中共云南省委黨校第40期中青班學(xué)員

土地是農(nóng)民生活最基本的保障，也是農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)。改革開放以來，隨著工業(yè)化和城市化進程的加快，大量的農(nóng)村集體土地被征用或征收，失地農(nóng)民越來越多。目前，云南省共有失地農(nóng)民228.11萬人（2014年10月數(shù)據(jù)，不包括水利水電工程項目征地產(chǎn)生的移民），其中城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)61.61萬，城市規(guī)劃區(qū)外166.5萬人，征地后人均耕地面積不足0.3畝且年滿16周歲及以上失地農(nóng)民81.83萬人，而且隨著城市化的推進，失地農(nóng)民每年都將再新增。一些地方政府由于對失地農(nóng)民不夠重視、保障措施和配套政策缺失，致使失地農(nóng)民無法適應(yīng)快速發(fā)展的社會要求，生產(chǎn)生活普遍面臨“種地?zé)o田、上班無崗、社保無份、創(chuàng)業(yè)無錢”的嚴(yán)重困境。這種狀況，造成了他們的心理失衡和對城市化的抵觸，由此引發(fā)的群體性事件日漸增多。如何維護失地農(nóng)民的合法權(quán)益，解除農(nóng)民群眾的后顧之憂，幫助他們安居樂業(yè)，是目前各級政府和社會各界普遍關(guān)注的一個熱點問題。從對姐告貿(mào)易區(qū)的專題調(diào)研情況來看，失地農(nóng)民的生活總體保持穩(wěn)定，但還存在許多困難和不容忽視的問題。深入研究并妥善處理好失地農(nóng)民問題，不僅是推進現(xiàn)代化、工業(yè)化、城市化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，也是構(gòu)建平安和諧社會的需要，是一個事關(guān)城市加快發(fā)展與社會長久穩(wěn)定的全局性的重大問題。

一、姐告村土地征收和失地農(nóng)民基本情況

失地農(nóng)民，是指土地被依法征收后農(nóng)業(yè)戶口的家庭人均耕種面積少于0.3畝的農(nóng)民。農(nóng)村土地問題是農(nóng)民問題的核心，也是社會發(fā)展中許多矛盾的焦點。1990年--1992年以來，由于城市發(fā)展需求，經(jīng)依法批準(zhǔn)，由國土資源局統(tǒng)一征收了姐告村246畝耕地。因城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施配套和項目用地需求征占等原因，按照村人均耕地面積不到0.3畝統(tǒng)計，涉及失地農(nóng)民203戶904人（原住居民全部為失地農(nóng)民）。姐告村原住居民土地被征用前，失地農(nóng)民家庭主要收入來源以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的占75%，以養(yǎng)殖業(yè)收入為主的占13%，以打工收入為主的占5%，以經(jīng)營二三產(chǎn)業(yè)的占7%。失地后就業(yè)的或有其他固定收入的約占總?cè)藬?shù)的20%，大部分沒有正式工作和固定收入來源。75%的勞動力賦閑在家，原住居民年人均可支配收入1977元左右。

二、失地農(nóng)民面臨的問題

失地農(nóng)民是推進城市化過程中產(chǎn)生的一個新的社會弱勢群體。根據(jù)農(nóng)民群眾失去土地的方式不同，可以劃分為兩種，即被迫性失地農(nóng)民和自愿性失地農(nóng)民。無論是被迫性還是自愿性失地農(nóng)民，一旦他們的土地被征用后，他們也就離開了以前熟悉的生活方式，也就要面對城鄉(xiāng)不同的生存生活環(huán)境。由于他們在就業(yè)、生活、心里上不能及時適應(yīng)，必將逐步被社會邊緣化，成為城市發(fā)展中新的貧民。如果這部分人不能很好的妥善安置，必將給社會穩(wěn)定帶來隱患。

（一）失地農(nóng)民生活得不到保障

對于農(nóng)民而言，土地承載著生產(chǎn)資料和社會保障雙重功能，是他們維持生產(chǎn)生活的不可缺失的生產(chǎn)資料。失去了土地，也就讓農(nóng)民失去了最為穩(wěn)定可靠的收入來源。當(dāng)前，由于受地域、區(qū)位和城市發(fā)展程度的制約，邊疆少數(shù)民族地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展滯后，失地農(nóng)民普遍受個人技能、文化、觀念、年齡等因素的制約，參與市場競爭能力差，應(yīng)對市場能力變化弱，就業(yè)率低。加之失地農(nóng)民維護自身權(quán)利、化解社會風(fēng)險能力不足，從而進一步導(dǎo)致失地農(nóng)民生活得不到保障。

（二）農(nóng)民被征用土地的經(jīng)濟補償偏低

從國家層面來看，加快發(fā)展是為了讓國家更加富強、提升綜合國力；從地方政府來看，發(fā)展是為了增強區(qū)域經(jīng)濟實力、改善城市功能，帶動地方人民群眾富裕，最終實現(xiàn)小康社會。但是，就邊境地區(qū)而言，地方經(jīng)濟發(fā)展不快，GDP增長緩慢，農(nóng)民人均收入和居民可支配收入較低，地方財政吃緊等因素，導(dǎo)致本區(qū)域土地補償標(biāo)準(zhǔn)較低，安置方案不到位或缺乏可行性、科學(xué)性。此外，一些地方政府一直沿用較早的文件政策，補償安置的政策文件與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應(yīng)；在制定政策時預(yù)見性、可行性、科學(xué)性不夠，導(dǎo)致失地農(nóng)民獲得的經(jīng)濟補償偏低。

（三）失地農(nóng)民就業(yè)難、渠道窄

當(dāng)前，以“市場就業(yè)”為取向的勞動用工制度和以“知識經(jīng)濟”為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對求職者的年齡、知識、技能和市場競爭意識有較高要求。面對就業(yè)難的嚴(yán)峻形勢，對于失地農(nóng)民而言，由于他們原擁有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能已失去了意義，且受年齡、文化、技能、政策和資本的因素限制，勢必使他們在勞動就業(yè)競爭中明顯處于弱勢。加之他們應(yīng)對市場變化的能力明顯不足，大部分失地農(nóng)民基本難以找到工作，即使就近能找到工作，也是一些小區(qū)保安、裝卸工、建筑業(yè)等臨時性的粗活、重活、臟活和沒有技能素質(zhì)要求的短工。隨著對外開放的不斷深入，鄰國緬甸低廉的務(wù)工人員越來越多，對當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民就業(yè)更是雪上加霜，就業(yè)率極小且穩(wěn)定性較差。

三、解決失地農(nóng)民問題的建議

失地農(nóng)民問題牽涉農(nóng)民、政府和開發(fā)商三方利益，涉及土地征用和補償、就業(yè)安置、社會保障等多個環(huán)節(jié)，問題錯綜復(fù)雜。隨著城市化建設(shè)力度的加大，土地征用仍然不可避免，失地農(nóng)民隊伍將越來越大，問題也會越來越多，必須引起我們的高度重視，要進一步提高認(rèn)識，切實關(guān)注失地農(nóng)民問題，從根本上解決失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計問題，維護社會穩(wěn)定。

（一）完善土地征用補償安置制度，提高農(nóng)民獲得土地補償費用的比例

對失地農(nóng)民的補償，要按照“既確保失地農(nóng)民不因失地而影響原有生活水平，又符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和市場經(jīng)濟規(guī)律”的原則，建立健全征地補償長效機制，根據(jù)市場經(jīng)濟規(guī)律、充分考慮物價上漲等因素，確立動態(tài)的補償標(biāo)準(zhǔn)。積極探索推行留地安置、集體土地入股、農(nóng)用地依法流轉(zhuǎn)等失地農(nóng)民補償安置辦法。一是對確實用于公共利益無收益項目的征地，政府在控制土地一級市場統(tǒng)征時應(yīng)按照有關(guān)法規(guī)，適當(dāng)提高補償標(biāo)準(zhǔn)，確保足額補償?shù)轿?，不損害被征地農(nóng)民利益。二是對雖然用于公共利益或社會事業(yè)，但有收益的項目建設(shè)用地，應(yīng)建立合理的利益分享機制，以土地出讓占有一定的收益份額和土地增值收益，避免因買斷而造成少數(shù)單位（部門）獨占土地增值收益。三是對商業(yè)性、經(jīng)營性開發(fā)項目用地，如建專業(yè)化商品市場、建廠房、房地產(chǎn)開發(fā)等，應(yīng)積極探索引入市場機制，允許村集體代表農(nóng)民作為市場主體一方，逐步直接參與市場交易。征得農(nóng)民同意，可以土地出讓入股等形式享有土地增值收益份額，實行土地入股分紅。

（二）積極扶持失地農(nóng)民就業(yè)

一是建立教育培訓(xùn)保障機制，重視失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)，加大以失地農(nóng)民特征、職業(yè)技術(shù)、崗位技能為重點的就業(yè)培訓(xùn)，提高失地青壯年農(nóng)民轉(zhuǎn)崗就業(yè)能力，建立健全以職業(yè)技術(shù)教育為主的、多層面的農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)體系，拓展失地農(nóng)民的就業(yè)渠道，確保失地農(nóng)民不因失地而致貧。二是按照市場化原則，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力就業(yè)政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、平等的勞動力就業(yè)市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)。三是盡快出臺鼓勵創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策，在貸款、稅收等方面對自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民應(yīng)提供優(yōu)惠政策。引導(dǎo)和教育失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，破除等、靠、要思想，提高自謀職業(yè)、競爭就業(yè)的自覺性和能力，積極主動地參加市場化就業(yè)。四是積極鼓勵失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)和集體創(chuàng)業(yè)。切實做好被征地村集體預(yù)留用地的開發(fā)利用，鼓勵和扶持被征地村集體發(fā)展集體經(jīng)濟，壯大集體經(jīng)濟實力，增強被征地村寨自我發(fā)展能力。五是建立再就業(yè)創(chuàng)新機制。對吸納失地農(nóng)民達到一定數(shù)量的二、三產(chǎn)業(yè)應(yīng)給予必要的政策扶持，對失地農(nóng)民在符合國家產(chǎn)業(yè)政策的前提下，對消化失地農(nóng)民、促進失地農(nóng)民就業(yè)為主而興辦的二、三產(chǎn)業(yè)，政府應(yīng)給予必要的政策傾斜。金融部門應(yīng)適當(dāng)放寬信貸條件，降低貸款門檻，鼓勵和扶持失地農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)。六是劃地自建（統(tǒng)建）保障其收入。要統(tǒng)一規(guī)劃失地農(nóng)民還房小區(qū)，留出一塊土地解決失地農(nóng)民的生存問題。對選擇劃地自建（統(tǒng)建）安置方式的失地農(nóng)民，要給予每人一定面積的商住建設(shè)用地，讓他們通過自建經(jīng)營門市和住房出租，獲得比較穩(wěn)定可靠的收入。

（三）切實做好失地農(nóng)民社會保障

一是建立健全被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險補償機制，嚴(yán)格按照國家“先保后征”“誰用地誰負(fù)責(zé)”的原則足額征繳被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障專項資金，延續(xù)土地的社會保障功能，讓失地農(nóng)民老有所養(yǎng)、老有所依，免除后顧之憂。二是借鑒先進地區(qū)經(jīng)驗，制定出臺《姐告城區(qū)被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作試行辦法》，同時，充分發(fā)揮德宏自治州人大立法權(quán)，認(rèn)真做好失地農(nóng)民救助工作，積極實施低保救助、特困救助、醫(yī)療救助，確保被征地農(nóng)民基本生活有改善、長遠(yuǎn)生計有保障，讓失地農(nóng)民老有所養(yǎng)、老有所依，免除后顧之憂。三是加大預(yù)留地安置的政策力度。國家征用土地時，應(yīng)在規(guī)劃區(qū)內(nèi)留出一定數(shù)量土地返回給村集體，用于安置失地農(nóng)民。留用地比例應(yīng)以征用地總面積的3%為宜，1%專項用于村集體發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，另外2%用于農(nóng)民生活安置。

總之，土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，是社會穩(wěn)定的根本保障。解決好失地農(nóng)民問題，建立失地農(nóng)民社會保障體系，對建立和諧社會，緩解征地矛盾，長遠(yuǎn)地解決失地農(nóng)民的生活，保障失地農(nóng)民利益等問題，將發(fā)揮著極其重要的作用，必將有利于促進區(qū)域現(xiàn)代化、城市化、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的順利進行。