)行修改完善；用圖文并茂的形式將應(yīng)急處置法律和學(xué)校專項(xiàng)預(yù)案、規(guī)范性文件及懲罰條例編寫(xiě)進(jìn)學(xué)生手冊(cè)校內(nèi)發(fā)放，也通過(guò)開(kāi)展講座、海報(bào)展覽等方式進(jìn)行宣傳教育引導(dǎo)，以便在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)師生能做到臨危不懼、按圖索驥、有序應(yīng)對(duì)。

就高校而言，完善學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急處置法律體系，確保校園的穩(wěn)定與師生的安全是高校的職責(zé)，一所高校的領(lǐng)導(dǎo)只有時(shí)刻把師生的身體健康和生命安全放在第一位，才能得到師生真心的擁護(hù)和愛(ài)戴，才能為學(xué)校的發(fā)展提供保障。

[ 注 釋 ]

①F.David，definition of bestiality from the Merriam-Webster Online Dictionary with audio[EB/OL].at http： // www. merriam - webster. com/ dictionary/ crisis，March.15，2015.