張 倩

中共鐵嶺市委黨校政法教研部，遼寧 鐵嶺 112000

一、區(qū)分信訪中的涉法涉訴事項(xiàng)

渉法信訪包括涉及民事訴訟法、刑事訴訟法和行政訴訟法，本文主要探討的是涉及行政訴訟的范圍。行政機(jī)關(guān)降低上訪率最有效的方法就是將信訪中的涉法涉訴問(wèn)題區(qū)分出來(lái)，引導(dǎo)信訪人或進(jìn)行行政復(fù)議或訴至法院，啟動(dòng)正常的法律程序。但在信訪的諸多事項(xiàng)中，挑出涉法涉訴問(wèn)題并非易事，甚至許多上訪人是在法律途徑走不通的情況下才去信訪。行政機(jī)關(guān)在接訪時(shí)要詳細(xì)了解信訪人反映的情況、提出的要求才能甄別。我國(guó)的《信訪條例》規(guī)定：“信訪，是指公民、法人或者其它組織采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門(mén)反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)”①。從這個(gè)定義中可看出，對(duì)于反映情況、提建議意見(jiàn)是接待信訪的范疇，而投訴請(qǐng)求則應(yīng)視情況進(jìn)行分類(lèi)。信訪人在對(duì)行政機(jī)關(guān)的投訴中，一般可分為兩類(lèi)。一是投訴行政機(jī)關(guān)不作為，對(duì)此類(lèi)可基本劃入行政訴訟的管轄范圍，由法院判斷行政機(jī)關(guān)不作為的行為是否合法，如果不合法可作為責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的判決或裁定，保護(hù)信訪人的權(quán)益。二是投訴行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)作為行為侵害了信訪人的權(quán)益，在這類(lèi)投訴中，就需要仔細(xì)區(qū)分，對(duì)于已不具備可訴性的投訴按信訪程序處理。考慮可訴性時(shí)不僅要看實(shí)體要求，也要注意程序要求，比如時(shí)效，有些信訪人反映的事項(xiàng)在內(nèi)容上可通過(guò)司法手段解決，但卻超過(guò)了訴訟或復(fù)議所規(guī)定的法定時(shí)限，就不能將此看作涉法涉訴事項(xiàng)了。對(duì)于行政機(jī)關(guān)的具體行政行為或其他符合法律法規(guī)規(guī)定，屬于政法機(jī)關(guān)管轄的信訪事項(xiàng)，則可以通過(guò)司法程序或相關(guān)法定救濟(jì)途徑解決。接訪的各類(lèi)行政機(jī)關(guān)可按照刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法、行政復(fù)議法、國(guó)家賠償法及其他相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步明確訴與訪的甄別標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)分界限，細(xì)化受理范圍和條件。

二、信訪中涉法涉訴問(wèn)題產(chǎn)生的原因

我國(guó)歷史上一直有上訪的傳統(tǒng)，并且行政訴訟法在我國(guó)產(chǎn)生較晚，時(shí)至今日也未像民事訴訟法和刑事訴訟法一樣普及。當(dāng)老百姓與行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生矛盾時(shí)，通常第一時(shí)間想到的是通過(guò)上訪，請(qǐng)求官員解決糾紛，維護(hù)權(quán)益，而不是通過(guò)去法院?jiǎn)?dòng)行政訴訟程序。這種現(xiàn)象很大程度上與行政訴訟的“三難”(立案難、審理難、執(zhí)行難)有關(guān)，即使一些訴求在法律手段上得到了解決，耗時(shí)也會(huì)很久。目前，行政訴訟在我國(guó)司法實(shí)踐中還存在諸多問(wèn)題，需要當(dāng)事人投入大量的時(shí)間和精力，還未必取得好的效果。某些案件在法院不能立案，或是審理時(shí)間漫長(zhǎng)，遲遲沒(méi)有結(jié)果，甚至勝訴后無(wú)法執(zhí)行，這類(lèi)案件中有個(gè)別在上訪過(guò)程中被關(guān)注或批示，會(huì)得以較好地解決。一部分訪民通過(guò)信訪這一途徑使自己被侵害的合法權(quán)益得到了適當(dāng)?shù)木葷?jì)，其中有些訪民所取得的信訪利益甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了“適當(dāng)”的標(biāo)準(zhǔn)。②媒體會(huì)對(duì)這些案例廣泛宣傳報(bào)導(dǎo)，使民眾產(chǎn)生對(duì)上訪解決問(wèn)題的依賴(lài)心理。另外，部分地方政府為了政績(jī)考核的需要不惜以違反法律為代價(jià)滿足一些纏訪鬧訪者的不合理甚至不合法要求，甚至政府花錢(qián)買(mǎi)平安。這樣既破壞了法律的權(quán)威，也對(duì)其他有合法訴求的當(dāng)事人不公平，使得廣大人民群眾產(chǎn)生“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，把信訪解決過(guò)程演變成醞釀更多新的涉訴信訪的溫床，客觀上導(dǎo)致信訪活動(dòng)的擴(kuò)大化和普遍化。③

三、將涉法涉訴類(lèi)事項(xiàng)導(dǎo)入法律程序辦理

將涉法涉訴類(lèi)信訪問(wèn)題引入法律途徑，首先要求接待信訪的行政機(jī)關(guān)工作人員認(rèn)清訴與訪的界限與標(biāo)準(zhǔn)，以防止誤將非涉法類(lèi)信訪事項(xiàng)推入法律程序。筆者在司法實(shí)踐中就遇到過(guò)一起典型案例，某地企事業(yè)單位的部分職工依據(jù)多年前政府下達(dá)的政策性文件選擇了“買(mǎi)斷”，在這批人達(dá)到退休年齡可以領(lǐng)取退休金時(shí)，這批人認(rèn)為他們的退休金比正常上班退休的人少，于是到當(dāng)?shù)厝松缇中旁L，人社局做出了回復(fù)意見(jiàn)未支持信訪訴求，這批人便不斷上訪。對(duì)于信訪的意見(jiàn)并不在法院行政訴訟的范圍內(nèi)，但信訪局等單位為了推脫責(zé)任，把這批人推到了法院，要求其行政訴訟，而這些人的起訴被裁定駁回后，又回去繼續(xù)上訪，問(wèn)題不但沒(méi)有解決，反而激化了信訪人與行政機(jī)關(guān)的矛盾。與之相反的是，一些符合條件的訴求卻進(jìn)入不了法律程序，這就需要提升信訪接待人員的專(zhuān)業(yè)水平，各行政機(jī)關(guān)可定期為接訪人員組織培訓(xùn)，學(xué)習(xí)了解相關(guān)的法律政策，必要時(shí)可尋求律師幫助甄別判斷。信訪局可細(xì)化各類(lèi)信訪事項(xiàng)的受理范圍和條件，對(duì)每一起信訪事項(xiàng)，都要準(zhǔn)確把握性質(zhì)和類(lèi)別，符合法定條件的，及時(shí)導(dǎo)入審判機(jī)關(guān)訴訟程序、檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督程序、公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)的法律程序辦理。④

其次，要確保法律程序有效運(yùn)轉(zhuǎn)。訴訟是當(dāng)事人最后一道救濟(jì)程序，在受理過(guò)程中，法院絕不能擅自設(shè)立門(mén)檻，將一些重大敏感的涉法涉訴事項(xiàng)拒之門(mén)外，各地都應(yīng)將行政訴訟異地管轄落實(shí)到位，保證符合訴訟范圍的信訪事項(xiàng)都能在法院立案。審理過(guò)程要公開(kāi)、接受社會(huì)各界監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行行政訴訟法中的證據(jù)規(guī)則，對(duì)行政機(jī)關(guān)提供的證據(jù)認(rèn)真審查，發(fā)現(xiàn)證據(jù)有瑕疵應(yīng)要求行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證不能的不利后果。落實(shí)審理期限，在法律規(guī)定的時(shí)間內(nèi)審結(jié)案件，如發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)干擾辦案的情況，及時(shí)向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或檢察機(jī)關(guān)報(bào)告。判決作出后，如行政機(jī)關(guān)敗訴，法院和檢察院應(yīng)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)對(duì)判決結(jié)果的執(zhí)行情況，保證信訪人的合法訴求，在司法程序和時(shí)限內(nèi)得到公平公正解決。

再次，各地檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)可與黨政信訪部門(mén)建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)于一些轉(zhuǎn)入訴訟程序后仍未得到妥善解決的當(dāng)事人繼續(xù)信訪的，信訪部門(mén)可請(qǐng)求檢察院、監(jiān)察委介入調(diào)查，并引導(dǎo)涉法涉訴信訪群眾依法向相關(guān)檢察、監(jiān)察機(jī)關(guān)反映問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)各行政機(jī)關(guān)和法院的監(jiān)督，切實(shí)解決部門(mén)間為推卸、逃避責(zé)任推諉扯皮的問(wèn)題或相互包庇袒護(hù)。如在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)法院作出的判決或裁定有錯(cuò)誤，信訪部門(mén)可指導(dǎo)信訪人申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提起抗訴；如發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)有違法違紀(jì)行為或法院枉法裁判的，應(yīng)及時(shí)向監(jiān)察機(jī)關(guān)匯報(bào)。檢察、監(jiān)察機(jī)關(guān)牽頭建立完備的責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)執(zhí)法行為不當(dāng)、徇私枉法等引起的涉訴信訪案件，實(shí)行責(zé)任倒查，對(duì)違法的行政機(jī)關(guān)工作人員、引發(fā)錯(cuò)案、瑕疵案的辦案人員嚴(yán)格依法處理。在政法機(jī)關(guān)內(nèi)部嚴(yán)格明確落實(shí)辦案部門(mén)的糾錯(cuò)責(zé)任，專(zhuān)門(mén)體系的調(diào)控責(zé)任，包案領(lǐng)導(dǎo)的息訪責(zé)任，真正使責(zé)任科學(xué)、合理、明確、到位。⑤

最后，對(duì)于法律程序進(jìn)行完畢且經(jīng)過(guò)監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)密調(diào)查的信訪案件退不出處理程序的，當(dāng)事人仍然反復(fù)纏訪鬧訪，嚴(yán)重影響正常的信訪秩序和社會(huì)秩序的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)司法手段對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行懲治。目前個(gè)別接訪部門(mén)為了使信訪人息訴罷訪，不惜滿足信訪人的無(wú)理要求，比如對(duì)待“釘子戶(hù)”上訪問(wèn)題，為使其搬遷滿足其各種不合理要求。這無(wú)異于飲鴆止渴，個(gè)別信訪者通過(guò)纏訪鬧訪獲得了極大的利益，而遵守法紀(jì)的人卻明顯“吃虧了”。這就會(huì)導(dǎo)致群眾認(rèn)為可以通過(guò)不斷信訪獲取利益，引發(fā)新的上訪、反復(fù)上訪。為社會(huì)的和諧穩(wěn)定留下諸多隱患，嚴(yán)重影響依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的工作成效，影響信訪群眾對(duì)涉法涉訴信訪改革的信任。各地公安機(jī)關(guān)在對(duì)待纏訪鬧訪者時(shí)，要嚴(yán)格按照信訪條例規(guī)定的程序進(jìn)行，對(duì)于不構(gòu)成犯罪或行政拘留的上訪人，以教育、訓(xùn)誡為主，避免違反程序規(guī)定造成新的行政訴訟。

[ 注 釋 ]

①《信訪條例》第二條.

②章彥英.涉法涉訴信訪之案件成因、制度困局與破解之道.法學(xué)論壇，2011(1).

③陳悍國(guó).涉法涉訴信訪存在的問(wèn)題原因及對(duì)策.無(wú)錫市法學(xué)會(huì)網(wǎng)站，2016-12-18.

④駱惠華.《以問(wèn)題為導(dǎo)向，破解三大難題》——中央政法委涉法涉訴信訪改革三個(gè)配套文件解讀.中國(guó)長(zhǎng)安網(wǎng)，2014-9-12.

⑤劉樹(shù)枝.和諧社會(huì)語(yǔ)境中涉法涉訴信訪問(wèn)題的成因與對(duì)策.法治研究，2011(4).