許心蕊

（150000 東北農(nóng)業(yè)大學文法學院 黑龍江 哈爾濱）

一、公安機關具有治安管理職責

《中華人民共和國治安管理處罰法》是為了維護社會治安秩序，保障公共安全，保護公民、法人和其他組織的合法權益，規(guī)范和保障公安機關及其人民警察依法履行治安管理職責，制定的法律，法律明確規(guī)定了公安機關依照該法律對擾亂公共秩序、妨害公共安全、具有社會危害性的行為作出治安管理處罰。

治安管理是指，公安機關依照國家法律法規(guī)，依靠群眾，運用行政手段，維護社會治安秩序，保障社會生活正常進行的行政管理活動。治安管理往往是對涉及公共利益對公共存在惡劣影響的事件進行管理，也就是該事件具有一定范圍的社會危害性和影響力，與刑法中情節(jié)較重對社會具有不利影響的行為存在重合的部分，由公安機關作出規(guī)制。而《治安管理處罰法》中公安機關作出處罰的范圍，其嚴重性又不同于刑法，應當是屬于低于刑法中危害行為的嚴重程度又高于民法中個人利益沖突的嚴重程度的。由此，此類案件應當由公權力介入裁量作出相應的處罰，維護社會的穩(wěn)定秩序；而公安機關是國家暴力機關，具有強制力，從而履行治安管理處罰的職能。但公安機關的這一性質(zhì)往往也會造成對相對人權益的侵害，特別是權力若沒有關進制度的籠子里，必將導致行政權力的濫用，也存在一系列問題。

二、公安機關在治安管理過程中出現(xiàn)的問題

《治安管理處罰法》明確規(guī)定了治安管理處罰的種類、范圍以及對特殊人群的處罰。但近年來，公安機關濫用職權，與執(zhí)法過程中暴力執(zhí)法與相對人沖突不斷，不按照程序執(zhí)法的事件層出不窮，相對人在面對強大的行政主體時其權利往往無法得到救濟。主要存在著以下幾個問題：

1.公安機關行使權力不當

在現(xiàn)實中，特別是在緊急狀況下，行政機關采取的措施往往超越了必要的范圍。特別是警察屬于國家暴力機關的一部分，對相對人采取的措施往往會造成相對人人身、財產(chǎn)的損害。《治安管理處罰法》中對管理的范圍作出了詳細的列舉，也對處罰行為作出了限制，但這仍無法防止侵害相對人權利事件的發(fā)生。

公安機關在遵循處罰行為合法性原則的同時，沒有對處罰行為的合理性作出足夠的考量，這往往是公安機關在治安管理中不當執(zhí)法的根由。而法律中規(guī)定，治安管理處罰應當與危害行為的危害程度相當，治安管理處罰遵循公開、公正原則，尊重保障人權的原則。這些原則難以使得處罰行為的合理性得到明確的考量。

2.公安機關怠于對法律規(guī)定范圍外的以及法律規(guī)定不明確的行為作出治安管理處罰

因為治安管理的行為其危害性介于刑事行為與普通民事行為之間，公安機關往往會出于多一事不如少一事的心態(tài)對某些看上去危害性不大社會影響力不大的事件睜一只眼閉一只眼，特別是害怕錯誤的處理會承擔后續(xù)的法律責任而怠于履行自己的職責，這也就造成了辱母案中因為公安機關將雙方爭議定性為普通的民間借貸糾紛讓相對人自行協(xié)商，相對人在權利無法得到保障時為求自保而觸犯刑法的嚴重后果。

3.公安機關往往違反程序規(guī)定作出處罰決定

治安管理處罰應當有事實上的依據(jù)與法律上的依據(jù)，也應當符合相應的程序。只有在程序上規(guī)制公安機關的處罰行為，才能通過外在的程序合法達到內(nèi)在的公平正義。在現(xiàn)實中，治安管理處罰的作出往往違反了程序性的規(guī)定，公安機關為了處罰的效率性以及為了危害行為產(chǎn)生威懾性，往往跳過了程序上的規(guī)定，使得程序的履行處于次要的地位，處罰的違規(guī)現(xiàn)象不斷積累周而復始，長期存在難以消除。

4.相對人在合法權益受到侵害時難以得到救濟

《治安管理處罰法》在侵害了相對人權益的救濟途徑上并沒有與其他法律相互銜接，僅在第一百一十七條中規(guī)定了，公安機關及其人民警察違法行使職權，侵犯公民、法人和其他組織合法權益的，應當賠禮道歉；造成損害的，應當依法承擔賠償責任。在公共利益面前，相對人的權益往往會被忽視和錯誤地受到侵犯，而這種侵犯又是與其他行政行為相比更為嚴重的。

三、對公安機關在治安管理中的規(guī)制

1.明確公安機關治安管理行為與行政目的程度相適應

公安機關在行使權力符合合法性要件時，也應當符合合理性要件。治安管理處罰行為作出的過程中，應當充分考慮該處罰行為是否能夠制止危害行為的擴大與繼續(xù)發(fā)生，應當充分考慮該處罰行為的作出造成的不利后果是否較原危害行為產(chǎn)生的不利后果程度更輕，應當充分考慮行政相對人最基本的權利特別是生命健康權與人格尊嚴權，應當充分考慮在強硬的處理決定之前是否可以通過調(diào)解、教育的方式達到維護社會秩序穩(wěn)定的目的。公安機關應當考慮最大限度地降低處罰行為對相對人造成的危害結(jié)果，追求公平公正的裁決，從而提高行政效率。

2.公安機關應當對危害公民人身權、財產(chǎn)權的行為予以制止

公安機關在接到報警介入難以判斷是否是治安管理案件的矛盾爭議時，應當充分考慮該爭議的擴大是否會對社會秩序造成不利的影響，特別是在公民的人身權、財產(chǎn)權受到侵害，并且公安機關的不作為會使公民的權益受到進一步的損害時，公安機關應當積極行使自己的權利，對爭議作出裁判，對實施危害行為的一方做出治安管理處罰決定。在無法區(qū)分治安管理處罰案件與普通民事糾紛案件時，也應當采取相應的措施解除雙方當事人劍拔弩張僵持不下的緊張狀態(tài)，指明當事人向法院起訴或者尋求調(diào)解機構(gòu)調(diào)解等的救濟途徑。

3.完善程序性規(guī)范

公安機關行使處罰的權力，應當在立法上對其程序作出進一步完善，更重要的是建立起一套完善的問責程序。公安機關行使權力不當時，應當有相應的規(guī)定撤銷或變更處罰決定，或?qū)ο鄬θ诉M行救濟?！吨伟补芾硖幜P法》只是對程序的內(nèi)容做出規(guī)定，而沒有形成完整的監(jiān)督程序，只是對監(jiān)督的原則以及追究責任的情形作出了規(guī)定。應當明確內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的程序，從而規(guī)制公安機關的行為。

4.對相對人的救濟

治安管理處罰的救濟應當在《治安管理處罰法》中得到體現(xiàn)，特別是與法律相互銜接，法律應當對治安管理處罰中相對人權利受到侵害的情形作出規(guī)定，并且明確相對人可以取得救濟的途徑。

四、小結(jié)

治安管理處罰具有其特殊性，這種特殊性往往使得相對人的權利受到損害的程度更為嚴重，社會危害性相較于其他行政行為而言也更大。因當從法律的完善中，規(guī)制公安機關的權利，使得公安機關行使職權符合程序性規(guī)定，從而達到實體上的公平與正義，達到治安管理的行政目的。