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        淺議黨建工作與國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的協(xié)同完善

        2018-01-22 08:22:03
        職工法律天地 2018年4期
        關(guān)鍵詞:企業(yè)法人公司制法人

        王 昔

        (330002 中國鐵路南昌局集團(tuán)有限公司企業(yè)管理和法律事務(wù)處法律室 江西 南昌)

        2017年5月3日,國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》(以下簡稱“《指導(dǎo)意見》”)。該《指導(dǎo)意見》明確規(guī)劃了我國國有企業(yè)公司制改革與加強(qiáng)黨建工作的時(shí)間表,從時(shí)間上為國有企業(yè)改革設(shè)置了權(quán)威路標(biāo)。其中,法人治理結(jié)構(gòu)的完善是公司制改革的核心。同時(shí),加強(qiáng)國有企業(yè)黨的建設(shè)與國有企業(yè)自身做大做強(qiáng)又有著必然的聯(lián)系。[1]基于此,準(zhǔn)確把握法人治理結(jié)構(gòu)與黨建工作的關(guān)系,審視國有企業(yè)在治理過程中出現(xiàn)的問題,促進(jìn)國有企業(yè)治理與黨的領(lǐng)導(dǎo)之間的協(xié)同效應(yīng),對(duì)完善中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度具有重要的意義。

        一、國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)與黨建工作的協(xié)同障礙

        習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào),加強(qiáng)黨的建設(shè)是黨對(duì)國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的重大政治原則,同時(shí)必須堅(jiān)持建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的一貫方向。也就是說,加強(qiáng)黨建工作與公司法人治理結(jié)構(gòu)的協(xié)同完善,是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的應(yīng)有之義。而《指導(dǎo)意見》的出臺(tái)背景是國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)與黨建工作的協(xié)同出現(xiàn)障礙,部分國有企業(yè)尚未形成有效的法人治理結(jié)構(gòu)與牢固的黨組織法定地位。權(quán)責(zé)不清、約束不夠、缺乏制衡等問題較為突出,黨組織弱化、淡化、邊緣化情況長期存在。

        1.協(xié)同障礙的形成原因

        之所以出現(xiàn)協(xié)同關(guān)系的障礙,大致可以歸納為主觀與客觀兩個(gè)方面的原因。

        在主觀方面,一些國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)改革存在以下的認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤:第一,將“政企分開”作擴(kuò)大解釋,陷入“黨企分離”的誤區(qū)。作擴(kuò)大解釋的原因在于普遍將廣義上的政府包含執(zhí)政黨。同時(shí),混淆了黨建工作與行政權(quán)力干涉的本質(zhì)區(qū)別。黨依然是在企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的前提下發(fā)揮法人治理結(jié)構(gòu)中的領(lǐng)導(dǎo)核心與政治核心作用。一旦出現(xiàn)混淆,部分國有企業(yè)黨建工作就自然陷入弱化、淡化、邊緣化的狀態(tài)。第二,對(duì)國有企業(yè)公司制改革方向不明確。完善的公司法人治理體系應(yīng)當(dāng)包括治理結(jié)構(gòu)的權(quán)責(zé)劃分、運(yùn)作機(jī)制與法人退出制度。而實(shí)踐中這三個(gè)方面的改革力度不夠強(qiáng)烈,特別是針對(duì)法人的市場退出制度,未根據(jù)不同國有企業(yè)的特點(diǎn)進(jìn)行細(xì)分,對(duì)破產(chǎn)制度的認(rèn)識(shí)還不夠。由此,制度的停擺造成大量僵尸企業(yè)的存在。

        在客觀方面,國有企業(yè)進(jìn)行公司制改革以后,企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)與決策機(jī)制產(chǎn)生巨大變化,黨組織弱化與法人治理結(jié)構(gòu)失衡是不爭的事實(shí)。原因如下:第一,國有企業(yè)自身改制成本高、耗時(shí)長,完善法人治理結(jié)構(gòu)的進(jìn)度緩慢。第二,黨組織在法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位模糊。在法人治理結(jié)構(gòu)的完善過程中,國有企業(yè)黨組織地位與現(xiàn)行法律沒有對(duì)接,黨建工作成為擺設(shè),無法可依。第三,黨管干部原則在法人治理結(jié)構(gòu)中的滲透落實(shí)錯(cuò)位。有的國有企業(yè)存在黨委書記個(gè)人代替黨委集體參與干部管理的情況,還有的國有企業(yè)黨員隊(duì)伍缺乏經(jīng)營管理人才,無法參與重大問題決策。同時(shí),黨組織在董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層中的監(jiān)督作用發(fā)揮不充分。

        2.協(xié)同完善的思路

        進(jìn)行國有企業(yè)公司制改革,既需要健全完善國有企業(yè)法人治理體系,推動(dòng)市場化主體轉(zhuǎn)型,同時(shí)也需要堅(jiān)持黨對(duì)國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的政治底線。將黨建工作與法人治理結(jié)構(gòu)有機(jī)結(jié)合起來,明確和落實(shí)黨組織在國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位。同時(shí),鑒于《指導(dǎo)意見》已針對(duì)治理結(jié)構(gòu)的權(quán)責(zé)劃分進(jìn)行詳細(xì)的倡議,接下來應(yīng)當(dāng)逐步規(guī)范國有企業(yè)運(yùn)作機(jī)制以及退出制度,做好黨建與國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的協(xié)同工作。

        二、鞏固國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)中黨組織的法定地位

        依據(jù)現(xiàn)代公司法,企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)由“三會(huì)一層”組成。即,作為權(quán)力機(jī)構(gòu)的股東(大)會(huì)、作為決策機(jī)構(gòu)的董事會(huì)、作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)事會(huì)以及處于執(zhí)行層面的經(jīng)理階層。《指導(dǎo)意見》指出,黨組織要在2020年前牢固其在國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位。將黨組織牢固地嵌入國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的命題便擁有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

        1.黨的領(lǐng)導(dǎo)與國有企業(yè)法人治理的有機(jī)統(tǒng)一

        黨建工作嵌入國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)是黨的領(lǐng)導(dǎo)在國有企業(yè)有效增強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性需要,理由如下:第一,國有企業(yè)黨組織是黨在國有企業(yè)建立的基層組織,以從嚴(yán)治黨推動(dòng)從嚴(yán)治企,培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)班子管理能力的同時(shí),注重基層職工在職工代表大會(huì)的堡壘作用。第二,國有企業(yè)黨組織運(yùn)用政治優(yōu)勢,保障企業(yè)思想、組織、政治上的需求。第三,黨組織通過滲透“三會(huì)一層”圍繞國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營問題開展工作,防止國有資產(chǎn)流失。

        國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)融合黨建工作是國有企業(yè)做大做強(qiáng)的根本保證,理由如下:第一,國有企業(yè)通過黨建工作來把握國有企業(yè)改革的方向,使得改革方向朝著黨和國家的既定方針與政策貫徹落實(shí),對(duì)提升企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益與行業(yè)競爭力,防治國有資產(chǎn)流失具有重大意義。第二,國有企業(yè)通過黨建工作優(yōu)化資源配置。市場經(jīng)濟(jì)是通過競爭機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源配置的經(jīng)濟(jì)體制,而黨建工作通過黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)政治資源配置到非公有制中去,積極激勵(lì)混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展,使國企產(chǎn)生帶頭效應(yīng)。

        2.立法的銜接

        《黨章》規(guī)定,國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)設(shè)立黨的基層組織,從五個(gè)方面要求黨組織政治核心作用,有效圍繞國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營開展工作。總的來說,對(duì)于重大問題,黨組織既不能繞開“三會(huì)一層”包辦決策,也不能不聞不問從而放松黨的領(lǐng)導(dǎo)。但是《黨章》僅是黨內(nèi)的規(guī)章制度,其只對(duì)黨員具有約束力,對(duì)外不具備任何法律效力。故而,要牢固黨組織處于法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位務(wù)必從法律層面著手,做好黨章與全國人大立法的銜接。特別是對(duì)《公司法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的銜接,準(zhǔn)確定位黨組織在法人治理結(jié)構(gòu)中的主體地位:黨組織不是董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的平行機(jī)構(gòu),也不是高于股東大會(huì)的權(quán)力機(jī)構(gòu),而是滲透“三會(huì)一層”的組織機(jī)構(gòu)。

        三、健全國有企業(yè)法人治理體系

        完善法人治理結(jié)構(gòu)是國有企業(yè)公司制改革的主旨,同時(shí)法人治理結(jié)構(gòu)也是公司制國有企業(yè)最優(yōu)的決策機(jī)制。在鞏固黨組織在法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位、加強(qiáng)黨建工作的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上,建議從兩個(gè)方面,建立健全國有企業(yè)法人治理體系,具體如下:

        1.規(guī)范國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的運(yùn)作機(jī)制

        《指導(dǎo)意見》已針對(duì)治理結(jié)構(gòu)的權(quán)責(zé)劃分進(jìn)行細(xì)致的倡議,以期界限明確、相互制衡的“三會(huì)一層”權(quán)責(zé)劃分能夠成為法人治理結(jié)構(gòu)與黨建工作有效發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)的基礎(chǔ)。而“三會(huì)一層”運(yùn)作機(jī)制同樣是法人治理結(jié)構(gòu)與黨建工作的重要保證,在國有企業(yè)公司制改革中應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn):第一,股東會(huì)或國有獨(dú)資企業(yè)的出資人機(jī)構(gòu)應(yīng)順應(yīng)市場化改革,轉(zhuǎn)變工作職能,減少行政權(quán)力干預(yù),依照法律與公司章程通過市場機(jī)制行使權(quán)力。第二,加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè),應(yīng)特別關(guān)注獨(dú)立董事制度的完善。獨(dú)立董事花瓶化、虛位化突出,反思與重構(gòu)勤勉義務(wù)制度,保障獨(dú)立董事獨(dú)立性是加強(qiáng)董事隊(duì)伍建設(shè)的必然要求。第三,監(jiān)事會(huì)應(yīng)當(dāng)配合職工大會(huì)行使好監(jiān)督職能,從法律層面增設(shè)防御性條款,避免國有企業(yè)職工監(jiān)事的比例受到股東會(huì)或者出資機(jī)構(gòu)控制。第四,規(guī)范經(jīng)理層商事代理制度,防止國有資產(chǎn)通過善意取得制度流失。第五,堅(jiān)持與完善“雙向進(jìn)入、交叉任職的”的領(lǐng)導(dǎo)體制,把黨管干部,從嚴(yán)治企落實(shí)到位。完全滲透“三會(huì)一層”,既要發(fā)揮黨組織在領(lǐng)導(dǎo)層面的領(lǐng)導(dǎo)與政治核心作用,也要堅(jiān)實(shí)職工的堡壘作用。

        2.規(guī)范國有企業(yè)法人的退出制度

        健全的法人治理體系為企業(yè)自身選擇通暢的市場退出渠道。而市場退出制度應(yīng)當(dāng)從三個(gè)層面來討論:其一是政策性層面,主要是針對(duì)落后產(chǎn)能淘汰不了的大型國有僵尸企業(yè)。其二是法律層面,主要是針對(duì)《公司法》中適合重組的企業(yè)以及《破產(chǎn)法》中適格的破產(chǎn)重整、清算的企業(yè)。其三是資本市場,主要針對(duì)上市公司中的ST資困企業(yè)。[2]具體來說:第一,政策性層面,“多重組少破產(chǎn)”有利于解決職工安置問題。黨的十九大報(bào)告提出“加快國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組,促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值”的理念,一定程度上能夠起到緩解國有企業(yè)廣大職工安置問題,以轉(zhuǎn)崗來替代下崗,撫平社會(huì)情緒。第二,法律層面與資本市場層面,應(yīng)強(qiáng)化通過市場機(jī)制來解決企業(yè)法人退出問題。黨的十八屆三中全會(huì)提出“讓市場在資源配置中起決定性作用”的倡議,國有企業(yè)市場化主體轉(zhuǎn)型就應(yīng)當(dāng)推重市場環(huán)境中的競爭機(jī)制,遵循優(yōu)勝劣汰的市場法則,實(shí)現(xiàn)市場主體退出制度的市場化與法治化的統(tǒng)一。

        [1]龔萬達(dá),孫秀崗.習(xí)近平國企黨建重要論述的三重意蘊(yùn)[J].甘肅理論學(xué)刊,2017(5).

        [2]李曙光.用市場化的方式解決危困企業(yè)問題[J].財(cái)經(jīng)界,2016(28).

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