蘇保超 張 婧

1.西藏大學(xué)政法學(xué)院，西藏 拉薩 850000；2.西藏大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，西藏 拉薩 850000

地方性知識背景下西藏法治評估量化方法與指標(biāo)體系的構(gòu)建，是以西藏法治現(xiàn)實(shí)情況為基礎(chǔ)，根據(jù)西藏地方其獨(dú)特的地理位置、人文經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r、宗教文化信仰、自然地理?xiàng)l件等方面的特殊性，得出一個符合西藏地方的法治建設(shè)呈現(xiàn)形態(tài)，并對中國法治評估實(shí)踐進(jìn)行豐富。通過對地方性知識背景下的西藏法治評估量化方法與指標(biāo)體系的構(gòu)建研究，對西藏地方法治評估中存在的問題進(jìn)行查擺，提出并構(gòu)建立足西藏地方的法治建設(shè)評估方法與指標(biāo)體系，并對中國法治建設(shè)、對西藏地區(qū)法治建設(shè)的推進(jìn)、發(fā)展產(chǎn)生積極向上作用，是完善西藏法治、西藏地區(qū)各民族關(guān)系的和諧發(fā)展的科學(xué)路徑。

一、地方性知識與法治評估量化方法與指標(biāo)體系相關(guān)理論概述

(一)地方性知識的概念的界定

地方性知識即民族習(xí)慣、地方習(xí)俗，是指基于一個地區(qū)(地方)特有的地理、人文環(huán)境、歷史因素、生產(chǎn)力狀況而形成的具有鮮明地方特色的文化、習(xí)慣、知識。例如：西藏地方由于其其獨(dú)特的地理位置、人文經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r、宗教文化信仰、自然地理?xiàng)l件等方面的特殊性，使其在高原大地上形成了獨(dú)樹一幟的藏民族文化。這種藏民族文化可以籠統(tǒng)的看做是地方性知識的一種表現(xiàn)形式。

(二)法治評估量化方法與指標(biāo)體系概念的界定

美國學(xué)者雷蒙德·鮑爾提出：“社會指標(biāo)是用來判斷社會在準(zhǔn)則、價值和目標(biāo)等方面的表現(xiàn)的依據(jù)，是對經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的補(bǔ)充和擴(kuò)大，是在那些通常不易于定量測量或不屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)家專業(yè)范圍領(lǐng)域內(nèi)，為我們提供有關(guān)社會狀況的信息。”自黨的十八屆四中全會勝利召開以來，依法治國已經(jīng)成為了舉國共識，當(dāng)然就法治評估量化方法與指標(biāo)體系的構(gòu)建進(jìn)行了前所未有的探究，因此也對法治評估量化方法與指標(biāo)體系進(jìn)行了相應(yīng)的界定。北京市法治建設(shè)狀況綜合評價指標(biāo)體系研究課題組認(rèn)為，“法治指標(biāo)體系是指反應(yīng)反應(yīng)法律制度本體和運(yùn)行狀況的數(shù)量特征，可以作為判斷某一社會法律制度及運(yùn)行狀況的依據(jù)?！钡枪P者認(rèn)為，法治評估量化方法與指標(biāo)體系是指某一區(qū)域內(nèi)，行政執(zhí)法與運(yùn)行、法治建設(shè)情況以及其他法治現(xiàn)象的定量式評估方法。

二、地方性知識與法治評估量化方法與指標(biāo)體系的關(guān)系

(一)地方性知識在法治評估量化方法與指標(biāo)體系構(gòu)建的作用意義

我國法治建設(shè)自黨的十八屆四中全會勝利召開以來，法治實(shí)踐從法律制定向以法律實(shí)施進(jìn)行轉(zhuǎn)換，地方法治建設(shè)在全國法治建設(shè)中具有決定成敗的關(guān)鍵作用。地方知識性背景下西藏法治評估量化方法與指標(biāo)體系的構(gòu)建是指以西藏法治現(xiàn)實(shí)情況為基礎(chǔ)，根據(jù)西藏地方其獨(dú)特的地理位置、人文經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r、宗教文化信仰、自然地理?xiàng)l件等方面的特殊性而建立的符合西藏地方現(xiàn)實(shí)需要的法治評估方法與指標(biāo)體系。以中國地區(qū)性法治相關(guān)知識為出發(fā)點(diǎn)，不難發(fā)現(xiàn)法治發(fā)展的新走向儼然是中國的法治倫理價值及本土問題。當(dāng)前所興起的法治評估，研究導(dǎo)向均是地方法治的現(xiàn)實(shí)問題與需求。各個地區(qū)尤其像西藏自治區(qū)這樣的民族地區(qū)作為中國法治改革與發(fā)展的不可或缺的組成部分，其與其他地區(qū)既有相似之處，又有不同之處，通過法治評估體系與量化方法構(gòu)建預(yù)評估可以獲取基于地區(qū)民族習(xí)慣、少數(shù)民族文化及其歷史傳統(tǒng)所帶來的法治思維與行為模式的地方法治倫理價值，也可以因地制宜地處理民族地區(qū)亟待解決的存在的特殊法治問題，這些資料的提取過程是豐富、完善地區(qū)法治建設(shè)所需要的，也是促進(jìn)與構(gòu)建民族地區(qū)法治、促使民族關(guān)系有效和諧發(fā)展的可行路徑。

(二)中國法治評估對西藏地方法治評估的影響

關(guān)于中國法治評估的研究，我國所沿用是應(yīng)松年教授的《中國法治政府評估報告》，應(yīng)松年教授使用了“60個三級指標(biāo)，總分300分，對全國53個較大的市”進(jìn)行了法治評估。應(yīng)松年教授的研究在法治評估體系構(gòu)建與研究中具有很強(qiáng)的權(quán)威性，但是在應(yīng)松年教授的法治評估只注重了統(tǒng)一性而忽略了差異性，出現(xiàn)了西藏自治區(qū)拉薩市在多個指標(biāo)體系中均排在53個較大城市的末位，但是在公眾法治滿意度這一評估指標(biāo)中拉薩市卻排在全國53個較大的市中的第4位這種法治評估排名與公眾滿意度相背離現(xiàn)象。筆者認(rèn)為此種現(xiàn)象的出現(xiàn)定會影響我國法治建設(shè)的客觀性，也會影響地方法治建設(shè)的積極性與針對性，使地方盲目跟從進(jìn)行法治建設(shè)，而忽視其自身特點(diǎn)。

(三)西藏地方性知識對法治評估量化方法與指標(biāo)體系構(gòu)建的影響

西藏自治區(qū)位于祖國青藏高原西南部，五個少數(shù)民族自治區(qū)之一，平均海拔在4000米以上，素有“世界屋脊”之稱。其所具有獨(dú)特的自然地理、人文生活環(huán)境使西藏自治區(qū)成為了中國多元素格局中法治建設(shè)中重要的一環(huán)。也正是由此決定了西藏地區(qū)是中國法治建設(shè)突破的重點(diǎn)區(qū)域之一。

西藏自治區(qū)由于其特殊的歷史條件，西藏地方的法治體系建立、起步相對較晚，發(fā)展快，在相關(guān)法律制度與機(jī)構(gòu)建設(shè)上相對完備，但是根據(jù)對西藏地方法治現(xiàn)狀的相關(guān)調(diào)查、走訪，西藏地方同時具有“立法與司法、執(zhí)法相脫節(jié)”、“變法與普法的背離”的弊病。

西藏自治區(qū)由于其地廣人稀，交通不便的地理因素，在經(jīng)濟(jì)上地貧物稀的不發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)狀況以及文化傳統(tǒng)上藏傳佛教影響深遠(yuǎn)，宗教在西藏自治區(qū)的發(fā)展歷史悠久且根深蒂固，在法治評估過程中宗教是不可忽略的重要的影響因素。

西藏自治區(qū)藏文化源遠(yuǎn)流長，藏文化尤其是藏語言文化是西藏法治建設(shè)中不可忽略的一個重要方面。于2017年西藏自治區(qū)全面實(shí)行12年義務(wù)教育，并且大力推廣普通話教育，盡管如此，在部分地區(qū)，不會使用漢語言文字的人員仍然存在，這使得法治建設(shè)在文字交流方面遇到瓶頸。

三、在地方性知識背景下西藏法治評估量化方法與指標(biāo)體系構(gòu)建中存在的問題

關(guān)于中國法治評估的研究，其中最有代表性的是應(yīng)松年教授的《中國法治政府評估報告》，應(yīng)松年教授使用了“0個三級指標(biāo)，總分300分，對全國53個較大的市”6進(jìn)行了法治評估。應(yīng)松年教授的研究在法治評估體系構(gòu)建與研究中具有很強(qiáng)的權(quán)威性，但是在應(yīng)松年教授的法治評估中出現(xiàn)了西藏自治區(qū)拉薩市在多個指標(biāo)體系中均排在53個較大城市的末位，但是在公眾法治滿意度這一評估指標(biāo)中拉薩市卻排在全國53個較大的市中的第4位這種法治評估排名與公眾滿意度相背離現(xiàn)象。筆者認(rèn)為正是因?yàn)榉ㄖ卧u估只注重了統(tǒng)一性而忽略了差異性所以才導(dǎo)致了這種相悖論的結(jié)果。

錢弘道教授在《法治評估及其中國應(yīng)用》中就介紹了“世界正義工程”法治指數(shù)的構(gòu)成，同時也對域外法治評估活動進(jìn)行了反思，認(rèn)為法治評估只顧及到了統(tǒng)一性，而較少關(guān)注差異性。在“一帶一路”建設(shè)的大背景下、在“改革開放”40周年即將到來之際、在著力建設(shè)法治中國的過程之中，法治評估是評價各級地方政府是否依法行政的重要指標(biāo)，在評估過程中應(yīng)更加注重地方特色，也就是說要特別關(guān)注地方性知識在法治評估中所扮演的角色。

(一)西藏自治區(qū)沒有符合其自身特殊區(qū)情的法治評估指標(biāo)體系

通過對“中國知網(wǎng)”“龍?jiān)础薄叭f方”國內(nèi)三大文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫的檢索，司法部、西藏自治區(qū)門戶網(wǎng)站上顯示，以及通過對西藏自治區(qū)西藏大學(xué)政法學(xué)院相關(guān)法學(xué)專家的采訪而得知，西藏自治區(qū)目前并沒有一套符合其特殊區(qū)情的法治指標(biāo)評估體系與指標(biāo)體系，并且西藏自治區(qū)在法治建設(shè)的大浪潮中也需要一套符合其特殊區(qū)情的法治評估體系與指標(biāo)體系用于評估特殊區(qū)情法治建設(shè)中取得的成就與存在的不足。西藏自治區(qū)所一直沿用的法治評估體系是應(yīng)松年教授《中國法治政府評估報告》的60個三級指標(biāo)，總分300分的評估體系。西藏自治區(qū)僅僅兼顧了國家法治建設(shè)的統(tǒng)一性，而忽視了其作為地區(qū)與國家整體法治建設(shè)的差異性，從而使得地方性知識并沒有在法治評估中得到充分的體現(xiàn)，更是因?yàn)槿绱瞬艑?dǎo)致了在應(yīng)松年教授的法治評估中西藏自治區(qū)拉薩市在多個指標(biāo)體系中均排在末位，但是在公眾法治滿意度卻排在全國53個較大的市中的第4位，評估結(jié)果與公眾滿意度相背離的怪象。

中國已經(jīng)從國家統(tǒng)治、國家管理演變到國家治理階段，“治理”成為普遍認(rèn)同的概念。這個演變不單是表述和概念的更替，本質(zhì)上是一種國家治理理念、治理方式的進(jìn)化和變革。西藏自治區(qū)位于祖國的西南，是國家西南邊陲的門戶，處于“一帶一路”孟、中、印、緬經(jīng)濟(jì)走廊的咽喉要道。雖然西藏自治區(qū)法治建設(shè)起步晚、速度快，但是法治評估體系與指標(biāo)體系的構(gòu)建與評估應(yīng)及時跟隨國家治理方式的進(jìn)化和變革而進(jìn)行評估實(shí)踐。例如：2017年2月3日內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府第3次常務(wù)會議審議通過公布，自2017年6月1日起施行的《內(nèi)蒙古自治區(qū)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》。該指標(biāo)體系立足于內(nèi)蒙古自治區(qū)特殊區(qū)情與地方性知識初步構(gòu)建了7項(xiàng)一級指標(biāo)，29項(xiàng)二級指標(biāo)，93項(xiàng)三級指標(biāo)；7項(xiàng)一級指標(biāo)的總分值為100分的法治評估體系，雖然可操作性較低，但是為其他地方、自治區(qū)構(gòu)建符合地方特殊情況的法治評估體系樹立了良好典范，為其他地區(qū)法治評估體系的的構(gòu)建研究指明了方向?！秲?nèi)蒙古自治區(qū)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》的初步建立即兼顧了國家法治評估的統(tǒng)一性又兼顧了內(nèi)蒙古自治區(qū)的特殊區(qū)情，這是值得西藏自治區(qū)借鑒學(xué)習(xí)的方面。

(二)地方性知識體現(xiàn)不明顯

西藏自治區(qū)一直沿用的法治評估體系是應(yīng)松年教授《中國法治政府評估報告》的60個三級指標(biāo)，總分300分的評估體系。西藏自治區(qū)現(xiàn)行采用的法治評估體系是一種概要式的表達(dá)方式。例如，在較早的一項(xiàng)研究中，研究者認(rèn)為，法治指數(shù)這種客觀定量的研究范式，“為公共決策、權(quán)利監(jiān)督與比較研究提供了新武器”，有利于科學(xué)決策，有利于監(jiān)督政府的績效，有利于促成方法論的突破[4]。采用這種法治評估方法在一定程度上能夠更加清楚的認(rèn)識到本地區(qū)與其他地區(qū)之間存在的差異與不足，但是通過法治幸福感與法治評估結(jié)果進(jìn)行對比，又不難發(fā)現(xiàn)結(jié)果與結(jié)果之間相沖突的怪象。而這種結(jié)果相悖怪象說明了采用概要式表達(dá)方式的法治評估方法不能夠全部充分的體現(xiàn)地方性知識。

地方性知識在法治評估量化方法與指標(biāo)體系的構(gòu)建研究中，具有不可替代的作用。地方性知識是一個地方特殊情況的直接反映。法治評估量化方法與指標(biāo)體系的構(gòu)建研究旨在將一個地方或地區(qū)的法治建設(shè)情況體現(xiàn)出來，如果忽視了地方性知識對某個地方或地區(qū)而進(jìn)行法治評估量化，那法治評估的量化的結(jié)果必定是失實(shí)的。例如：應(yīng)松年教授的《中國法治政府評估報告》，應(yīng)松年教授使用了60個三級指標(biāo)，總分300分，對全國53個較大的市進(jìn)行了法治評估。出現(xiàn)了西藏自治區(qū)拉薩市在多個指標(biāo)體系中均排在末位，但是在公眾法治滿意度卻排在全國53個較大的市中的第4位的相沖突的結(jié)果。但是自應(yīng)松年教授的《中國法治政府評估報告》之后，內(nèi)蒙古2017年2月3日自治區(qū)人民政府第3次常務(wù)會議審議通過公布《內(nèi)蒙古自治區(qū)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》并付諸實(shí)施，其通過構(gòu)建符合其特殊地區(qū)法治評估體系使其充分的體現(xiàn)了內(nèi)蒙古地方性知識。

(三)現(xiàn)行《法治評估體系》覆蓋不全面

2013年以來西藏自治區(qū)一直沿用的法治評估體系是應(yīng)松年教授《中國法治政府評估報告》的60個三級指標(biāo)，總分300分的評估體系。其中7個一級指標(biāo)僅指“機(jī)構(gòu)職能及組織領(lǐng)導(dǎo)”“制度建設(shè)與行政決定”“行政執(zhí)法”“政府信息公開”“監(jiān)督與問責(zé)”“社會矛盾化解與行政爭議解決”“公眾滿意度調(diào)查”七項(xiàng)。應(yīng)松年教授《中國法治政府評估報告》與2018年江蘇省試行的《法治社會建設(shè)指標(biāo)體系(試行)》5個一級指標(biāo)、17個二級指標(biāo)、59個三級指標(biāo)相對比，《中國法治政府評估報告》缺少“公共法律服務(wù)”“特殊人群服務(wù)管理”“法治宣傳教育”等法治社會建設(shè)重點(diǎn)工作問題。

應(yīng)松年教授所構(gòu)建的評估體系，雖然是我國最具代表性、權(quán)威性的法治政府報告，但是其忽略了我國幅員遼闊，地區(qū)眾多的個性問題。因此，對于普遍使用的追求我們應(yīng)保持理性的態(tài)度，應(yīng)當(dāng)正視其在地域和視野上的局限性。應(yīng)松年教授所構(gòu)建60個三級指標(biāo)，總分300分的評估體系因而并不是完全的適用于每個地區(qū)(地方)，尤其是處于青藏高原之巔的西藏自治區(qū)。

(四)“拿來主義”簡單粗暴

錢弘道教授在《法治評估及其中國應(yīng)用》中就介紹了世界正義工程法治指數(shù)的構(gòu)成，同時也對域外法治評估活動進(jìn)行了反思，認(rèn)為法治評估只顧及到了統(tǒng)一性，而較少關(guān)注差異性。我國在法治評估量化方法指標(biāo)體系的構(gòu)建中也深受其影響。發(fā)達(dá)國家部分學(xué)者認(rèn)為，發(fā)展中國家之所以不發(fā)展往往是沒有采用例如發(fā)達(dá)國家那樣先進(jìn)的制度，但是這明顯是違背事實(shí)的。如上世紀(jì)80年代，許多激進(jìn)的第三世界發(fā)展中國家通過一系列變革或其他手段采用西方普遍適用的自由經(jīng)濟(jì)模式與多黨競選體制，使得部分第三世界國家長期處于動亂與衰退之中。

在法治評估量化方法與指標(biāo)體系的構(gòu)建過程中，要能夠以地方法治現(xiàn)實(shí)情況為基礎(chǔ)，根據(jù)地方的地理區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展、宗教信仰、自然條件等方面的特殊性，得出一個符合地方的法治建設(shè)呈現(xiàn)形態(tài)，從而對全局法治評估實(shí)踐進(jìn)行豐富。

四、對策與建議思考

(一)以黨的十九大依法治國理念為引領(lǐng)，構(gòu)建西藏法治評估體量化方法與指標(biāo)體系

黨的十八屆四中全會通過了《中共中央全面依法治國若干重大問題的決定》，為中國特色社會主義法治建設(shè)的揭示了歷史規(guī)律和豐富了寶貴經(jīng)驗(yàn)。黨的十九大作出了“中國特色社會主義進(jìn)入新時代”的重大判斷，并指出我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在穩(wěn)定解決十幾億人的溫飽、全面建成小康社會之后，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。這些方面，都需要法治建設(shè)協(xié)同跟進(jìn)，都需要依法治國予以保障。

西藏自治區(qū)應(yīng)以黨的十八屆四中全會《決定》的六大任務(wù)為依據(jù)構(gòu)建西藏法治評估量化方法與指標(biāo)體系的一級指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)西藏治評估量化方法與指標(biāo)體系的統(tǒng)一性與權(quán)威性。筆者認(rèn)為一級指標(biāo)應(yīng)當(dāng)以以下幾個方面為抓手：

1.堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持人民主體地位、堅(jiān)持法律面前人人平等、堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合、堅(jiān)持從中國實(shí)際出發(fā)為原則。

2.完善以憲法為核心的中國特色社會主義法治體系，加強(qiáng)憲法的實(shí)施。

3.建設(shè)法治政府，堅(jiān)持依法行政、合理行政、高效便民、行政公開原則。

4.推進(jìn)司法公開、保證司法公正，落實(shí)法官終身責(zé)任制。

5.加強(qiáng)法治宣傳，增強(qiáng)各族人民法治觀念，構(gòu)建知法、懂法、用法的法治社會。

6.加大法治人才的培養(yǎng)投入力度，培養(yǎng)“有理想、有道德、有擔(dān)當(dāng)”的社會主義法治人才，建設(shè)專業(yè)強(qiáng)、素養(yǎng)高的法治工作隊(duì)伍。

西藏法治評估量化方法與指標(biāo)體系的構(gòu)建在二級指標(biāo)的設(shè)置上，應(yīng)當(dāng)立足于“中國特色社會主義新時代”，黨的十八屆四中全會《決定》180多項(xiàng)改革措施中汲取與西藏地方特殊區(qū)情、法治實(shí)踐相關(guān)、實(shí)際可操作性的項(xiàng)目構(gòu)件數(shù)據(jù)并進(jìn)行測評，通過定量分析設(shè)置突出西藏特色與需求的項(xiàng)目。但是在構(gòu)建西藏法治評估量化方法與指標(biāo)體系的過程中應(yīng)同《內(nèi)蒙古自治區(qū)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》與江蘇省公布施行的《法治社會建設(shè)指標(biāo)體系(試行)》一樣注重體系的客觀性、完整性、體系性。

(二)西藏法治評估量化方法與指標(biāo)體系的構(gòu)建，要堅(jiān)持官方測評與第三方評估、社會評估相對照，建立公平有效的專家遴選機(jī)制

在過去幾年中國家和各個地區(qū)所開展的各類法治評估，無論是應(yīng)松年教授的《中國法治政府評估報告》還是《余杭法治指數(shù)》的發(fā)布，都引起了社會強(qiáng)烈的反響，例如：應(yīng)松年教授的《中國法治政府評估報告》中出現(xiàn)拉薩在多個指標(biāo)中均排在末位，但是公眾滿意度卻排在第4位的怪象。但是香港的法治評估項(xiàng)目與最終分?jǐn)?shù)的社會反響并不高，主要是由于香港市民的預(yù)期與香港法治評估的得分較為一致。

根據(jù)以往法治評估實(shí)踐，法治評估體系分為官方測評與第三方評估、社會評估兩種。官方測評是指政府為主導(dǎo)，通過對官方數(shù)據(jù)的收集整理，進(jìn)行定量測評，從而得出相應(yīng)分?jǐn)?shù)。第三方評估、社會評估由第三方研究機(jī)構(gòu)或社會組織開展，通過多種方式，例如社會調(diào)查、基層走訪、問卷調(diào)查等方式，收集整理數(shù)據(jù)，得出第三方、社會組織的評估意見。而后由專家組成評估組對兩個評估結(jié)果進(jìn)行衡量比對，判定其是否處于同一區(qū)間，從而評估是否為有效評估的結(jié)論。

在《內(nèi)蒙古自治區(qū)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》中就規(guī)定了“全面落實(shí)政府法律顧問制度。充實(shí)完善政府法律專家?guī)?，有條件的盟市、旗縣(市、區(qū))也可建立法律專家?guī)?。建立共享機(jī)制，充分發(fā)揮較高層級政府法律顧問的作用?！钡瞧洳⑽疵鞔_規(guī)定如何進(jìn)行專家公平遴選，什么人是專家，如何聘請專家等一系列問題。建立公平有效的專家遴選機(jī)制是有效評判法治評估結(jié)果是否客觀的重要保障，“專業(yè)的人干專業(yè)的事”是我國法治建設(shè)中一直秉承的思想，法學(xué)或法律專家的有效遴選、公平遴選是西藏法治評估量化方法與指標(biāo)體系的構(gòu)建中不可或缺的重要一環(huán)。

采用此種官方測評同第三方評估、社會評估相結(jié)合的方法的方式較好的解決官方評估與民眾感受差異大的問題，使法治評估不再是一方說了算，從而使法治評估具有較強(qiáng)的公信力、權(quán)威性。

(三)突出西藏自治區(qū)地方性知識，構(gòu)建西藏法治評估量化方法與指標(biāo)體系

習(xí)近平總書記提出“要堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。西藏地區(qū)作為中國多元素格局中重要的一環(huán)，西藏地區(qū)由于其特殊的地理區(qū)位、人文環(huán)境、歷史環(huán)境，決定了其是中國法治建設(shè)突破的重點(diǎn)區(qū)域之一。中國現(xiàn)代法治進(jìn)程中所面臨的一個現(xiàn)實(shí)而又尖銳的問題就是解決西藏地區(qū)的習(xí)慣法與國家法之間的沖突，通過地方知識性背景下西藏法治評估量化方法與指標(biāo)體系的構(gòu)建，發(fā)掘西藏地方法治問題與法治資源，便于尋求全國范圍內(nèi)的法治一體化進(jìn)程，解決西藏地區(qū)的習(xí)慣法與國家法之間的沖突的有效路徑，地方知識性背景下西藏法治評估量化方法與指標(biāo)體系的構(gòu)建是大背景下法治中國的應(yīng)有之義。

西藏由于特殊的歷史條件，法律體系的建立起步晚、發(fā)展快，在制度與機(jī)構(gòu)上相對完備，但是具有“立法與司法、執(zhí)法的脫節(jié)”、“變法與普法的背離”的弊病。中國法治社會的建設(shè)已經(jīng)從以法律制定為中心到以法律實(shí)施為中心，地方在法治建設(shè)具有“關(guān)鍵一環(huán)”的作用，因此地方知識性背景下西藏法治評估量化方法與指標(biāo)體系的構(gòu)建，正是這關(guān)鍵一環(huán)的構(gòu)成，更是有效解決“立法與司法、執(zhí)法的脫節(jié)”、“變法與普法的背離”的現(xiàn)存弊病、滿足法治發(fā)展現(xiàn)實(shí)需求。

(四)構(gòu)建方式、方法明確，內(nèi)容細(xì)化的西藏法治評估量化方法與指標(biāo)體系

在《內(nèi)蒙古自治區(qū)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》前言部分有這樣一句話“本指標(biāo)體系共設(shè)7項(xiàng)一級指標(biāo)，29項(xiàng)二級指標(biāo)，93項(xiàng)三級指標(biāo)；7項(xiàng)一級指標(biāo)的總分值為100分；各項(xiàng)二級指標(biāo)、三級指標(biāo)的具體分值，由考評機(jī)關(guān)按照政府與部門分開的原則，結(jié)合改革任務(wù)和法治政府建設(shè)工作部署，在制訂考評指標(biāo)時予以明確?！睋Q言之，《內(nèi)蒙古自治區(qū)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》仍存在體系評估內(nèi)容、方法(方式)、績效不明確的現(xiàn)象，也正是如此使《內(nèi)蒙古自治區(qū)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》具有較低的可操作性。

湖北日報在《法的生命力在于實(shí)施》一文中提出“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！薄胺ǖ纳谟趯?shí)施，法的威嚴(yán)也在于實(shí)施”。法治評估體系應(yīng)當(dāng)具有完整性、系統(tǒng)性及可操作性，其除了應(yīng)當(dāng)具有靜態(tài)的項(xiàng)目評分標(biāo)準(zhǔn)與評分指標(biāo)外，還應(yīng)當(dāng)具有考核、評估、運(yùn)用整體性程序相關(guān)的實(shí)施規(guī)則與方法。如果相應(yīng)程序性事項(xiàng)缺失那么就使得《法治評估體系》成為一種高高在上的權(quán)利，即一紙空文。所以西藏法治評估量化方法與指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)方式、方法明確，內(nèi)容細(xì)化使其不僅具有靜態(tài)的項(xiàng)目評分標(biāo)準(zhǔn)與評分指標(biāo)，還應(yīng)當(dāng)具有考核、評估、運(yùn)用整體性程序相關(guān)的實(shí)施規(guī)則與方法，使其切實(shí)可行。

(五)建立、實(shí)施集體決策的程序

根據(jù)《法治政府藍(lán)皮書：中國法治政府評估報告(2017)》中顯示被評估城市行政決策的平均得分相較于上一年度有了很大提高，說明行政決策的法治化進(jìn)程明顯加快。從具體制度建設(shè)情況來看，重大決策合法性審查制度和重大決策集體決定制度正處于加速建立過程中，重大決策結(jié)果公開情況較好。同時也從側(cè)面說明了集體決策的程序的缺失問題，在今后幾年的法治評估體系的構(gòu)建與研究過程中筆者相信集體決策程序的缺失這一問題會得到很大的改善。

若一法治評估體系中集體決策程序的缺失，那就使得集體決策的可行性大打折扣，如若沒有集體決策程序就會產(chǎn)生：到底該怎么進(jìn)行集體決策、何時進(jìn)行集體決策等一系列問題。無論是《內(nèi)蒙古自治區(qū)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》還是2018年江蘇省試行的《法治社會建設(shè)指標(biāo)體系(試行)》中對集體決策進(jìn)行了規(guī)定，但是其并沒有就集體決策程序進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)定，因此在構(gòu)建西藏法治評估量化方法與指標(biāo)體系過程中，我們應(yīng)充分認(rèn)識得到集體決策程序缺失的嚴(yán)重性，構(gòu)建一個內(nèi)容具體細(xì)化、操作性強(qiáng)、標(biāo)準(zhǔn)明確的集體決策程序，用以豐富、完善西藏法治評估量化方法與指標(biāo)體系。

五、結(jié)語

2018年為國家攻艱克難之年，是全面建成小康社會沖刺階段，2018年同樣是黨和國家“改革開放”勝利的四十周年。西藏自治區(qū)作為中國多元素格局中法治建設(shè)中重要的一環(huán)、法治建設(shè)中突破的重點(diǎn)區(qū)域之一，自治區(qū)雖在以往的法治建設(shè)中取得了不可忽視的成就，但是我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到自治在法治建設(shè)中存在的不足。法治建設(shè)雖有成就，但任重道遠(yuǎn)。我相信，今日存在的不足定會成為西藏以后法治建設(shè)的重點(diǎn)，西藏的法治建設(shè)定會為全國法治建設(shè)作出其應(yīng)有的貢獻(xiàn)。