高 龍 郭 杰

普洱學(xué)院政法學(xué)院，云南 普洱 665000

一、普洱灰色毀林現(xiàn)象現(xiàn)狀

(一)林下產(chǎn)業(yè)發(fā)展混亂

林下經(jīng)濟(jì)，主要是指以林地資源和森林生態(tài)環(huán)境為依托，發(fā)展起來的林下種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、采集業(yè)和森林旅游業(yè)，既包括林下產(chǎn)業(yè)，也包括林中產(chǎn)業(yè)，還包括林上產(chǎn)業(yè)。①發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)是國(guó)家農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局和省委省政府積極主張和支持的山區(qū)發(fā)展策略，普洱市作為云南國(guó)土面積最大、山區(qū)比例最高的地市，積極響應(yīng)中央和省委省政府支持，將林下經(jīng)濟(jì)作為特色農(nóng)業(yè)的重點(diǎn)來抓，頒布了大量支持林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方政策，并將林下經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作為地方各級(jí)政府農(nóng)村工作成效評(píng)價(jià)的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。②普洱市眾多縣區(qū)農(nóng)戶在森林中種植茯苓、石斛、茶葉，一度促進(jìn)了林下產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但是在長(zhǎng)期的發(fā)展中，因?yàn)檐蜍?、石斛的種植需要大量松樹作為種植原料，因而種植茯苓、石斛而砍伐松樹的情況日益嚴(yán)重③。地方政府部門基于執(zhí)行政策的需要，放松了對(duì)森林的保護(hù)，對(duì)于以發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)為由毀壞森林的行為持放任態(tài)度，毀林種植石斛、茯苓對(duì)森林資源造成了嚴(yán)重破壞。還有部分農(nóng)戶則以發(fā)展林下產(chǎn)業(yè)為由，在集體所有的森林中種植茶葉，在茶葉成長(zhǎng)到一定程度，逐步將樹木毀壞，待樹木枯死后逐漸砍伐，并最終將林地轉(zhuǎn)變成茶園。還有部分林農(nóng)在森林里砍伐樹木，以樹木作為人工菌種植的肥料，造成對(duì)森林的實(shí)際損害。

(二)煙草、咖啡等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響

云南自1914年2月開始種植烤煙，由于云南獨(dú)特的地理氣候，良好的自然環(huán)境，成為生產(chǎn)優(yōu)良煙葉的圣地。云南不僅是云南各大煙草集團(tuán)的原料基地，同時(shí)也是國(guó)家?guī)状鬅煵菁瘓F(tuán)的優(yōu)質(zhì)原材料基地，在國(guó)家煙草產(chǎn)業(yè)發(fā)展中具有極其重要的地位。隨著國(guó)家扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃持續(xù)推進(jìn)，大量的少數(shù)民族地區(qū)充分利用氣候、土壤優(yōu)勢(shì)，種植優(yōu)質(zhì)煙葉，促進(jìn)脫貧增收。煙草產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅給煙草產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了優(yōu)質(zhì)原材料，同時(shí)促進(jìn)了少數(shù)民族地區(qū)的脫貧致富，在普洱很多縣區(qū)煙草是最大的稅源。煙草業(yè)種植的發(fā)展，需要大量的燃料用于烘烤煙葉。為了降低成本，普洱絕大多數(shù)煙農(nóng)靠砍伐自家自留山樹木作為烘烤煙葉的原料。隨著煙草種植面積的擴(kuò)大，需要的用于烘烤的薪柴也越來越多。以前砍伐的基本上都是薪炭林，但是隨著煙草種植面積的逐步增大，砍伐經(jīng)濟(jì)林作為燃料的情況也不斷出現(xiàn)。地方政府部門基于地方財(cái)政收入增加的需要，對(duì)于砍伐經(jīng)濟(jì)林作為燃料烘烤煙葉的行為睜只眼閉只眼。

咖啡是普洱市的優(yōu)勢(shì)支柱型產(chǎn)業(yè)，普洱市政府基于打造咖啡之都形成規(guī)模和品牌效應(yīng)的考慮，從政策、資金等各方面全面支持農(nóng)戶擴(kuò)大咖啡種植規(guī)模。農(nóng)戶基于經(jīng)濟(jì)利益的追求，在耕地資源相對(duì)有限的情況下，采用蠶食森林的方式，發(fā)展咖啡種植。部分農(nóng)戶在森林里套種咖啡，隨著咖啡樹逐漸長(zhǎng)大，逐步去除其他樹種，等到咖啡結(jié)果時(shí)原本有多樣物種的林地變成了純粹的咖啡地?；鶎恿謽I(yè)行政管理部門對(duì)毀壞林地種植咖啡的農(nóng)戶不予過問，大量的林地變成了咖啡地。

(三)破壞性采割松香，毀壞了森林資源

我國(guó)刑法對(duì)于未經(jīng)國(guó)家林業(yè)部門批準(zhǔn)，盜伐他人林木達(dá)到一定數(shù)量的行為規(guī)定為盜伐林木罪，對(duì)于未經(jīng)批準(zhǔn)并取得采伐許可證砍伐自有林木達(dá)到一定數(shù)量的行為的規(guī)定為濫伐林木罪，但是對(duì)于采割自有松樹松香導(dǎo)致松樹死亡的行為尚未規(guī)定為違法犯罪行為。依據(jù)罪刑法定基本原則，沒有刑法明確規(guī)定為犯罪的行為，不得對(duì)行為人追究責(zé)任。普洱市所轄地區(qū)，森林中有大量的思茅松，思茅松不僅木質(zhì)好，松香的品質(zhì)也比較好，采松香成為了很多林農(nóng)重要的收入來源，有些農(nóng)戶一年僅采松香一項(xiàng)收入就達(dá)到10萬元以上。為了收獲更多的松香，很多林農(nóng)在一棵松樹上割很多口子，很多松樹在過量采割松香后折斷死亡。相比采割松香所得，松樹本身的價(jià)值往往是松香的10倍，甚至更多。但是由于農(nóng)戶自己難以獲得采伐指標(biāo)，國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償又較低，農(nóng)戶只有想法設(shè)法在法律所許可的范圍內(nèi)從森林里獲取利益，采割松香被很多林農(nóng)認(rèn)為是一種沒有辦法的辦法。

二、大量灰色毀林現(xiàn)象存在的原因

(一)執(zhí)行地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的需要

地方政府部門基于執(zhí)行地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的需要，選擇性的容忍了灰色毀林行為的存在。普洱各縣區(qū)為保證煙草種植的面積和產(chǎn)量，對(duì)于砍伐林木烘烤煙葉的行為持放任態(tài)度。為了打造高原特色農(nóng)業(yè)，地方政府部門對(duì)于咖啡種植提供了最大的政策支持，對(duì)于蠶食林地種植咖啡的行為選擇了容忍，大量的林地變成了咖啡地。

(二)征地補(bǔ)償政策的不盡合理導(dǎo)致了林農(nóng)采用灰色手段毀壞森林

普洱市對(duì)于耕地和林地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是不同的，征用1畝林地補(bǔ)償5000元，征用1畝耕地補(bǔ)償5萬元。原本林地和耕地在產(chǎn)權(quán)證上明確的、不同的，但是基于順利推進(jìn)征地工作的要求，即使原本是林地但是實(shí)際上已經(jīng)變更為菜地、茶地、咖啡地的，在征地過程中基本都是按照耕地的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。林地和耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相差10倍，大量林農(nóng)以發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)為由在森林里種植茶葉、咖啡，待茶葉咖啡成活后，將樹木逐步鏟除，將林地變?yōu)楦?，以便將來套取更多征地補(bǔ)償款。

(三)采伐許可證的辦理程序困難導(dǎo)致大量灰色毀林現(xiàn)象存在

根據(jù)森林法的規(guī)定，農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的林地上所生林木的所有權(quán)屬于農(nóng)戶自己，但是由于森林資源承擔(dān)著調(diào)節(jié)氣候、防風(fēng)固沙的公共職能，森林的采伐必須經(jīng)過基層林業(yè)部門的批準(zhǔn)。辦理采伐許可證，除了申請(qǐng)書以外還需要林農(nóng)提交采伐路線設(shè)計(jì)，由于林農(nóng)不具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)很難完成采伐路線設(shè)計(jì)，林農(nóng)很難通過自己的努力獲得林業(yè)部門的采伐許可。既然自己無法通過自己的努力獲得采伐指標(biāo)，林農(nóng)往往選擇自己可以支配的且不違法的方式從自己的林地上獲得收益，這就是很多林農(nóng)在明知過度采伐松香會(huì)導(dǎo)致松樹死亡卻仍然堅(jiān)持過度采伐松香的原因。

三、制止灰色毀林行為的對(duì)策

通過變通方式損壞森林資源實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益，最終對(duì)國(guó)家森林資源造成了破壞，不利于國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)，需要從以下幾個(gè)方面完善森林治理，防止灰色毀林行為的大量存在。

(一)明確林下經(jīng)濟(jì)的準(zhǔn)確定義，保證林下經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不會(huì)對(duì)森林資源造成破壞

對(duì)于云南這樣高原地區(qū)，山區(qū)多、平地少，念好“山字經(jīng)”充分發(fā)揮森林在老百姓增收致富中的作用是十分有必要的，但是在發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)的過程中，我們必須對(duì)林下經(jīng)濟(jì)做一個(gè)明確的定義，林下經(jīng)濟(jì)并不是以損害森林作為代價(jià)來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，相反林下經(jīng)濟(jì)必須是在保證森林資源的前提下，利用森林資源所形成的優(yōu)勢(shì)環(huán)境來發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)。在林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中我們必須要堅(jiān)持這樣幾個(gè)原則。一是林下經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是在保護(hù)森林資源的前提下開展的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，任何人、任何地方不能打著發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)的名義，行破壞森林資源的事實(shí)；二是林下經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須充分保證森林面積不會(huì)減少，老百姓可以在森林中養(yǎng)雞養(yǎng)鴨、可以種植中草藥、茶葉、咖啡，但是絕對(duì)不能因?yàn)榉N植了中草藥、茶葉、咖啡就把森林砍伐掉，更不能為了在征地補(bǔ)償中得到更多補(bǔ)償款將森林變更為茶地、咖啡地；三是林下經(jīng)濟(jì)只能在農(nóng)村集體所有的土地上推行，不能在國(guó)家級(jí)、省級(jí)自然保護(hù)區(qū)和國(guó)有林進(jìn)行。

(二)完善征地補(bǔ)償政策，防止農(nóng)民因?yàn)榻?jīng)濟(jì)利益采用灰色方法損毀林地

人都有逐利的本性，在兩種有可能并存的利益中，人們總是傾向于選擇利益的最大化?；鶎涌h級(jí)政府要進(jìn)一步完善征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)林地和耕地采用同等標(biāo)準(zhǔn)，避免農(nóng)戶為了追求更多的征地補(bǔ)償款，毀壞森林。同時(shí)，嚴(yán)格按照權(quán)屬證書所表明的土地類型補(bǔ)償，權(quán)屬證書是林權(quán)證的不管是種植了什么作物一律按林地補(bǔ)償。

(三)進(jìn)一步便利采伐許可證的辦理手續(xù)，防止農(nóng)民過度采伐松香毀壞森林

便利采伐許可證申請(qǐng)手續(xù)，維護(hù)林農(nóng)作為林木所有者的權(quán)益。目前要改變過度采伐松香導(dǎo)致松樹死亡的現(xiàn)象，首先就要完善林木采伐許可證的申請(qǐng)，尤其是對(duì)于林農(nóng)自己種植人工林，在林農(nóng)提出申請(qǐng)后，林業(yè)部門根據(jù)森林實(shí)際的生長(zhǎng)情況規(guī)劃出采伐路線和采伐方案，支持林農(nóng)通過采伐實(shí)現(xiàn)造林、護(hù)林的價(jià)值。林農(nóng)對(duì)自己種植的森林能夠通過采伐實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益，林農(nóng)就不會(huì)為短期的利益過度采伐松香，導(dǎo)致大量松樹的死亡。

(四)進(jìn)一步加強(qiáng)林業(yè)執(zhí)法力度，嚴(yán)懲灰色毀林行為

如果違法行為不受到懲罰，必然鼓勵(lì)更多的人實(shí)施違法行為?；疑珰Я中袨閷?shí)施者已經(jīng)在事實(shí)上造成了大量森林被毀壞、生態(tài)環(huán)境惡化的事實(shí)，需要引起國(guó)家和各級(jí)政府的高度重視。林業(yè)行政部門一定要嚴(yán)格按照林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的定義來處理灰色毀林行為，嚴(yán)格查處灰色毀林行為，對(duì)實(shí)施灰色毀林行為人進(jìn)行行政處罰，達(dá)到刑事犯罪的移交司法機(jī)關(guān)依法懲處，通過嚴(yán)格的林政執(zhí)法保護(hù)形成威懾，教育林農(nóng)嚴(yán)格依法使用森林。

[ 注 釋 ]

①https：//baike.baidu.com/item/%E6%9E%97%E4%B8%8B%E7%BB%8F%E6%B5%8E/10676451?fr=aladdin.

②http://www.puershi.gov.cn/info/1043/3558.htm.

③http://www.sohu.com/a/127035216_391645.