李宣勇

名山區(qū)人民檢察院，四川 名山 625100

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是行使檢察權(quán)的組織載體，也是檢察權(quán)內(nèi)部配置和管理的重要表現(xiàn)形式。在深化司法體制改革的大背景下，基層檢察機(jī)關(guān)在科學(xué)設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、優(yōu)化檢察職能配置、整合檢察資源等方面做出有益的嘗試，但也存在機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、機(jī)構(gòu)職能確定不科學(xué)等問(wèn)題，需要引起有關(guān)方面高度重視。

一、大部制改革改前內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀

檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建以來(lái)，隨著形勢(shì)任務(wù)不斷變化，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不斷增多。以本院為例，截止2016年12月本院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)大部制改革以前，本院僅41個(gè)政法編制卻有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)16個(gè)，分別是辦公室、政治處、案件管理中心、偵查監(jiān)督科、公訴科、反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局、職務(wù)犯罪預(yù)防局、刑事執(zhí)行檢察局、控告申訴檢察科、民事行政檢察科、司法警察大隊(duì)、研究室、技術(shù)科、紀(jì)檢組、檢務(wù)保障中心，1人2人科室普遍。省、市檢察院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)更多，市檢察院除了有基層檢察院的相應(yīng)科室設(shè)置外，還有未成年人刑事檢察處、生態(tài)資源檢察處、計(jì)劃財(cái)務(wù)裝備處、人民監(jiān)督工作辦公室、信息化管理處。省檢察院公訴有3個(gè)處、偵查監(jiān)督有2個(gè)處、控告申訴分設(shè)成2個(gè)處、政治部有4個(gè)處、反貪局有3個(gè)處。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分工過(guò)細(xì)，導(dǎo)致資源內(nèi)耗和忙閑不均，綜合管理部門(mén)多，導(dǎo)致辦案力量流失。

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置較多，主要有以下原因：

一是上級(jí)檢察院職責(zé)分工過(guò)細(xì)。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)特別是省級(jí)檢察院有較多的人員編制，根據(jù)專(zhuān)業(yè)細(xì)分的需要設(shè)置較多的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是可行的。但每增設(shè)一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，就要確定該機(jī)構(gòu)的職能職責(zé)，這些職能職責(zé)必定會(huì)以績(jī)效目標(biāo)等不同形式傳導(dǎo)到下級(jí)檢察院特別是基層檢察院，有的要求下級(jí)對(duì)應(yīng)設(shè)置相應(yīng)機(jī)構(gòu)，有的雖未要求設(shè)置相應(yīng)機(jī)構(gòu)，但得有相應(yīng)的人員來(lái)處理相關(guān)工作，導(dǎo)致下級(jí)檢察院跟隨上級(jí)檢察院設(shè)置較多的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。

二是綜合部門(mén)設(shè)置過(guò)多。以行政機(jī)關(guān)為例，很少有單獨(dú)設(shè)置人事科的，更多的都是辦公室兼管人事工作。但檢察機(jī)關(guān)首先把人事工作從辦公室剝離設(shè)立政工部門(mén)，后又將紀(jì)檢監(jiān)察、機(jī)關(guān)黨建從政工部門(mén)剝離組建成專(zhuān)門(mén)性機(jī)機(jī)構(gòu)，政工部門(mén)又再分離出綜合、干部、教育培訓(xùn)、宣傳4個(gè)部門(mén)；剝離人事工作的辦公室再將計(jì)劃財(cái)務(wù)、人民監(jiān)督、檢察統(tǒng)計(jì)、法律政策研究、信息網(wǎng)絡(luò)管理等逐步剝離出來(lái)組成新的部門(mén)，一個(gè)部門(mén)可以承擔(dān)的職能分設(shè)了10多個(gè)部門(mén)。

三是專(zhuān)業(yè)化機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多。如近年來(lái)因跟隨社會(huì)熱點(diǎn)而從刑事檢察部門(mén)細(xì)分設(shè)置的未成年人刑事檢察、生態(tài)資源檢察等部門(mén)。

四是基層檢察院無(wú)必要設(shè)置也無(wú)能力承擔(dān)相應(yīng)業(yè)務(wù)的部門(mén)較多。如檢察技術(shù)、法律政策研究等部門(mén)。

二、大部制改革中內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置情況

近年來(lái)，不少基層檢察院重新整合機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人員配置，主要有以下幾類(lèi)模式：一是“九部一委制”模式。如吉林省基層檢察院實(shí)施的“九部一委制”，即職務(wù)犯罪檢察部、刑事檢察部、控告申訴和刑事執(zhí)行檢察部、民事檢察部、行政檢察部、政治部、檢務(wù)管理部、檢務(wù)保障部、監(jiān)察部和機(jī)關(guān)黨委。二是“五部制”模式。如湖北省宜昌、黃石等13個(gè)基層院，廣東深圳市檢察院的“五部制”，即批捕公訴部、職務(wù)犯罪偵查部、訴訟監(jiān)督部、案件管理部和綜合管理部等五個(gè)工作機(jī)構(gòu)。三是“七部制”模式。如咸寧市基層檢察院的“七部制”，即批捕部、公訴部、職務(wù)犯罪偵查部、刑事訴訟監(jiān)督部、民事行政訴訟監(jiān)督部、案件管理部、綜合管理部。四是“三局兩部一辦”模式。如重慶渝中區(qū)檢察院的“三局二部一辦”制，即刑事檢察局、職務(wù)犯罪偵查局、訴訟監(jiān)督局、政治部、事務(wù)部、檢察長(zhǎng)辦公室。我院在大制改革中，采取“5+2”的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，對(duì)現(xiàn)有16個(gè)內(nèi)設(shè)科室進(jìn)行整合，設(shè)立職務(wù)犯罪檢察部(反貪、反瀆、預(yù)防)、刑事檢察部(偵查、公訴、刑執(zhí))、案件監(jiān)督管理部(控申、案管、研究室、檢委辦)、民事行政檢察部(茶產(chǎn)業(yè)與環(huán)境資源檢察部)、司法行政部(辦公室、政工、技術(shù)、檢務(wù)保障中心)、司法警察大隊(duì)、紀(jì)檢組，全院形成了“五部一組一隊(duì)”的格局。目前，因職務(wù)犯罪偵查和預(yù)防職能轉(zhuǎn)隸，我院實(shí)際是“四部一組一隊(duì)”。

從以上各地基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的探索實(shí)踐看，普遍具有以下特點(diǎn)：

一是對(duì)綜合部門(mén)進(jìn)行了力度較大的整合?；旧隙及礃I(yè)務(wù)管理和行政管理分類(lèi)，成立了案件管理部和綜合管理部?jī)蓚€(gè)綜合管理部門(mén)，去掉了計(jì)劃財(cái)務(wù)裝備、法律政策研究、檢察技術(shù)、人民監(jiān)督、司法警察等在基層院業(yè)務(wù)量較少的部門(mén)。

二是對(duì)職務(wù)犯罪偵查、預(yù)防職能進(jìn)行了整合，成立了職務(wù)犯罪檢察部(因職務(wù)犯罪偵查、預(yù)防職能目前已隨國(guó)家監(jiān)察機(jī)制改革全部轉(zhuǎn)隸，本文不再對(duì)偵查預(yù)防職能進(jìn)行研究)。

三是有較多的院將批捕、起訴合并組建成新的“刑事檢察部”，將法律監(jiān)督職能從批捕、起訴部門(mén)分離出來(lái)，與其他部門(mén)的監(jiān)督職能合并組建“訴訟監(jiān)督部”。

三、對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡(jiǎn)整合有關(guān)問(wèn)題的分析

各地在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)大部制改革實(shí)踐中，取得了較好的效果，為檢察工作注入了新的合力，突出表現(xiàn)在：一是精簡(jiǎn)了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，提高了工作效率。特別是對(duì)綜合部門(mén)進(jìn)行整合后，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量有所減少，改變了傳統(tǒng)科室分割、人員分散的局面，實(shí)現(xiàn)了人力資源向辦案一線(xiàn)集中。二是辦案與管理分離，規(guī)范了案件管理。由案件管理部“一個(gè)窗口對(duì)外，一個(gè)閘門(mén)對(duì)內(nèi)”，對(duì)案件、線(xiàn)索進(jìn)行統(tǒng)一登記、管理、分流、移送，同時(shí)對(duì)案件辦理情況進(jìn)行適時(shí)監(jiān)督，改變了過(guò)去“各自為政”以及自建臺(tái)賬、自收案件等不協(xié)調(diào)、不規(guī)范的情況，實(shí)現(xiàn)了對(duì)案件線(xiàn)索的專(zhuān)業(yè)化管理，案件線(xiàn)索管理脈絡(luò)更加清晰，整個(gè)檢察工作運(yùn)轉(zhuǎn)更加順暢。但也存在機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、未能體現(xiàn)司法規(guī)律等突出問(wèn)題，具體分析如下：

(一)內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。從各地檢察機(jī)關(guān)探索內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的實(shí)踐看，九部制、七部制、五部制“五花八門(mén)”，不利于檢察機(jī)關(guān)上下一體集中統(tǒng)一行使檢察權(quán)。檢察權(quán)是上下一體的國(guó)家權(quán)力，上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院工作，應(yīng)當(dāng)保持上下一體的格局。

(二)業(yè)務(wù)部門(mén)機(jī)構(gòu)整合未能體現(xiàn)訴訟規(guī)律。從實(shí)踐看，大多數(shù)將批捕、起訴合并，設(shè)置“批捕公訴部”或“刑事檢察部”，將分散于各業(yè)務(wù)部門(mén)的法律監(jiān)督職能整合，設(shè)置“訴訟監(jiān)督部”。在里面存在幾個(gè)問(wèn)題：一是批捕起訴合并存在較大分歧，一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為批準(zhǔn)逮捕和起訴職能在訴訟規(guī)律上是需要分設(shè)而不能合二為一，另一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為捕訴一體化讓辦案人員一開(kāi)始就站在起訴的高度，更能保證案件質(zhì)量。二是批捕起訴合而為一的“刑事檢察部”未能包涵控告申訴檢察、刑事執(zhí)行檢察、未成年人刑事檢察、生態(tài)資源檢察等刑事檢察的全部?jī)?nèi)容，從文字概念上就明顯不妥。三是將監(jiān)督職能從訴訟中剝離出來(lái)組建新的訴訟監(jiān)督部，表面上看這樣改革可以促進(jìn)承擔(dān)訴訟職能的部門(mén)可以全力辦案，訴訟監(jiān)督部門(mén)可以專(zhuān)司監(jiān)督，使訴訟監(jiān)督從“副業(yè)”變成“主業(yè)”，從“被動(dòng)”變?yōu)椤爸鲃?dòng)”。但實(shí)際上監(jiān)督與訴訟是分不開(kāi)的兩個(gè)方面，檢察監(jiān)督貫穿訴訟各個(gè)環(huán)節(jié)，只有參加訴訟，才能更加有效地發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線(xiàn)索，才能更加有效地開(kāi)展監(jiān)督，離開(kāi)訴訟，法律監(jiān)督將為無(wú)源之水、無(wú)本之木。

(三)有效解決內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合中存在的相關(guān)問(wèn)題，必須兼顧訴訟環(huán)節(jié)和專(zhuān)業(yè)分工。專(zhuān)業(yè)分工方面，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)刑事法律監(jiān)督、民事行政法律監(jiān)督兩大職能，兩大監(jiān)督職能從監(jiān)督客體、監(jiān)督方式上有著明顯的不同，為此必須保持這兩個(gè)專(zhuān)業(yè)分工，從頂層上分為刑事檢察部門(mén)和民事行政檢察部門(mén)。刑事檢察部門(mén)則以訴訟環(huán)節(jié)分類(lèi)最為科學(xué)，只有以訴訟環(huán)節(jié)進(jìn)行分類(lèi)，才能既涵蓋刑事檢察業(yè)務(wù)的方方面面又能實(shí)現(xiàn)部門(mén)間的有效銜接和監(jiān)督。如果以專(zhuān)業(yè)性質(zhì)分類(lèi)，無(wú)法涵蓋各類(lèi)犯罪，各個(gè)環(huán)節(jié)也可能造成脫節(jié)，還可能隨著社會(huì)熱點(diǎn)變化，不斷涌現(xiàn)“未成年人刑事檢察”“職務(wù)犯罪檢察”“經(jīng)濟(jì)犯罪檢察”“網(wǎng)絡(luò)犯罪檢察”“生態(tài)資源檢察”甚至“老年人刑事檢察”“殘疾人刑事檢察”等專(zhuān)業(yè)化檢察機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)設(shè)置會(huì)越來(lái)越多。

四、對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)大部制改革的重新構(gòu)想

(一)“五個(gè)堅(jiān)持”整合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)

一是堅(jiān)持管理與辦案相分離。首先將檢察工作分為管理工作與辦案工作兩大類(lèi)，其中辦案工作為檢察中心工作，從機(jī)構(gòu)人員設(shè)置上應(yīng)當(dāng)占到全部機(jī)構(gòu)人員的80%。二是堅(jiān)持事務(wù)管理與案件管理相分離，組建行政管理部和案件管理部?jī)纱蠊芾聿块T(mén)。三是堅(jiān)持刑事檢察與民事行政檢察相分離，即于民事行政檢察獨(dú)有的特點(diǎn)和在“三大訴訟法”中就占“兩席”的地位，應(yīng)當(dāng)保留民事行政檢察部門(mén)。四是堅(jiān)持以訴訟環(huán)節(jié)對(duì)刑事檢察進(jìn)行分類(lèi)，如果以犯罪類(lèi)型或犯罪侵害對(duì)象、侵害客體分類(lèi)，永遠(yuǎn)也分不清，同時(shí)會(huì)出現(xiàn)更多的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。五是堅(jiān)持訴訟與監(jiān)督相結(jié)合，不宜將監(jiān)督從訴訟中剝離出來(lái)組建專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督部部門(mén)。為此，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的整體構(gòu)架設(shè)想為：

1.司法行政部：專(zhuān)門(mén)從事司法行政管理工作，包涵辦公室、計(jì)劃財(cái)務(wù)裝備、信息化管理、檢察技術(shù)、人民監(jiān)督、政工、人事、宣傳、監(jiān)察、機(jī)關(guān)黨建、老干部等工作。

2.案件監(jiān)督管理部：專(zhuān)門(mén)從事案件監(jiān)督管理工作。將控告申訴檢察部門(mén)信訪(fǎng)受理等職能歸入案件管理部門(mén)，真正做到統(tǒng)一受理、分流、監(jiān)督案件；將檢委會(huì)辦公室歸入案件監(jiān)督管理部，便于最高權(quán)力機(jī)構(gòu)更好監(jiān)督管理案件；將法律政策研究部門(mén)歸入案件監(jiān)督管理部，便于更好地開(kāi)展案件質(zhì)量評(píng)查，更好地開(kāi)展適用法律研究；將司法警察歸入案件監(jiān)督管理部門(mén)，便于案件管理部門(mén)根據(jù)受理案件情況調(diào)配警力配合辦案部門(mén)工作。

3.民事行政檢察部：專(zhuān)門(mén)從事民事行政檢察和民事行政公益訴訟工作。

4.偵查監(jiān)督部：專(zhuān)門(mén)從事審查逮捕和立案、偵查活動(dòng)監(jiān)督工作。

5.公訴部：專(zhuān)門(mén)從事審查起訴、出庭公訴和偵查、刑事審判監(jiān)督工作。

6.刑事執(zhí)行檢察部：專(zhuān)門(mén)從事刑事執(zhí)行檢察工作。將控告申訴檢察中案件復(fù)查等職能歸入刑事執(zhí)行檢察部，有利于更好監(jiān)督刑事執(zhí)行情況。

(二)“上下一體”設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)

檢察權(quán)是上下一體的國(guó)家權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)作為行使檢察權(quán)的組織載體，也應(yīng)當(dāng)上下一體。一方面，如果上下級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的決策部署可能會(huì)逐級(jí)減弱，上級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察院工作可能會(huì)出現(xiàn)無(wú)人可領(lǐng)導(dǎo)的情況；另一方面，上級(jí)檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)過(guò)多，專(zhuān)業(yè)分工過(guò)細(xì)，會(huì)給基層檢察院造成很大的工作壓力，雖然上級(jí)檢察院也明確表示不要求下級(jí)檢察院設(shè)置對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)，但工作目標(biāo)就在那里，各種要報(bào)的材料、報(bào)表就堆在那里，基層檢察院總得有人來(lái)做啊，上面一根針，下面千條線(xiàn)，基層檢察院一人應(yīng)對(duì)上級(jí)檢察院多個(gè)部門(mén)的情況比比皆是。為此，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)當(dāng)上下一體，并且應(yīng)當(dāng)從上面先行先改，不宜要求基層檢察院先行先試。對(duì)于像省級(jí)檢察院這樣具有較多人員編制的院，可以在大部制下設(shè)立相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，如公訴一、二、三處的專(zhuān)業(yè)細(xì)分，但對(duì)下的考核目標(biāo)一定要在公訴這個(gè)大部門(mén)下予以統(tǒng)籌。像法律政策研究、檢察技術(shù)這類(lèi)“高精尖”的部門(mén)，建議將各地的精英集中到省院成立相應(yīng)部門(mén)，對(duì)各地提供法律政策適用、檢察技術(shù)支持，而各地則不需要設(shè)置這類(lèi)部門(mén)。

(三)“因地制宜”設(shè)置專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)

我國(guó)幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不一，犯罪類(lèi)型也各有不同。根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、犯罪類(lèi)型不同和人才隊(duì)伍狀況，設(shè)置不同的專(zhuān)業(yè)化檢察部門(mén)是可以的，如網(wǎng)絡(luò)犯罪、經(jīng)濟(jì)犯罪檢察部門(mén)，但不能要求整齊劃一地設(shè)置相應(yīng)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，這類(lèi)機(jī)構(gòu)也不宜過(guò)多，一定要符合地方實(shí)際，要堅(jiān)決防止為應(yīng)合社會(huì)熱點(diǎn)而不斷組建新的機(jī)構(gòu)。

(四)“目標(biāo)導(dǎo)向”引領(lǐng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)

目標(biāo)績(jī)效是實(shí)現(xiàn)檢察職能的有效載體，是各項(xiàng)工作的指揮棒。法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的主責(zé)主業(yè)，貫穿于訴訟活動(dòng)始終。目標(biāo)績(jī)效管理應(yīng)當(dāng)以檢察業(yè)務(wù)工作為中心，更多的考核業(yè)務(wù)工作。當(dāng)前，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的績(jī)效考核涉及近20個(gè)部門(mén)180項(xiàng)目標(biāo)，大大增加了基層院工作壓力。雖然不少基層院進(jìn)行了大部制改革，但因上級(jí)的機(jī)構(gòu)未改，各項(xiàng)考評(píng)目標(biāo)不變，作為基層檢察院，實(shí)質(zhì)上還得有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員來(lái)應(yīng)對(duì)上級(jí)的各項(xiàng)工作、各項(xiàng)考核，無(wú)法進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改革。為此，建議上級(jí)檢察院在考核下級(jí)檢察院時(shí)，應(yīng)當(dāng)主要考核偵查監(jiān)督、公訴、刑事執(zhí)行檢察、民事行政檢察等核心業(yè)務(wù)，而對(duì)那些各院最終都可以得滿(mǎn)分的事務(wù)性、管理性工作則不再考核，事務(wù)性、管理性工作確實(shí)成效明顯，經(jīng)驗(yàn)被推廣的，可以工作創(chuàng)新、重大貢獻(xiàn)形式予以加分。