蘭 玲 張 靜

（1.200232 上海民航職業(yè)技術(shù)學(xué)院 上海 2.200000 上海金匯通用航空股份有限公司 上海）

“安全空管”提出要確立行業(yè)和地方空管的管理事權(quán)，進(jìn)而提升行業(yè)治理體系和促使其能力現(xiàn)代化；“協(xié)同空管”提出要達(dá)到軍地空管、航司、機(jī)場等之間的相互協(xié)同運作，明確要增進(jìn)與民航局機(jī)關(guān)、地區(qū)管理局和監(jiān)管局之間的政策溝通，促進(jìn)機(jī)場及航空公司等單位的信息溝通，加強(qiáng)空管系統(tǒng)內(nèi)部的運行溝通等。因此解決空域管理的根本癥結(jié)——空域所有權(quán)問題是個繞不開的話題。

一、空域是物的法律依據(jù)

（一）空域及其所有權(quán)歸屬

1.關(guān)于空域的涵義

空域是航空活動的主要場域，無論多邊國際航空公約還是雙邊航空協(xié)定還是某個國家的國內(nèi)航空法，都以空域的利用權(quán)利為基點，區(qū)別在于多邊與雙邊國際航空機(jī)制以航權(quán)為主，國內(nèi)航空法以公眾對領(lǐng)空內(nèi)空域利用規(guī)則為主。

一般來說，航空界會把空域概括為一個空間區(qū)域，如《低空空域使用管理規(guī)定(試行)(征求意見稿)》第6條把低空空域定義為“以地面為界，全國范圍內(nèi)真高1000米(含)以下區(qū)域”。《民用航空使用空域辦法》規(guī)定的“空域是國家資源”不是空域的定義，因為無法區(qū)別空域與其他國家資源，因此我國對空域并無立法上的定義。

國際常設(shè)法院在1933年東格陵蘭島案中指出，空域是其地理上的意義，而空域作為一個物理空間，有必要在法律上明確它的界限。由于空域是航空器活動的場域，從航空法角度說，空域范圍應(yīng)當(dāng)以航空器理論上能夠安全飛行的空氣空間為限，而不是將全部空氣空間作為空域范圍。所以空域的物理空間滿足兩個要求：一是能夠提供航空器飛行的足夠場域，二是飛行在空間上是安全的。航空法意義上的空域應(yīng)當(dāng)是指航空器能夠依據(jù)法律法規(guī)和操作規(guī)程安全飛行的空氣空間。

2.我國空白的空域所有權(quán)歸屬

對于空間的權(quán)利意識是來源自物權(quán)法的，目前我國學(xué)者在物權(quán)人對于空間權(quán)利的需求的基礎(chǔ)上展開了基于物權(quán)法的空域權(quán)研究和探討。我國空域的所有權(quán)歸屬問題一直沒有法律條文。2007年3月人大十屆五次會議通過的《物權(quán)法》也沒有具體規(guī)定，只在第五條“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定”，第四十六條“礦藏、水流、海域?qū)儆趪宜小保贌o其他相似內(nèi)容。同屬領(lǐng)土的領(lǐng)空或空域是物嗎？是否應(yīng)該有物權(quán)？隨著對空管改革呼聲的日益高漲，民間和政府都在謀求對空域權(quán)利的規(guī)制，從而為解決諸如航班延誤、通用航空發(fā)展客觀限制等架構(gòu)基礎(chǔ)性制度。

3.有關(guān)空域所有權(quán)歸屬的法律條款

國際公法理論將定居的居民、明確的領(lǐng)土、政府和主權(quán)這四個方面作為一個國家的四要素?！秶H民用航空公約》第一條“主權(quán)締約各國承認(rèn)每一國對其領(lǐng)土之上的空氣空間享有完全的和排他的主權(quán)”。主權(quán)主要包括統(tǒng)治權(quán)、獨立權(quán)、自保權(quán)，領(lǐng)土主權(quán)是國家主權(quán)的重要方面，主要包括領(lǐng)有權(quán)和排他的管轄權(quán)。

空域權(quán)在法律上具有兩種含義：一是國際法意義上的空域權(quán)，即國家對空域享有的領(lǐng)空主權(quán)。如《美國法典》第49卷第40103條明確了美國政府對美國空域是具有排他性主權(quán)的，而我國《民航法》《芝加哥公約》等也有相似的條款?！吨腥A人民共和國民用航空法》第二條“中華人民共和國的領(lǐng)陸和領(lǐng)水之上的空域為中華人民共和國領(lǐng)空，中華人民共和國對領(lǐng)空享有完全的、排他的主權(quán)”。領(lǐng)土是國家存在的物質(zhì)基礎(chǔ)的客觀存在，作為領(lǐng)土一部分的領(lǐng)空自然是客觀存在的?？陀^存在的有形物或者有體物都是具備了物的屬性和權(quán)益的，擁有物權(quán)。法律法規(guī)不會規(guī)范根本不存在的物，調(diào)整不存在的權(quán)利和義務(wù)，否則就失去現(xiàn)實意義，法律對空域的規(guī)定也正說明空域作為物存在的現(xiàn)實性?！段餀?quán)法》第二條第3款的物權(quán)不僅包含了權(quán)利人依法對于特定物具有直接支配的權(quán)利，而且排他并同時具有所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。

（二）國家作為空域權(quán)利的主體，應(yīng)該享有對空域的物權(quán)

1.空域權(quán)的特點

首先空域權(quán)是權(quán)利主體對公共資源所享有的利益。美國空間權(quán)重要學(xué)說“域”理論認(rèn)為空域?qū)儆诠藏敭a(chǎn)，而我國民航業(yè)的相關(guān)規(guī)定中也表明了空域的國家資源屬性。其次空域權(quán)是權(quán)利主體的自由意志與國家意志法定的結(jié)合，權(quán)利主體自由意志的實現(xiàn)受制于國家對空域的管控、對飛行時刻的分配、對機(jī)場的建設(shè)與規(guī)劃、對空域的分類與劃設(shè)等各類體現(xiàn)國家意志的法律法規(guī)、規(guī)章和操作規(guī)程等。所以空域權(quán)利主體的意志自由是在國家管控規(guī)則下的自由，而不是無條件的自由。再者空域權(quán)是限定個人“空域”物權(quán)后的一種公共資源利用權(quán)利，空域成為公共物品，是私人物權(quán)對社會利益的讓渡。誰使用空域，是在怎樣的規(guī)則之下使用的，怎樣達(dá)到充分使用空域，從而使得公眾利益與空域權(quán)主體利益達(dá)到最大化，是空域權(quán)正當(dāng)化的基礎(chǔ)。最后空域權(quán)是憲法保障的權(quán)利?？沼蚴菄翌I(lǐng)土的重要組成部分，空域是國家領(lǐng)土要素。

2.確定空域的所有權(quán)歸屬是實現(xiàn)“四強(qiáng)空管”的前提

國內(nèi)法目前沒有對空域的物權(quán)事項做出任何規(guī)定，只能依據(jù)國際法理論推定所有權(quán)歸國家而不是國內(nèi)的物權(quán)法定原則。

《物權(quán)法》第二條第2款“本法所稱物，包括不動產(chǎn)和動產(chǎn)”，動產(chǎn)是能夠移動并且不因移動損害價值的物，不動產(chǎn)是不能夠移動或雖可移動但卻會因移動損害價值的物。空域是領(lǐng)陸和領(lǐng)水之上的一定高度的空氣空間，地理位置是固定不動的具有土地和海域等不動產(chǎn)的特點；但是空域中的一些包含物如空氣、水汽、風(fēng)、電、日光以及一些還沒有被認(rèn)識和發(fā)現(xiàn)的物質(zhì)又是不斷運動和變化的。

這種沒有確定所有權(quán)的空域“自物權(quán)”“懸”在空中，“他物權(quán)”也難以保證，給管理帶來相當(dāng)難度和危害。只有把空域當(dāng)作具有資源性和可用性的物，是國家自然資源之一，應(yīng)該納入國家管理之中，才能在保證安全前提下增加投入和加強(qiáng)管理，提高利用效率，發(fā)揮應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益。

二、造成空域“懸”著物權(quán)的原因

（一）歷史原因

從我國空域管理發(fā)展歷史進(jìn)程看，空域管理基本由部隊負(fù)責(zé)，重點是強(qiáng)調(diào)國防安全和航空安全。1950年中央人民政府發(fā)布命令頒布了第一部《規(guī)則》，把空域管理和空防重任交給年輕的空軍。隨著空軍的壯大和航空工業(yè)的快速發(fā)展，原《規(guī)則》部分內(nèi)容已不能滿足管理需要，1964年由國防部作了部分修改，1977年又由國務(wù)院和中央軍事委員會再次修改。雖幾次修改但空軍統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國飛行管制這一體制沒有變化。1980年中國民用航空脫離部隊建制，走企業(yè)化發(fā)展道路。1986年成立空管委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)空中交通管制，但具體仍由空軍組織實施。我軍的性質(zhì)和任務(wù)是創(chuàng)造和平環(huán)境，不參預(yù)國家具體行政事務(wù)，但是域管理的特殊性使國家權(quán)力機(jī)關(guān)又不得不把這項應(yīng)該由國家行政機(jī)關(guān)管理的事務(wù)交由空軍來管理。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然

我國空域管理體制經(jīng)歷三個階段：第一階段突出主權(quán)以國防利益為主；第二階段突出航空資源以國防利益和經(jīng)濟(jì)利益協(xié)調(diào)發(fā)展；第三階段則是要突出綜合利益強(qiáng)調(diào)資源性使自然效益和社會效益共同發(fā)展，在強(qiáng)調(diào)利用的同時更注意資源的保護(hù)。我國目前屬第二階段末期，國防經(jīng)濟(jì)利益得到充分提高和有效平衡，其他利益又在洶涌澎湃，空域管理體制和模式不可避免地面臨劇烈變革，結(jié)果就是要充分科學(xué)地發(fā)揮空域資源，帶動航空管制的現(xiàn)代化而迎接空域管理的新時代。

三、讓空域“懸”著的物權(quán)軟著陸的對策

（一）盡快對空域使用管理進(jìn)行立法

1.要把空域物權(quán)立法納入國家法律體系中考慮

不是因為有了航空活動才有空域，空域內(nèi)的活動也不僅是航空活動，所以把空域管理放在《規(guī)則》之中不妥。航空單位作為空域的一個用戶參與《規(guī)則》的制定，自然會更多地考慮自身利益而忽視相關(guān)利益，因此需要由國家權(quán)力機(jī)構(gòu)制定一部更合理、科學(xué)的《中華人民共和國空域使用管理法》來明確空域的所有權(quán)、使用原則、管理體制、管理機(jī)構(gòu)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)等，規(guī)范和調(diào)整在空域使用及管理過程中產(chǎn)生的各種關(guān)系，其中主要有國家為了提高空域的使用效率進(jìn)行投入和收益的關(guān)系，空域管理者和用戶的關(guān)系，國防利益、經(jīng)濟(jì)利益和公眾利益的關(guān)系，確立空域的所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)及兩者的關(guān)系等等。從法律上落實國家層面空域管理的政策，把空域的使用、管理從有關(guān)業(yè)者管理調(diào)整到國家和政府管理，空域管理的約束力不僅是對空域用戶，而是全國的公民機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位。

2.要明確空域的物權(quán)所有權(quán)為國家所有

只有明確空域物權(quán)的國家歸屬性質(zhì)才能理順管理關(guān)系。第一應(yīng)由國務(wù)院代表國家來行使空域管理權(quán)力，盡快建立健全有償使用制度和空域使用申請批復(fù)等原則性和根本性制度；第二建立相應(yīng)的空域管理機(jī)構(gòu)，在國務(wù)院成立空域主管機(jī)構(gòu)，建議劃歸國土資源部，并在縣級以上人民政府建立相應(yīng)的主管部門；民航內(nèi)的空域管理部門從民航業(yè)獨立出來劃入相應(yīng)的地方空域主管部門并作為該部門的派出機(jī)構(gòu)來行使相應(yīng)的職權(quán)；第三要明確各級機(jī)構(gòu)的職能，各級空域主管部門及派出機(jī)構(gòu)根據(jù)法律或相應(yīng)部門的授權(quán)，在其職責(zé)范圍內(nèi)行使空域的所有權(quán)及管理職能；鑒于空域安全方面的特殊性，空域的安全監(jiān)管權(quán)可仍由空軍負(fù)責(zé)。如在《中華人民共和國空域使用管理法》中明確此問題會造成立法困難，可另行制定《中華人民共和國空域安全監(jiān)管法》。

（二）加強(qiáng)空域所有權(quán)和安全監(jiān)管權(quán)的分工及協(xié)調(diào)

1.要確保空域所有權(quán)和安全監(jiān)管權(quán)的主管部門能夠各司其職

各級空域主管部門根據(jù)《中華人民共和國空域使用管理法》行使各項權(quán)利，實施行政管理。行政管理主要包括行使所有權(quán)及各項物權(quán)、行政審批權(quán)、行政檢查權(quán)、行政處罰權(quán)，空域使用金的收繳和減免等事項。行政審批權(quán)應(yīng)實施雙重管理，即由部隊空域管理部門和地方空域主管部門共同審批。地方空域主管部門主要進(jìn)行地面事項的管理、行政處罰、行政復(fù)方等行政性管理，部隊主要負(fù)責(zé)審批事項的把關(guān)和空中安全監(jiān)管。鑒于政府從監(jiān)管的力度、手段、任務(wù)等方面對空域內(nèi)活動進(jìn)行實時管理確有困難，所以空域的安全監(jiān)管工作可按現(xiàn)行規(guī)定由各管制責(zé)任區(qū)的管制部門負(fù)責(zé)。

2.要建立空域所有權(quán)和安全監(jiān)管權(quán)的主管部門之間的協(xié)作機(jī)制

空域所有權(quán)和安全監(jiān)管權(quán)若要做到即分工又配合，雙方必須建立一套行之有效的協(xié)調(diào)通報機(jī)制和程序，以保證行政管理和安全監(jiān)管工作的協(xié)調(diào)性，促進(jìn)空域資源的合理、高效的發(fā)揮效益?？紤]到部隊的空域管理單位隸屬于航空管理部門，而航空管理部門又可能受航空單位的領(lǐng)導(dǎo)，這樣需要建立垂直領(lǐng)導(dǎo)減少航空單位對空域管理的干涉，由空域管理部門根據(jù)法律、法規(guī)依法對空域進(jìn)行管理。

（三）明確空域用戶類別，通過立法確立使用原則

目前我國空域管理還沒有具體的使用原則，只有一個針對航空用戶的飛行調(diào)配原則由原來的《規(guī)則》確定；該原則已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)在的飛行需要，更不用說面對所有的空域用戶。因此需要在國家權(quán)力機(jī)構(gòu)主導(dǎo)下，通過立法確立空域使用原則。

首先把對空域有需求的單位、個人當(dāng)作一個用戶，再根據(jù)空域用戶的性質(zhì)及空域活動特點來劃分用戶類別。目前可分為公務(wù)類用戶、公益類用戶和商務(wù)類用戶。軍事、海關(guān)、警務(wù)、武警等航空器是屬于國家應(yīng)歸為公務(wù)類用戶；人影作業(yè)、大氣探測、高空科學(xué)考察等服務(wù)對象不是一個特定的單位和個人而是社會公眾可劃為公益類用戶；除公務(wù)類和公益類用戶之外如民用航空公共運輸飛行、通用飛行、氣球等多為經(jīng)營性活動應(yīng)劃為商務(wù)類用戶。

空域使用原則就是確立誰有優(yōu)先使用權(quán)的問題，從國家和社會整體利益出發(fā)，公務(wù)類用戶、公益類用戶應(yīng)當(dāng)享有優(yōu)先使用權(quán)，其次才是商務(wù)類用戶；不論哪類用戶，使用權(quán)、相鄰權(quán)及其他合法權(quán)益要受到法律保護(hù)。在保證國家、社會需要的前提下，兼顧其他組織集體和個人的利益，積極提倡符合條件的用戶依法、合理的利用空域資源。