洪家童

四川民族學院法學院,四川 康定 626001

海南經(jīng)濟特區(qū)的建立已經(jīng)有30年，特區(qū)經(jīng)濟和社會取得了巨大的發(fā)展。歸納特區(qū)發(fā)展的歷史，會發(fā)現(xiàn)特區(qū)的發(fā)展離不開特區(qū)立法工作帶來的制度保障。而特區(qū)立法工作來源于全國人大的授權和立法法的授權，我國建立經(jīng)濟特區(qū)并授權特區(qū)立法的主要目的在于立法創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，促進特區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展，特點在于具有明顯的地方性和探索性。

一、海南經(jīng)濟特區(qū)授權立法的來源

(一)全國人大及其常委會的授權決定

1979年中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會提出中國要開始實行對內(nèi)改革、對外開放的政策，中共中央與鄧小平提出要創(chuàng)辦特區(qū)，中國的經(jīng)濟特區(qū)由此誕生。1988年4月13日，海南省及中國最大的經(jīng)濟特區(qū)海南經(jīng)濟特區(qū)成立，全國人大授權海南省人大及其常委會制定經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)，在本經(jīng)濟特區(qū)內(nèi)施行。①

海南經(jīng)濟特區(qū)是我國改革開放的試驗田和排頭兵，發(fā)揚敢闖精神，大膽探索，勇于實踐，較好地實現(xiàn)了中央創(chuàng)辦經(jīng)濟特區(qū)的戰(zhàn)略意圖，同時也產(chǎn)生了許多急需解決的問題，全國人民代表大會沒有通用于海南經(jīng)濟特區(qū)的法律法規(guī)，迂回通過省級人民代表大會立法沒有辦法讓經(jīng)濟特區(qū)發(fā)展，經(jīng)濟特區(qū)的改革發(fā)展需要特殊的經(jīng)濟政策，靈活的經(jīng)濟措施和獨特的經(jīng)濟管理體制。經(jīng)濟特區(qū)改革開放的實踐檢驗說明，經(jīng)濟特區(qū)的發(fā)展需要立法權，而且是需要專門授權立法權，以適應經(jīng)濟特區(qū)的高速發(fā)展。為了讓經(jīng)濟特區(qū)高速發(fā)展的現(xiàn)實需要，全國人民代表大會授權經(jīng)濟特區(qū)自行立法，并可變通國家法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)。

(二)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定

為了規(guī)范立法活動，健全國家立法制度，提高立法質量，完善中國特色社會主義法律體系，發(fā)揮立法的引領和推動作用，保障和發(fā)展社會主義民主，全面推進依法治國，建設社會主義法治國家，根據(jù)憲法，制定《中華人民共和國立法法》?！吨腥A人民共和國立法法》有關經(jīng)濟特區(qū)授權立法的規(guī)定——第六十五條規(guī)定：“經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)全國人民代表大會的授權決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟特區(qū)范圍內(nèi)實施?！焙偷诎耸粭l第二款規(guī)定：“經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟特區(qū)適用經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。”

經(jīng)濟特區(qū)的發(fā)展需要授權立法，但是憲法和其他法律都沒有相關制度，經(jīng)濟特區(qū)授權立法始終處于缺失狀態(tài)，《中華人民共和國立法法》的產(chǎn)生，以基本法律的形式正式規(guī)定了經(jīng)濟特區(qū)授權立法制度。

二、海南經(jīng)濟特區(qū)授權立法的作用

(一)緩解立法機關擔負的立法任務

隨著海南經(jīng)濟特區(qū)取得經(jīng)濟總量突破，特色產(chǎn)業(yè)結構逐漸形成，基礎設施日漸完善，新型市場體系初步形成，城市居民步入小康社會，社會事業(yè)全面進步等各個方面的成就，社會關系愈益紛紜復雜，在金融、環(huán)保、航空、福利、失業(yè)等新現(xiàn)象層出不窮。所以，也就導致了需要法律調整的社會關系和社會現(xiàn)象不斷增多。而這些單單依靠全國人大及其常委會立法是難以適應海南經(jīng)濟特區(qū)經(jīng)濟社會高速發(fā)展對立法的需求，因此很有必要授權海南經(jīng)濟特區(qū)立法權，授權立法比較靈活和簡便，同時也緩解了全國人大及其常委會的立法任務。

(二)方便實現(xiàn)特殊性和專業(yè)性較強的立法任務

海南經(jīng)濟特區(qū)高速發(fā)展的環(huán)境下，需要特事特辦，專事專辦，特殊性和專業(yè)性程度較強的法律必須結合海南經(jīng)濟特區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗，經(jīng)過實踐的檢驗，適應于海南經(jīng)濟特區(qū)的高速發(fā)展，而全國人大代表及其常務委員會委員來自全國各地，不可能對海南經(jīng)濟特區(qū)的特殊性和專業(yè)性充分了解，這就決定了海南經(jīng)濟特區(qū)擁有自行立法權，方便實現(xiàn)特殊性和專業(yè)性的立法任務。

(三)彌補現(xiàn)行立法體制的不足

我國是一個幅員遼闊，國情復雜的國家，經(jīng)濟特區(qū)發(fā)揮著全國改革開放試驗田和排頭兵的作用，結合經(jīng)濟特區(qū)的實際需要，充分利用經(jīng)濟特區(qū)的專門授權立法權，可以在保持現(xiàn)行立法體制不發(fā)生根本改變的前提下，對其作適應情況的局部性調整。這樣有利于積累立法經(jīng)驗，可以為制定更成熟、更完備、更穩(wěn)定的法律鋪墊準備條件。

三、海南經(jīng)濟特區(qū)立法創(chuàng)新

(一)經(jīng)濟領域立法創(chuàng)新

海南經(jīng)濟特區(qū)獲得授權立法時間較早，所以在運用經(jīng)濟特區(qū)立法權制定和創(chuàng)新地方性法規(guī)起步早，許多法律法規(guī)先于國家法律法規(guī)發(fā)布，屬于創(chuàng)新先行的法律法規(guī)。

1992年海南省人民代表會議常務委員會制定發(fā)布《海南省洋浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)條例》，為促進洋浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的開發(fā)建設，擴大對外開放提供了立法上的支持，也抓住了經(jīng)濟特區(qū)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)立法的機遇創(chuàng)新。1990年海南的房地產(chǎn)市場崩潰以及接踵而至的金融信用危機，使海南再一次處于危機。1993年下半年國家實行宏觀調控政策，海南創(chuàng)新制定了《海南經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》，既沒有違背《中華人民共和國土地管理法》有關土地審批制度和土地使用權有償轉讓制度的原則，又對《中華人民共和國土地管理法》具體規(guī)定的對征地審批、土地出讓權限作了創(chuàng)新制定。

(二)行政領域立法創(chuàng)新

經(jīng)濟特區(qū)根據(jù)本特區(qū)的實際狀況和具體需求，可以制定地方性法規(guī)。根據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，地方性法規(guī)可以就以下兩個方面的事項作出規(guī)定：一是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項；二是屬于地方性事務需要制定地方性法規(guī)的事項。同時，立法法還規(guī)定，除應當由全國人大及其常委會制定法律的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，經(jīng)濟特區(qū)所在省、市可以根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)。

1988年11月11日制定的《海南省地方性法規(guī)制定程序條例》和1990年3月11日制定的《海南省地方性規(guī)起草和行政規(guī)章制定程序暫行規(guī)定》以法律法規(guī)的形式規(guī)范了地方性立法和行政規(guī)章制定，這在全國范圍內(nèi)開創(chuàng)了先例，做到了立法創(chuàng)新，為海南經(jīng)濟特區(qū)之后加速科學發(fā)展、綠色崛起、全面建設國際旅游島、全面建成小康社會奠定了有力的法律制度保障。

(三)環(huán)保生態(tài)領域立法創(chuàng)新

1999年7月30日海南省人民代表大會常務委員會制定批準《海南生態(tài)省建設規(guī)劃綱要》，2005年5月27日海南省人民代表大會常務委員會制定批準《海南生態(tài)省建設規(guī)劃綱要(2005年修編)》，在環(huán)保生態(tài)領域做到了立法創(chuàng)新，為保護環(huán)境和生態(tài)發(fā)展經(jīng)濟確立了法律保障，這是保護好海南生態(tài)環(huán)境的客觀需要，也是保護好中國生態(tài)環(huán)境客觀需要。

四、授權立法制度存在的問題及完善措施

(一)規(guī)范授權立法主體

《中華人民共和國立法法》有關授權立法的規(guī)定僅限于全國人大向經(jīng)濟特區(qū)人民代表大會及其常務委員會的授權。由于經(jīng)濟特區(qū)授權立法理論表明，所有的法定立法主體全部具有讓自身所行使的立法權力給予授出的資格。并且，實踐中出現(xiàn)過海南經(jīng)濟特區(qū)人民代表大會做出對其常務委員會授權立法的經(jīng)歷，這說明進一步擴大授權立法的實際需求很有必要。

(二)強化對授權立法的監(jiān)督

為了保障授權立法的正當性和有效性，防止越權立法以及行政專制和地方極端保護主義，應當進一步完善授權立法的監(jiān)督制度。整體從下面三個方面進行完善：

1.建立程序審查制度

建立程序審查制度就是讓被授權主體制定法律法規(guī)時必須遵守授權立法的一般程序和授權法律法規(guī)的特別程序。而違背程序要求的，授權主體應當認定該授權立法無效。

對于重要的立法事項，應當設立程序審查程序，廣泛征求意見、深入調查研究、充分論證協(xié)調的基礎上，按照急需先立、精準立法、質量至上的要求，做到科學立法、合格立法、準確立法。

2.完善授權立法撤銷制度

《中華人民共和國立法法》第九十七條第七項原則規(guī)定了授權立法和授權的撤銷制度，但缺乏具體的、可操作的規(guī)定。

完善授權立法撤銷制度就是授權主體發(fā)現(xiàn)授權所立之法存在違背授權目的、超越授權范圍或違背制定程序等情形時，授權主體有權直接宣布該授權所立之法無效并撤銷。

3.健全立法監(jiān)督機構

立法監(jiān)督機構是為了制約國家立法權力科學化、合理化、規(guī)范化而設立的監(jiān)督機構，但是我國的立法監(jiān)督體系缺乏具體的、可操作的、有效的啟動程序且缺乏專門實施立法監(jiān)督的機構。

因此，需要建立專門監(jiān)督立法的立法監(jiān)督機構，第一，明確立法監(jiān)督機構的性質和構成。第二，明確立法監(jiān)督機構的職權。第三，完善立法監(jiān)督的監(jiān)督程序以及各項具體制度。強化嚴格統(tǒng)一的標準，對應該廢止或宣布失效的法律法規(guī)及時廢止和宣布失效，最終達到一個嚴格統(tǒng)一的衡量標準。

(三)合理配置立法權限

立法權是國家體系中一項重要的權力，但不可以是無界限、無約束的，必須防止專制擅權，所以合理配置立法權限就顯得十分重要，需要做到以下幾點：

第一，中央和經(jīng)濟特區(qū)之間的立法權限配置需要達到均衡性，讓資源發(fā)揮至最大效益，不管是中央立法專制擅權還是經(jīng)濟特區(qū)立法專制擅權，都是損害的是人民的利益。而達到均衡性就是中央和經(jīng)濟特區(qū)立法各司其職，合理分工，共同維護人民的利益。

第二，中央和經(jīng)濟特區(qū)之間的立法權限配置需要達到協(xié)調性，讓中央和經(jīng)濟特區(qū)之間各有各的立法權限范圍，不得越權。屬于中央的立法權限經(jīng)濟特區(qū)不得問鼎，屬于經(jīng)濟特區(qū)立法權限中央不得介入，做到中央和地方合理配置立法權限，彼此協(xié)調、相互配合。

第三，中央和經(jīng)濟特區(qū)之間的立法權限配置需要達到有效性，充分發(fā)揮中央和經(jīng)濟特區(qū)立法的效用，杜絕對立法資源的浪費，因此，中央和經(jīng)濟特區(qū)必須合理利用自己的有效資源，最大化實現(xiàn)立法權限配置的有效性。

五、結語

海南經(jīng)濟特區(qū)授權立法制度確立已經(jīng)有30年，形成了相對完善的理論體系，但是實踐中還是存在很多問題，但是不能否定的是授權立法對推動海南經(jīng)濟特區(qū)經(jīng)濟、政治、文化的發(fā)展發(fā)揮的積極作用，在未來，中國和海南經(jīng)濟特區(qū)的發(fā)展一定越來越好，期望授權立法制度走向更完善，更科學的道路。

[ 注 釋 ]

①1988年4月13日通過第七屆全國人民代表大會第一次會議審議了國務院關于建立海南經(jīng)濟特區(qū)的議案，決定：一、劃定海南島為海南經(jīng)濟特區(qū);二、授權海南省人民代表大會及其常務委員會，根據(jù)海南經(jīng)濟特區(qū)的具體情況和實際需要，遵循國家有關法律、全國人民代表大會及其常務委員會有關決定和國務院有關行政法規(guī)的原則制定法規(guī)，在海南經(jīng)濟特區(qū)實施，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案.