繆成臣　董艾軒

摘要：隨著城市化進程的不斷加快，城市用地不斷侵占農(nóng)村土地，滋生的失地農(nóng)民問題引起了社會各界的關注和爭議?；趪谰魬?zhàn)，文章通過國內(nèi)外文獻多層面梳理失地農(nóng)民產(chǎn)生原因、補償機制、保障體系，然后在此基礎上研究城市化進程中上海地區(qū)失地農(nóng)民問題。從推進城鄉(xiāng)一體化建設、完善土地管理體制、完善社保體系等方面探索對策，建議增加失地農(nóng)民工資收入和非人力財富、減少失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移成本等。

關鍵詞：城市化；失地農(nóng)民；上海市

一、引言

在農(nóng)耕社會中，土地是農(nóng)民基本生活的保障來源。如今土地的資源、資產(chǎn)屬性不但沒有被弱化，反而被農(nóng)民賦予了更多的保障和增值功能。然而在國家暫不具備建立全面覆蓋社會保障制度的情況下，城市化的快速推進也滋生了許多與“土地”息息相關的社會問題，特別是失地農(nóng)民問題。

失地農(nóng)民是經(jīng)濟發(fā)展社會進步的必然產(chǎn)物，但也不能通過犧牲這一群體的利益來達到發(fā)展的目的。通過對這一群體的研究，對我國城市化進程中涉及到失地農(nóng)民切身利益的問題進行深入研究，并對上海地區(qū)針對失地農(nóng)民問題相關的征地補償、社會保障等問題深度剖析。通過對上海地區(qū)的研究，結(jié)合全國其他各地區(qū)實際情況，探索共性問題的解決對策，并以上海為例尋找可以借鑒參考的經(jīng)驗價值，從而更為有效的落實全國范圍內(nèi)的失地農(nóng)民方針政策。

二、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

（一）國內(nèi)研究現(xiàn)狀

在計劃經(jīng)濟時代，政府通過“以土地換就業(yè)”，從而解決農(nóng)民被征地后的就業(yè)、養(yǎng)老等問題。改革開放后，“圈地熱”侵占大量農(nóng)地，城市化發(fā)展滋生諸多失地農(nóng)民問題，本文主要介紹學者們對此問題的觀點與爭議，主要包括失地農(nóng)民產(chǎn)生原因、失地農(nóng)民安置補償機制和失地農(nóng)民就業(yè)問題等。

關于失地農(nóng)民產(chǎn)生的原因主要有：城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展，城市建設占用大量農(nóng)用地；農(nóng)用地產(chǎn)權具備不合理的二元屬性；生態(tài)環(huán)境惡化及退耕還林舉措的提倡。

關于安置補償機制，學者們的研究包含諸多方面。鮑海君在實踐中提出了“開發(fā)性安置”的思路，將農(nóng)民獲得的安置費用通過投資轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)性資本。鄭振源認為“漲價歸公”理論并適用于我國集體土地，并主張征用農(nóng)地應秉持“漲價歸農(nóng)”的原則。顏福成提出應該建立失地農(nóng)民法律救濟制度，對失地農(nóng)民的利益進行法律保護，張偉、王建弟倡議設立由政府財政、出讓金以及土地儲備增值收益多方共同組建專門性的社會保障金。吳興國從農(nóng)地征用制度角度出發(fā)，提出落實失地農(nóng)民的社會保障應通過嚴格界定公共利益的范疇、規(guī)范程序及規(guī)范補償標準來實現(xiàn)。

關于失地農(nóng)民的就業(yè)問題，蘇小玲調(diào)研后提出少數(shù)失地農(nóng)民再就業(yè)積極性不高，過度依賴補償款。翟年祥認為因各級政府不夠重視，導致社會大背景下就業(yè)環(huán)境差，農(nóng)民就業(yè)培訓的機會缺失及社會資源的缺乏使得自身市場競爭力低。陳瑩瑩認為失地農(nóng)民就業(yè)市場和就業(yè)政策的不完善，使得城市化過程中失地農(nóng)民轉(zhuǎn)型二、三產(chǎn)業(yè)難度較大。

馬馳提出緩解失地農(nóng)民這一特殊群體就業(yè)困難問題應釆取“就業(yè)+社保”的模式。李雅靜認為應大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和加快農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設，拓寬失地農(nóng)民在農(nóng)村實現(xiàn)就業(yè)的渠道，增強農(nóng)村自身吸納失地農(nóng)民的能力。鄭功成表示要把產(chǎn)業(yè)支撐從“候鳥式”遷徙轉(zhuǎn)變?yōu)榈郊议T口致富。

（二）國外研究現(xiàn)狀

歐美國家也都曾通過減少農(nóng)用地來推動城市化進程的發(fā)展，也都面臨農(nóng)民失地后的就業(yè)安置問題?；谖覈F(xiàn)階段的國情出發(fā)，在失地農(nóng)民問題方面，不管是對征地補償標準的衡量還是對失地農(nóng)民群體就業(yè)安置問題的解決應對上，有更加全面更為有效的制度和政策，都是值得我們學習思考的。

英國的“圈地熱”，政府為保障失地農(nóng)民的權益，統(tǒng)一規(guī)定農(nóng)民失地后將會獲得市場等價值物賠償其受損失的利益，保障失地農(nóng)民生活水平的延續(xù)性，且土地補償原則主要是買賣雙方自愿。除此之外，英國還大力推動第三產(chǎn)業(yè)，將失地農(nóng)民的就業(yè)問題措施應對落到實處。

美國的相關土地政策規(guī)定，政府必須在平等自愿的基礎上去征收土地，并且需要通過嚴格的審核，需要召開聽證會或出示具有法律效力的有關文件。此外政府還積極扶持中小企業(yè)，通過推動中小企業(yè)的發(fā)展再生更多的社會崗位來安置失地農(nóng)民。

德國最早建立了保障農(nóng)民權益的養(yǎng)老保險制度，政府規(guī)定農(nóng)民失地后獲得的補償要以市場實情為界定標準，以保障切身利益不受侵犯為目標，通過獲得相同質(zhì)量的土地但是面積不低于原有土地面積，或者基于市場價格換取等價數(shù)額的經(jīng)濟補償。

歐美發(fā)達國家大多都構建了較為完善的失地農(nóng)民利益保障機制，而且在此基礎上政府部門嚴格規(guī)范對征地的流程步驟和補償標準，并大力推動中小型企業(yè)和周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，有效緩解了社會矛盾，并在一定程度上解決了失地農(nóng)民的就業(yè)安置問題和財產(chǎn)權益問題。

三、城市化進程中上海地區(qū)失地農(nóng)民存在問題

（一）權益問題

土地作為農(nóng)民生活和生存的基本收入保障來源，農(nóng)民在農(nóng)用地有效的承包年限內(nèi)擁有使用權，農(nóng)民通過耕種農(nóng)作物自給自足并獲取部分收益。隨著城市化進程的推動和發(fā)展，上海地區(qū)的農(nóng)用地被政府征收用于城市建設，農(nóng)民失去賴以謀生的土地后，不僅國家提供的各種農(nóng)業(yè)補貼優(yōu)惠政策也無法再享受，與此同時也失去了農(nóng)用地耕作帶來的收益，失去了未來因土地增值帶來的經(jīng)濟回饋。

（二）身份問題

失地農(nóng)民通過安置進入新的生活圈后，“被邊緣化”問題卻愈發(fā)明顯。因與居民間就社會資源的占有問題上仍存在一定差距，進入新的社會環(huán)境后隨著失地農(nóng)民所面臨的社會環(huán)境和兒女教育問題，使得這些原有的社會問題在同一衡量標準下更為凸顯，失地農(nóng)民渴求政府能在公平公正的原則上分配社會資源，訴求新的身份能得到政府和社會各界的廣泛認同。

（三）就業(yè)問題

農(nóng)民失去原有的農(nóng)用地后無法繼續(xù)正常的耕作農(nóng)作物，就業(yè)問題上升至失地農(nóng)民問題的重要問題。失地農(nóng)民熟練掌握農(nóng)業(yè)耕作技能，但是卻廣泛缺失學習和從事第二、三產(chǎn)業(yè)的能力，又因為年齡偏大、學歷偏低等問題使得失地農(nóng)民在統(tǒng)一的市場就業(yè)環(huán)境之下缺少再就業(yè)的社會競爭力，結(jié)構性問題日趨明顯。雖然上海市總體的形勢相對較好，調(diào)研發(fā)現(xiàn)有不少失地農(nóng)民群體對安置后的就業(yè)崗位還算滿意，但是仍沒有對失地農(nóng)民的就業(yè)問題落實到全大市范圍，失地農(nóng)民的就業(yè)問題仍存在且與他們?nèi)粘Ｉ?、生產(chǎn)活動息息相關。

（四）教育問題

失地農(nóng)民的教育問題主要是自身接受就業(yè)培訓問題和其子女受教育問題。對于多數(shù)失地農(nóng)民來說，不僅自身缺少接受就業(yè)培訓的機會，而且其子女也缺少接受平等教育的機會。為了追求農(nóng)民失地后再就業(yè)的目標，為了緩解社會矛盾追求社會穩(wěn)定，為了實現(xiàn)教育資源的合理分配和兒童接受教育的公平化，農(nóng)民被征收土地后接受有效的就業(yè)培訓是必要的，失地農(nóng)民子女接受良好的教育也是必要的。

四、城市化進程中上海地區(qū)失地農(nóng)民解決途徑及對策

（一）城市化進程中上海地區(qū)失地農(nóng)民解決的途徑

政府應推進城鄉(xiāng)一體化建設首先應提高對農(nóng)村教育的重視度，加大對教育資源的投入。上海市各級政府和相關部門應該持續(xù)提高對農(nóng)村教育經(jīng)費的投入，繼續(xù)完善農(nóng)村的教育基礎設施建設，保障農(nóng)村兒童能和城市兒童一樣也能接受到優(yōu)質(zhì)的教育資源，能享受到政府的相關教育優(yōu)惠政策。政府也要將失地農(nóng)民的就業(yè)培訓落實到實處，提供優(yōu)質(zhì)的就業(yè)技能培訓項目和良好的培訓環(huán)境，大力扶持失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，鼓勵失地農(nóng)民積極再就業(yè)。此外政府還應完善農(nóng)村文化建設，安排合適的文化活動場所并配備活動設施，多組織農(nóng)民文化活動，豐富農(nóng)民文化生活。

政府應完善上海地區(qū)土地管理體制機制，不斷改進土地管理制度并妥善落實。政府部門要嚴格規(guī)范征地拆遷程序，要明確界定征地行為的合理性合法性并進行評估比對，召開聽證會，設立民意意見箱，提高被征地農(nóng)民的參與度，廣泛聽取這一群體的意見建議，并設立相關的法律法規(guī)對征地建設的工程項目提高管理和審核強度。政府部門要明確界定土地的權屬關系，并制定相關法律法規(guī)予以保障，要利用法律武器對土地進行規(guī)范化管理，基于國家層面上的全國土地政策，對征收土地中存在的土地違法行為制定嚴厲的處罰方案加大懲治傷害農(nóng)民利益的行為，紀檢監(jiān)察部門加強管理，堅決摒除不良社會風氣和違法違紀行為。

（二）城市化進程中上海地區(qū)失地農(nóng)民問題對策建議

解決失地農(nóng)民的社會問題，應該從經(jīng)濟根源出發(fā)，通過提高失地農(nóng)民的征地補償和安置就業(yè)后的收益來緩解問題。第一，應積極鼓勵用人企事業(yè)單位為失地農(nóng)民提供部分工作崗位，政府部門對這類招收失地農(nóng)民的企業(yè)單位予以政策上的優(yōu)惠扶持，提供適宜的稅收補貼、稅收減免，并提供一定數(shù)目的資金用于分擔企業(yè)單位中失地農(nóng)民的工資收入部分。第二，政府應結(jié)合各地區(qū)獨有的特征優(yōu)勢，扶持建立勞動密集型企業(yè)，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，在企業(yè)發(fā)展的同時帶動周邊經(jīng)濟共同發(fā)展，在一定程度上也妥善解決被征地農(nóng)民問題。第三，政府應利用各地區(qū)原有的自然資源，充分發(fā)揮其效用，例如發(fā)展旅游觀光產(chǎn)業(yè)，通過實現(xiàn)集體資源效用最大化為失地農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)崗位，實現(xiàn)就近條件下的問題落實解決。第三，政府部門應充分發(fā)揮自身職能，積極鼓勵失地農(nóng)民接受就業(yè)培訓，并正確引導培訓機構提供有效的培訓項目，增強被征地農(nóng)民的職業(yè)素養(yǎng)和社會競爭力。第四，政府應鼓勵失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，通過政策扶持、資金支持對有志向創(chuàng)業(yè)的被征地農(nóng)民予以一定程度上的財政補貼，并制定相關地方法規(guī)對失地農(nóng)民群體中的創(chuàng)業(yè)者予以稅收減免，在法律允許的范圍內(nèi)提供一定的幫助，在資金流轉(zhuǎn)和借貸方面鼓勵銀行提供一定的優(yōu)惠措施，放低準入門檻，通過扶持失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)從而創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位促進更多剩余勞動力再就業(yè)。此外為增加被征地農(nóng)民的經(jīng)濟收入，為拓寬投資的渠道，政府應積極鼓勵并正確引導被征地農(nóng)民理性進行多元化投資，從而獲取投資收益實現(xiàn)自身財富的增長。

與此同時為減少失地農(nóng)民在轉(zhuǎn)移過程中所需耗費的成本，為了更有效的促進城市化發(fā)展，政府應充分發(fā)揮自身職能。第一，政府部門應協(xié)助各級企事業(yè)單位，為失地農(nóng)民創(chuàng)造更多適宜的工作崗位。第二，政府應建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一就業(yè)制度，促進失地農(nóng)民平等就業(yè)，充分發(fā)揮市場對勞動力的調(diào)節(jié)和配置功能。第三，政府應增強失地農(nóng)民的法律意識，實現(xiàn)多元化維權途徑，定期開展法律維權講堂，積極引導失地農(nóng)民群體利用法律武器保障自身合法權益。

五、結(jié)語

現(xiàn)階段我國仍處于城市化的發(fā)展階段，離全面實現(xiàn)城市化仍有明顯差距。上海市作為全國的經(jīng)濟中心，應積極探索更先進更有效的失地農(nóng)民問題應對措施，在政府、失地農(nóng)民乃至社會各界的共同努力下，努力構建完善的失地農(nóng)民保障體系，結(jié)合上海地區(qū)失地農(nóng)民的問題，利用區(qū)位優(yōu)勢，制定行之有效的措施方案，將解決失地農(nóng)民的對策落實到實處，為解決全國范圍內(nèi)各省市城市化進程中所遇到的共性問題提供有價值的經(jīng)驗借鑒。

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（作者單位：繆成臣 ，上海工程技術大學；董艾軒，吉林大學）