陳海量

（100089 北京市氣象局 北京）

隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，更大的挑戰(zhàn)出現(xiàn)在氣象行政執(zhí)法工作面前。特別是防雷安全執(zhí)法工作中對于相關(guān)法律法規(guī)的裁定適用方面還存在一些問題，直接影響到防雷安全法規(guī)不能落到實(shí)處?；诖耍疚闹攸c(diǎn)防雷安全執(zhí)法中“拒不整改與拒不檢測”的裁定適用問題進(jìn)行探討，并提出防雷安全執(zhí)法工作完善策略，以規(guī)范防雷執(zhí)法行為，提高氣象行政執(zhí)法能力，更好的服務(wù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、“拒不安裝、拒不檢測與拒不整改”的裁定適用問題分析

（1）防雷相關(guān)“拒不”條款內(nèi)容?！斗览诇p災(zāi)管理辦法》（中國氣象局令第24號）第三十五條“違反本辦法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上氣象主管機(jī)構(gòu)按照權(quán)限責(zé)令改正，給予警告，可以處1萬元以上3萬元以下罰款；給他人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：（一）應(yīng)當(dāng)安裝防雷裝置而拒不安裝的；（二）已有防雷裝置，拒絕進(jìn)行檢測或者經(jīng)檢測不合格又拒不整改的”。

在防雷安全執(zhí)法實(shí)踐中，對檢測不合格內(nèi)容沒有及時(shí)整改、拒不安裝、拒絕檢測的違法事實(shí)主要原因存在以下幾方面：

“拒不、拒絕”成立條件不明確，導(dǎo)致處罰困境。在實(shí)踐中，很多客觀原因決定，對檢測、檢查不合格項(xiàng)的整改，并不能在一瞬間完成，這就給“限期整改”的落實(shí)與“拒不整改”的判定帶來了一定難度。

對未安裝防雷裝置以及檢測不合格項(xiàng)的處理方式，是按照國家標(biāo)準(zhǔn)安裝或改造防雷裝置。這樣的整改措施往往需要相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)投入和審批流程。在氣象主管機(jī)構(gòu)，對防雷整改工程需要經(jīng)過防雷裝置設(shè)計(jì)審核和竣工驗(yàn)收行政許可。

如何通過法律手段，督促業(yè)主單位能主動以最快的速度完成安全隱患消除，是主管機(jī)構(gòu)最關(guān)心的問題。合理確定“拒不安裝、拒不檢測、拒不整改”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，成為此項(xiàng)管理內(nèi)容的核心焦點(diǎn)。

（2）安全隱患的消除?！栋踩a(chǎn)法》第九十九條規(guī)定“生產(chǎn)經(jīng)營單位未采取措施消除事故隱患的，責(zé)令立即消除或者限期消除;生產(chǎn)經(jīng)營單位拒不執(zhí)行的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓，并處十萬元以上五十萬元以下的罰款，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處二萬元以上五萬元以下的罰款?！?/p>

一般情況下，執(zhí)法機(jī)構(gòu)出具的“限期整改”文書，其中“期限”應(yīng)為“整改完畢的最終期限”。但基于前述原因，對整改完畢期限的估計(jì)是一件比較復(fù)雜的工作，而過分強(qiáng)調(diào)客觀原因，犧牲隱患消除的時(shí)效性，使防雷裝置“帶病上崗”也是非常不可取的。

“著手準(zhǔn)備整改”是否即可認(rèn)定為“拒不”不成立呢？如果可以認(rèn)定，“著手”到何種程度可以認(rèn)定為“著手”呢？開始項(xiàng)目的內(nèi)部啟動程序是否可以認(rèn)為已經(jīng)開始整改工作，已經(jīng)開始辦理防雷裝置設(shè)計(jì)審核行政許可手續(xù)，是否可以認(rèn)為已經(jīng)開始整改工作？在現(xiàn)實(shí)中，真正明確拒絕的情況非常少，而各種影響工作進(jìn)行的客觀理由又非常多且充分，如何破解其中困境，是一個(gè)值得深入研究的課題。

二、對比安監(jiān)部門與司法部門處理方式

（1）對比安監(jiān)部門的隱患排查制度。《安全生產(chǎn)法》其中對隱患進(jìn)行了分級分類處置，重大事故隱患排除前或者排除過程中無法保證安全的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令從危險(xiǎn)區(qū)域內(nèi)撤出作業(yè)人員，責(zé)令暫時(shí)停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用相關(guān)設(shè)施、設(shè)備；重大事故隱患排除后，經(jīng)審查同意，方可恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營和使用，這就從較科學(xué)的角度解決了隱患存續(xù)期間的責(zé)任問題與安全問題。目前防雷領(lǐng)域的重大事事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)尚未出臺，這就給一線執(zhí)法人員造成了一定困難。

（2）對比刑法中“拒不執(zhí)行類罪刑”。在我國刑法中，常見的涉及“拒不”的刑罰有三條，其一為“拒不執(zhí)行判決裁定罪”，其二為“拒不支付勞動報(bào)酬罪”，其三為“拒不履行信息網(wǎng)絡(luò)安全管理義務(wù)罪”。其在定罪條件中，中心思想是“應(yīng)履行、能履行而不履行”。其中與防雷對比相似的環(huán)節(jié)就是對“能履行”的認(rèn)定問題。而在實(shí)踐中，也是要考慮諸多實(shí)際因素，通過加強(qiáng)溝通、調(diào)查，才能謹(jǐn)慎認(rèn)定的。司法實(shí)踐中尚且存在對“拒不執(zhí)行”的認(rèn)定難題，防雷安全檢查中，對那些“態(tài)度積極、整改一直在路上”的問題，如何鑒定為“拒不”，對氣象主管機(jī)構(gòu)來說，成為一個(gè)非常棘手的問題。

三、問題解決建議

（1）強(qiáng)化法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系支撐。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，現(xiàn)有法律法規(guī)特別是上位法已無法較好地滿足防雷安全生產(chǎn)監(jiān)管的需求。在防雷領(lǐng)域的實(shí)施，需要盡快制定對防雷安全隱患的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，是防雷執(zhí)法工作的科學(xué)尺度，既可以集中有限執(zhí)法力量解決最關(guān)鍵問題，又可以有效指引執(zhí)法人員和業(yè)主單位集中精力消除重大安全隱患。

（2）加強(qiáng)部門聯(lián)動。加強(qiáng)與相關(guān)主管部門的聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，特別是充分利用安全監(jiān)管部門的綜合協(xié)調(diào)優(yōu)勢，利用安全生產(chǎn)法賦予的各項(xiàng)權(quán)力，通過部門聯(lián)合、指導(dǎo)與處罰結(jié)合，對業(yè)主單位形成有效威懾，使問題消除在“拒不執(zhí)行”之前。

（3）制定“拒不執(zhí)行”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在執(zhí)法自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)制定中，增加對“拒不執(zhí)行”等專項(xiàng)難點(diǎn)問題的細(xì)化材料標(biāo)準(zhǔn)，通過實(shí)踐不斷積累案例，形成有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義的標(biāo)準(zhǔn)，給一線執(zhí)法人員予明確的指引。