劉佼佼

（730030 西北民族大學(xué) 法學(xué)院 甘肅 蘭州）

一、保障性住房的法理基礎(chǔ)

保障性住房具有人權(quán)屬性，是為確保公民住房權(quán)這一基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)由國(guó)家特別為住房困難者提供的生存性保障住房。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)1991年通過(guò)的關(guān)于適當(dāng)住房權(quán)的第4號(hào)一般性意見(jiàn)將適當(dāng)住房權(quán)內(nèi)容概括為7個(gè)方面：使用權(quán)的法律保障；提供服務(wù)、材料、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施；價(jià)格的可承受性；適合居??；弱勢(shì)群體的可獲得性；便利的居住地點(diǎn)；文化適宜性。[1]住房權(quán)是人人都應(yīng)享有的基本人權(quán)，為住房困難者提供生存性住房是國(guó)家的基本義務(wù)。我國(guó)憲法第14條規(guī)定“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度?！钡?3條規(guī)定“國(guó)家尊重和保障人權(quán)?！边@為公民實(shí)現(xiàn)住有所居的夢(mèng)想提供了憲法保障。

二、我國(guó)保障性住房閑置問(wèn)題現(xiàn)狀

按國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的有關(guān)數(shù)據(jù)，從2010年～2016年，全國(guó)基本建成的各類(lèi)保障房達(dá)到3888萬(wàn)套。根據(jù)最新報(bào)道，2018年，“上海將新增供應(yīng)各類(lèi)保障性住房49.3萬(wàn)套；河南表示將基本建成各類(lèi)保障性住房34萬(wàn)套。”保障性住房建設(shè)數(shù)量激增。2011年閑置1.46萬(wàn)套、2013年5.64萬(wàn)套、2015年19萬(wàn)套、2016年超40萬(wàn)套……近年來(lái)，媒體不斷披露全國(guó)各地頻發(fā)的保障性住房閑置問(wèn)題。如果不加以控制，又將會(huì)有數(shù)以萬(wàn)計(jì)的保障性住房陷入閑置狀態(tài)，伴隨它的將是大量的土地、資金和人力的巨大浪費(fèi)，造成不可估量的損失。

三、保障性住房閑置問(wèn)題的成因分析

我國(guó)還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律對(duì)保障性住房予以規(guī)制，保障性住房建設(shè)主要靠中央政令下達(dá)和地方政府層層目標(biāo)任務(wù)分解推進(jìn)。如江西省“國(guó)家下達(dá)我省2018年度棚戶(hù)區(qū)改造開(kāi)工目標(biāo)任務(wù)為27.8萬(wàn)套?！北Ｕ闲宰》咳蝿?wù)下達(dá)后，地方政府急于完成數(shù)量任務(wù)，對(duì)質(zhì)量和入住情況沒(méi)有考核規(guī)定，也沒(méi)有規(guī)定閑置責(zé)任，大量保障性住房被快速建成后陷入空置境地。如河北省“2008年開(kāi)始保障房建設(shè)后，前2年僅建成1908套。2011年，這一數(shù)字增加到2.3萬(wàn)套。2015年末，滄州已建成保障房5.1萬(wàn)套?！盵2]保障性住房不能一建了之，要能夠讓被保障對(duì)象住的安心、住的放心、住的舒心。但事實(shí)是大量已建成的保障性住房根本無(wú)法入住，更別提什么“安居夢(mèng)”的實(shí)現(xiàn)了。關(guān)于保障性住房閑置的原因，多地審計(jì)部門(mén)披露了具體情況，主要在于缺乏配套基礎(chǔ)設(shè)施，如山東3個(gè)市5個(gè)縣的9個(gè)項(xiàng)目由于配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，4023套住房已建成1年以上但無(wú)法交付使用；存在質(zhì)量問(wèn)題，如海南昌江、文昌等8個(gè)市縣的1712套保障性住房，存在偷工減料、墻面開(kāi)裂等質(zhì)量問(wèn)題。保障性住房政策是為了實(shí)現(xiàn)“住有所居”，地方政府執(zhí)行走了樣，造成保障性住房閑置，如貴陽(yáng)市存在供電、排污、市政道路等配套建設(shè)滯后，導(dǎo)致30855套保障房閑置。由于缺乏法律約束，地方政府在規(guī)劃和建設(shè)保障性住房時(shí)“只顧數(shù)量，不問(wèn)民生”，忽視被保障對(duì)象的切身利益。“保障房建設(shè)靠國(guó)務(wù)院與住建部的政策和通知來(lái)約束規(guī)范。”“應(yīng)加快住房保障立法，通過(guò)立法來(lái)規(guī)范保障房制度，促進(jìn)保障房的健康發(fā)展?！盵3]

四、保障性住房閑置問(wèn)題的法律規(guī)制

為了規(guī)范住房保障工作《城鎮(zhèn)住房保障條例（征求意見(jiàn)稿）》明確地方政府在保障城鎮(zhèn)困難家庭基本權(quán)益，實(shí)現(xiàn)住有所居，促進(jìn)民生改善和社會(huì)公平方面的責(zé)任。實(shí)現(xiàn)保障性住房從規(guī)劃到運(yùn)營(yíng)的全程管理法治化，對(duì)保障范圍、規(guī)劃選址、基礎(chǔ)設(shè)施、質(zhì)量問(wèn)題都進(jìn)行了立法回應(yīng)。湖北省最新出臺(tái)《湖北省城鎮(zhèn)保障性住房管理辦法》，首次對(duì)保障性住房在空間區(qū)位選擇方面提出明確要求；明確不同行政主管部門(mén)在保障性住房建設(shè)管理中的責(zé)任。

保障性住房建多少？在哪建？由誰(shuí)負(fù)責(zé)？國(guó)家層面和地方省級(jí)層面對(duì)規(guī)劃問(wèn)題都有了一定的考量。但對(duì)于政令下達(dá)硬性數(shù)量指標(biāo)，供求失衡導(dǎo)致閑置問(wèn)題，地方政府在規(guī)劃建設(shè)時(shí)仍面臨困境。在中央和地方權(quán)力劃分沒(méi)有明確法律規(guī)定的情況下，上級(jí)下達(dá)保障性住房建設(shè)任務(wù)，地方唯上不為實(shí)也就不足為奇。即使保障性住房閑置，地方也可以借口嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)任務(wù)，沒(méi)有權(quán)力決定短期內(nèi)建多少。由于職責(zé)權(quán)限不明，地方在保障性住房規(guī)劃上就有很大活動(dòng)空間，不考慮相關(guān)因素，只顧地方利益，盲目決策，無(wú)需擔(dān)責(zé)。眼下對(duì)于保障性住房的立法規(guī)定，像地方政府責(zé)任、選址配套、建設(shè)用地等并沒(méi)有觸及到中央與地方權(quán)力邊界問(wèn)題。地方仍將面臨現(xiàn)實(shí)困境，是中央財(cái)政來(lái)為地方民生事業(yè)埋單，還是地方自行背負(fù)財(cái)政負(fù)擔(dān)？保障性住房這塊香餑餑該由誰(shuí)享用？社會(huì)公平又如何實(shí)現(xiàn)？

保障性住房事關(guān)公共利益的實(shí)現(xiàn)，公民有權(quán)參與。被保障對(duì)象是保障性住房的直接受益者，安心入住保障性住房也是其作為公民的基本權(quán)利。所以在保障性住房全程管理的各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)引入被保障對(duì)象，發(fā)揮自主意識(shí)，關(guān)注自身利益。提倡公眾參與和社會(huì)治理，首先要確保信息公開(kāi)。就保障性住房閑置問(wèn)題而言，地方保障性住房閑置情況要靠審計(jì)部門(mén)來(lái)披露，公眾甚至無(wú)法獲得真實(shí)數(shù)據(jù)資料，何談公共治理？

保障性住房立法不僅要關(guān)注被保障對(duì)象，也應(yīng)該重點(diǎn)規(guī)制政府權(quán)力運(yùn)作。大量保障性住房建成后閑置責(zé)任在誰(shuí)？誰(shuí)有權(quán)監(jiān)督保障性住房是否起到了保障功能？權(quán)力得不到有效的制約和監(jiān)督就容易滋生腐敗，保障性住房大量閑置也是權(quán)力異化產(chǎn)生的巨大浪費(fèi)。不能借口民生工程而任意妄為，民生工程事關(guān)社會(huì)公共利益，有效的法律監(jiān)督機(jī)制才能確保政策不走樣，保障民生，順應(yīng)民心。

[1]張曉玲.人權(quán)法學(xué)[M].北京:中共中央黨校出版社,2014:175.

[2]楊帆.河北四地市保障房為何閑置[N].中華工商時(shí)報(bào),2016-01-08(004).

[3]夏金彪.防范保障房閑置應(yīng)強(qiáng)化政策落實(shí)[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào),2015-11-11(006).