戴 樂

（210095 南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 江蘇 南京）

一、問(wèn)題的提出

土地是人類生存所在。圍繞土地的產(chǎn)權(quán)、管理和利用而進(jìn)行的斗爭(zhēng)也成為人類經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治沖突的根源之一。我國(guó)農(nóng)村土地制度改革關(guān)乎幾億農(nóng)民的切身利益，是黨和國(guó)家必須高度重視的重大事項(xiàng)。隨著我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)化和城市化的快速轉(zhuǎn)型，大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，集體土地流轉(zhuǎn)政策亦隨之出現(xiàn)松動(dòng)，對(duì)農(nóng)村土地問(wèn)題的關(guān)注焦點(diǎn)逐漸從土地耕作轉(zhuǎn)向土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體土地相關(guān)的問(wèn)題也日益突出。

農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)問(wèn)題吸引了眾多學(xué)者的關(guān)注，權(quán)利的時(shí)代已經(jīng)到來(lái)，無(wú)論何種學(xué)術(shù)背景的研究，都會(huì)自主或不自主地關(guān)注和討論土地權(quán)利人的權(quán)利保護(hù)問(wèn)題。相同的出發(fā)點(diǎn)卻帶來(lái)了很多完全不同的結(jié)論。比如，有部分學(xué)者認(rèn)為，只有允許公民自由買賣宅基地，才是對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的尊重；然而另一部分學(xué)者卻認(rèn)為，只有繼續(xù)堅(jiān)守禁止公民自由買賣宅基地的制度，“讓農(nóng)民進(jìn)得了城，回得了鄉(xiāng)”才能保護(hù)農(nóng)民的基本人權(quán)，才能更好的尊重和保護(hù)公民的土地權(quán)利。本文將就我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度做一些簡(jiǎn)單的探索。

二、農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)

鑒于將產(chǎn)權(quán)界定為一種“權(quán)利束”已經(jīng)在世界范圍內(nèi)獲得了認(rèn)同，因此，將土地產(chǎn)權(quán)定義為一種包括所有權(quán)、使用權(quán)等權(quán)利在內(nèi)的“權(quán)利束”比較合適。

就土地產(chǎn)權(quán)而言，土地歸誰(shuí)所有、由誰(shuí)支配和使用、由誰(shuí)受益、能否排除他人干涉等“一束權(quán)利”的問(wèn)題決定了產(chǎn)權(quán)的明晰程度。明確的產(chǎn)權(quán)有賴于產(chǎn)權(quán)的權(quán)威性，而產(chǎn)權(quán)的權(quán)威性來(lái)自產(chǎn)權(quán)的法律性。所謂產(chǎn)權(quán)的法律性，是指產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)由具有普遍性、強(qiáng)制性和正式性的國(guó)家法律制定和認(rèn)可。土地產(chǎn)權(quán)改革應(yīng)立足于現(xiàn)行法律，土地產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)雖可從政治性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、社會(huì)性質(zhì)等多角度界定，但最終須通過(guò)法律性質(zhì)體現(xiàn)，本文所謂產(chǎn)權(quán)性質(zhì)是指農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的法律性質(zhì)。

集體土地產(chǎn)權(quán)是指集體參與者在行使其對(duì)資源的各種權(quán)利時(shí)必須由該集體按照一定的規(guī)則或程序做出決定，但這種資源是可以以某種形式分解或具體在其成員身上，其參與者必要時(shí)可以以有償轉(zhuǎn)讓權(quán)利的形式退出該集體?！睆臋?quán)利角度看，集體產(chǎn)權(quán)是集體占有、使用、收益及處分其土地財(cái)產(chǎn)的權(quán)利；從制度角度看，集體產(chǎn)權(quán)是集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利劃分的規(guī)則和人們行使土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為準(zhǔn)則。集體土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵遠(yuǎn)比集體土地所有權(quán)的內(nèi)涵豐富。集體土地所有權(quán)在本質(zhì)上是指土地的單個(gè)屬性，而集體土地產(chǎn)權(quán)是指“一束權(quán)利”（即土地使用權(quán)）。因此，集體土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)是集體土地所有權(quán)，核心是集體土地使用權(quán)。

三、模糊的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)

我國(guó)《憲法》規(guī)定，集體所有制屬于社會(huì)主義公有制，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有以外，屬于集體所有。然而，單純的公有性質(zhì)不足以明晰農(nóng)地所有權(quán)的法律性質(zhì)（到底是法人所有、共有抑或總有），反而導(dǎo)致農(nóng)地所有權(quán)主體不明確、各集體之間的土地界限不清、權(quán)利結(jié)構(gòu)與權(quán)利邊界模糊、集體利益難以實(shí)現(xiàn)、農(nóng)民與集體的關(guān)系難以厘清等問(wèn)題。因此，農(nóng)地所有權(quán)性質(zhì)的模糊性已成為當(dāng)前農(nóng)地問(wèn)題矛盾叢生的根源。

根據(jù)土地用途差異，集體土地包括農(nóng)用地、宅基地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地及公益性用地。集體土地使用權(quán)“相應(yīng)地包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)及公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)等類型。針對(duì)農(nóng)村集體土地中的農(nóng)用地和宅基地，《物權(quán)法》賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)用益物權(quán)的法律性質(zhì)。該法第十二章規(guī)定的“建設(shè)用地使用權(quán)”的客體僅指國(guó)有建設(shè)用地，因此農(nóng)村集體土地中的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)既沒有被明確規(guī)定為獨(dú)立的用益物權(quán)，也沒有被涵蓋在現(xiàn)有的“建設(shè)用地使用權(quán)”規(guī)范中。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地如何流轉(zhuǎn)，使用權(quán)人如何占有、使用、收益農(nóng)地，所有權(quán)人如何分配地租，這均需通過(guò)司法規(guī)范建立健全集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，更好地貫徹民事主體的意思自治和實(shí)現(xiàn)民事主體的利益配置。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度應(yīng)為物權(quán)立法的重要內(nèi)容，但《物權(quán)法》對(duì)此未做明確表述和具體規(guī)范，而是將集體建設(shè)用地法律規(guī)制問(wèn)題交給《土地管理法》解決。

四、明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的路線探索

1.農(nóng)地所有權(quán)的法律定位

要解決農(nóng)村土地問(wèn)題，核心問(wèn)題要解決集體土地所有權(quán)問(wèn)題。近年來(lái)，集體土地所有權(quán)法律問(wèn)題已引起學(xué)界極大關(guān)注，明確集體土地所有權(quán)的法律性質(zhì)成為關(guān)鍵。對(duì)此，學(xué)界形成了幾種有代表性的改革思路：第一，主張國(guó)有化。該觀點(diǎn)認(rèn)為在我國(guó)，國(guó)家實(shí)際操縱集體土地所有權(quán)的最終處分權(quán)和大部分收益權(quán)，農(nóng)民集體只是占有和使用集體土地，其享有的收益權(quán)和處分權(quán)極為有限，國(guó)有化恰恰能夠?qū)崿F(xiàn)土地所有權(quán)實(shí)質(zhì)與形式的統(tǒng)一，增強(qiáng)農(nóng)地所有權(quán)的權(quán)威性。第二，主張私有化。該觀點(diǎn)認(rèn)為私有化意味著農(nóng)民在真正意義上獲得獨(dú)立、完整、排他的土地產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民對(duì)土地收益具有可預(yù)期性，這必將最大限度地調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，增加對(duì)土地的投入。第三，主張混合所有。有學(xué)者主張國(guó)家所有與農(nóng)民私人所有的混合，還有學(xué)者主張國(guó)家所有、集體所有與農(nóng)民私人所有三者的混合。

上述國(guó)有化、私有化及混合所有的觀點(diǎn)將導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的根本改變，這有悖于堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)、堅(jiān)持“公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯”的改革方向，與國(guó)家基本制度、現(xiàn)實(shí)國(guó)情不符。特別是國(guó)有化、私有化兩個(gè)極端化的一刀切都會(huì)產(chǎn)生很多負(fù)面的效果，集體土地國(guó)有化或者私有化的建議雖然立場(chǎng)完全相反，但卻分享著一個(gè)共同的前提，即都是越俎代庖式的替農(nóng)民“當(dāng)家作主”。我們應(yīng)該承認(rèn)，在這個(gè)教育日益普及，國(guó)民素質(zhì)不斷提高的時(shí)代，任何人都不能宣稱“比農(nóng)民自身更能夠認(rèn)清和維護(hù)農(nóng)民的根本利益”，我們所要做的和所能做的，是要提供一個(gè)合理明晰的法律框架，而不是自以為是地替農(nóng)民做主。

在農(nóng)地集體公有制不可改變的前提下，重建高級(jí)社時(shí)期的以“按份共有”為特征的土地股份合作制依然是有可能的，而且也是必要的。之所以提出這樣的主張，主要是基于以下幾個(gè)方面的理由：

首先，按照“按份共有”的原則重建中國(guó)的集體土地制度，符合2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)土地制度所提出的“產(chǎn)權(quán)明晰”的要求，并有利于降低制度變遷的風(fēng)險(xiǎn)和成本——因?yàn)椤鞍捶莨灿小辈⒎鞘侨P私有化，其可以在保留土地集體所有形式和外觀的基礎(chǔ)之上進(jìn)行改革。對(duì)于我們這樣一個(gè)需要穩(wěn)定政治環(huán)境的國(guó)家來(lái)說(shuō)，這一點(diǎn)非常重要。2007年以來(lái)，國(guó)家在抓緊開展第二次全國(guó)土地調(diào)查和集體土地確權(quán)登記工作，事實(shí)上也為下一步集體土地“按份共有”奠定了良好的基礎(chǔ)。

其次“按份共有”的土地產(chǎn)權(quán)制度可以最大限度的尊重農(nóng)民集體成員的自主性、創(chuàng)造性和主體性。對(duì)于那些依然希望通過(guò)集體獲得發(fā)展的農(nóng)民們來(lái)說(shuō)，他們當(dāng)然有權(quán)利按照土地“按份共有”的原則繼續(xù)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，而對(duì)于那些希望移居城市或者其他鄉(xiāng)村的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他們不但可以合法繼承、抵押、贈(zèng)送，也可以出售或者轉(zhuǎn)讓自己的土地股份。當(dāng)然，為了保持集體的相對(duì)穩(wěn)定性，法律可以進(jìn)行法律限制，比如當(dāng)某一社員試圖出售自己的土地份額時(shí)，其所在的集體或者集體成員有優(yōu)先購(gòu)買的權(quán)利。

再次，從立法技術(shù)上來(lái)看，這一制度改革也最為簡(jiǎn)單，全國(guó)人大常委會(huì)可以對(duì)《物權(quán)法》第5章中提到的“集體所有權(quán)”進(jìn)行立法解釋，最高人民法院也可以通過(guò)司法解釋對(duì)《物權(quán)法》進(jìn)行相應(yīng)的解釋。集體土地的所有權(quán)性質(zhì)確定后，土地如何進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理也由農(nóng)民集體成員經(jīng)過(guò)協(xié)商來(lái)確定，政府可以進(jìn)行行政指導(dǎo)，但不應(yīng)做強(qiáng)制性的規(guī)定。當(dāng)然，為了保障農(nóng)民集體土地所有權(quán)的確定和土地管理的運(yùn)行不偏離民主法治的軌道，集體經(jīng)濟(jì)組織所有重大的土地產(chǎn)權(quán)和土地管理決策都應(yīng)當(dāng)在政府法制辦部門的監(jiān)督下進(jìn)行，并且應(yīng)當(dāng)解釋法院的司法審查。

2.確立農(nóng)民集體的獨(dú)立法律地位

集體土地所有權(quán)“按份共有”的所有權(quán)制度確定后，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)適格的民事主體來(lái)行使所有權(quán)以及基于所有權(quán)而產(chǎn)生的“權(quán)利束”。

對(duì)于農(nóng)村土地權(quán)屬，《憲法》規(guī)定為“屬于集體所有”，《土地管理法》規(guī)定為“屬于農(nóng)民集體所有”。在缺乏立法解釋的情況下，僅從如是規(guī)定仍難以判斷農(nóng)民與集體之間的法律關(guān)系。《物權(quán)法》就此規(guī)定為“屬于本集體成員集體所有”，“成員”的提出使農(nóng)民與集體之間的法律關(guān)系有了定論，即農(nóng)民對(duì)集體土地享有成員權(quán)而非所有權(quán)。成員權(quán)的規(guī)定意味著農(nóng)民與集體各自獨(dú)立的權(quán)利主體地位獲得法律確認(rèn)，即集體對(duì)土地享有所有權(quán)，農(nóng)民對(duì)土地享有成員權(quán)，兩者雖密切關(guān)聯(lián)卻彼此獨(dú)立。然而，成員權(quán)的內(nèi)涵與權(quán)利邊界、成員資格的認(rèn)定、成員權(quán)與所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式、成員權(quán)具體運(yùn)行機(jī)制等具體問(wèn)題仍缺乏明確規(guī)范。在這個(gè)方面有學(xué)者主張通過(guò)“股份制”來(lái)把集體成員與“集體”連接起來(lái)，這樣的橋梁有如下幾點(diǎn)優(yōu)勢(shì)：

第一，有助于明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地利益的合理分配。股份制構(gòu)造使農(nóng)民集體擁有包括占有、使用、收益、處分等權(quán)能在內(nèi)的完整意義上的土地所有權(quán)，從而有效避免所有權(quán)主體的缺位與虛化。集體成員基于成員權(quán)，不直接經(jīng)營(yíng)土地也能獲得土地收益，并擁有參與決策和監(jiān)督集體的權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民個(gè)體對(duì)土地資產(chǎn)的合法權(quán)益。

第二，有助于實(shí)現(xiàn)集體與成員法律地位的相互獨(dú)立。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中，由于受到戶籍制度的限制，集體成員僅限于擁有農(nóng)村戶籍的居民，而股份制改造使得農(nóng)地收益的取得依據(jù)為成員權(quán)而非農(nóng)民身份，成員權(quán)轉(zhuǎn)讓、繼承、贈(zèng)予、退出等機(jī)制的逐步實(shí)施，能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的“進(jìn)入權(quán)”和“退出權(quán)”，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的“去身份化”和“職業(yè)化”提供制度依據(jù)，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)民對(duì)城市化進(jìn)程中土地增值收益的公平分享。

第三，有助于保障集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地順暢流轉(zhuǎn)。股份制改造能使集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)從無(wú)序到有序、從隱形市場(chǎng)到有形市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變，逐漸突破單戶零散經(jīng)營(yíng)的小農(nóng)局面，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和集約化發(fā)展。

3.堅(jiān)決推進(jìn)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)從“所有”到“利用”

隨著經(jīng)濟(jì)形態(tài)由相對(duì)靜止發(fā)展至頻繁交易，土地產(chǎn)權(quán)日益成為結(jié)構(gòu)松散的權(quán)利束組合，土地所有權(quán)與使用權(quán)日益分離?！段餀?quán)法》已從“以所有為中心”向“以利用為中心”轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)不斷細(xì)分的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)形態(tài)?！皬闹贫茸冞w現(xiàn)實(shí)看，產(chǎn)權(quán)是公有還是私有，是國(guó)家所有還是集體所有，也許并不是問(wèn)題的關(guān)鍵。重要的是產(chǎn)權(quán)的實(shí)施能力，在于處分權(quán)和收益權(quán)?！币虼?，以保護(hù)用益物權(quán)為中心應(yīng)成為我國(guó)土地改革和土地立法的價(jià)值導(dǎo)向，而強(qiáng)化用益物權(quán)功能則是公有制下集體土地所有權(quán)發(fā)揮產(chǎn)權(quán)激勵(lì)與約束功能的實(shí)現(xiàn)路徑。

五、結(jié)語(yǔ)

有效的產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)建立在規(guī)范的法律基礎(chǔ)之上，法律名義上的產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是在現(xiàn)實(shí)意義上能夠?qū)崿F(xiàn)的。在對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的法律性質(zhì)沒有作出明確界定之前，一味地推進(jìn)城市化進(jìn)程，盲目進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，只會(huì)加劇所有權(quán)主體、使用權(quán)主體及政府管理部門之間的利益沖突。因此，在堅(jiān)持集體土地公有制的前提下，正視農(nóng)地所有權(quán)的公有本質(zhì)在基本法律層面保障農(nóng)民集體的獨(dú)立民事主體地位，明晰農(nóng)地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性，這構(gòu)成了推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的可行路徑。

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