王力 陳思思 孫建強(qiáng) 余蘇珍

【摘 要】：為提高養(yǎng)老資源的供給與效率、創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容與形式、積極應(yīng)對(duì)中國(guó)老齡化問(wèn)題。本文以協(xié)作性公共管理理念為切入，通過(guò)研究“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的現(xiàn)狀，探索構(gòu)建基于協(xié)作性公共管理的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”模式，有利于積極促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)多部門(mén)協(xié)同推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展，提高社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。

【關(guān)鍵詞】：協(xié)作性公共管理；醫(yī)養(yǎng)結(jié)合；聯(lián)動(dòng)模式；CPM

【中圖分類號(hào)】R197 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1005-0019（2018）19--01

我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入人口老齡化快速發(fā)展階段，銀色浪潮的來(lái)襲對(duì)未來(lái)的養(yǎng)老模式形成巨大的沖擊[1]。老齡化進(jìn)程中失能、部分失能老年人口大幅增加，老年人的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求、生活照料需求和健康養(yǎng)老服務(wù)需求疊加的趨勢(shì)越來(lái)越顯著，而有限的醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)資源以及彼此相對(duì)獨(dú)立的服務(wù)體系遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足老年人的需要，因此需要為老年人提供醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老相結(jié)合的服務(wù)的模式[2]。保障老年人的生命質(zhì)量，既是衛(wèi)生問(wèn)題，也是社會(huì)問(wèn)題。養(yǎng)老問(wèn)題具有綜合性、動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜化、碎片化等特點(diǎn)。在健康融入所有政策的背景下，以協(xié)作性公共管理理念作為新的研究視角，探索協(xié)同合作的醫(yī)療資源和養(yǎng)老資源配置模式，建立部門(mén)和機(jī)構(gòu)間協(xié)作管理機(jī)制，構(gòu)建協(xié)同合作的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”服務(wù)模式，是中國(guó)應(yīng)對(duì)老齡化問(wèn)題的精準(zhǔn)策略。

1 協(xié)作性公共管理的興起

協(xié)作性公共管理（Collaborative Pubilc Management，CPM）在強(qiáng)調(diào)結(jié)果、效率和責(zé)任的基礎(chǔ)上，以“協(xié)作”為核心理念，整合公共管理機(jī)構(gòu)、流程與資源，提高公共管理的運(yùn)作績(jī)效，用最經(jīng)濟(jì)、最有效的方式為公眾和整個(gè)社會(huì)或社會(huì)局部創(chuàng)造公共價(jià)值[3]。在社會(huì)的發(fā)展與變革過(guò)程中，涉及多個(gè)轄區(qū)、多個(gè)部門(mén)，需要政府多個(gè)相關(guān)職能部門(mén)，甚至包括個(gè)人、非營(yíng)利組織等，當(dāng)傳統(tǒng)體制和以邊界為基礎(chǔ)的科層制對(duì)當(dāng)前所面臨的許多問(wèn)題不能合理解決導(dǎo)致部門(mén)失靈時(shí)，協(xié)作性公共管理應(yīng)運(yùn)而生[4]。協(xié)作性公共管理是在新公共管理理論的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來(lái)的，代表了當(dāng)前公共管理新的發(fā)展趨向，其有三個(gè)相關(guān)理論基礎(chǔ)，即資源依賴?yán)碚?、交易成本理論和網(wǎng)絡(luò)治理理論，在過(guò)去近十余年公共管理界的實(shí)踐中，協(xié)作性公共管理的理論價(jià)值已為公共部門(mén)管理者所廣泛認(rèn)識(shí)[5]。

2 “醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老服務(wù)模式現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)有醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式形式主要分為四種，即醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)增設(shè)養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)提供醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老組織攜手、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式走進(jìn)社區(qū)和家庭，但這些模式在推行的過(guò)程中也遇到許多瓶頸，傳統(tǒng)子女贍養(yǎng)老人的理念、缺乏多部門(mén)協(xié)作的政策支持、部門(mén)壁壘尚未打破服務(wù)內(nèi)容單一化、專業(yè)從業(yè)人員缺乏、智慧養(yǎng)老的發(fā)展程度較低等[6]。當(dāng)前我國(guó)“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老存在服務(wù)序列未形成、服務(wù)供給部門(mén)壁壘未打破、支付保障體系尚無(wú)統(tǒng)一規(guī)劃、區(qū)域單邊管理等問(wèn)題，要突破上述瓶頸需以政策創(chuàng)新對(duì)“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”改革進(jìn)行支持、引導(dǎo)與監(jiān)管。

3 基于協(xié)作性公共管理的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)動(dòng)路徑

3.1 理念融合

公共管理是對(duì)公共事務(wù)的管理，主要強(qiáng)調(diào)的是“公共性”，而協(xié)作性公共管理是在公共性的基礎(chǔ)上，再?gòu)?qiáng)調(diào)“協(xié)作性”?！搬t(yī)養(yǎng)結(jié)合”的目的在于積極應(yīng)對(duì)快速老齡化，緩解養(yǎng)老的社會(huì)壓力，改變養(yǎng)老和醫(yī)療的雙軌分離狀態(tài)，整合資源，提供一體化的醫(yī)養(yǎng)服務(wù)，這既符合健康養(yǎng)老需求，同時(shí)也是發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老服務(wù)供給改革和政策創(chuàng)新的普遍趨勢(shì)。因此協(xié)作性公共管理與“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老服務(wù)模式在本質(zhì)上有融合貫通之處，二者均是為了以解決“跨界公共問(wèn)題”為目標(biāo)，協(xié)作性公共管理要解決的是社會(huì)公共問(wèn)題，“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”所要解決的社會(huì)養(yǎng)老難題。以協(xié)作性公共管理的理論基礎(chǔ)為指導(dǎo)，構(gòu)建多方協(xié)作的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老模式是未來(lái)社會(huì)養(yǎng)老模式的創(chuàng)新發(fā)展，同時(shí)也是時(shí)代所需。

3.2 資源整合

協(xié)作性公共管理可以抽象概括為用最方便、簡(jiǎn)潔、高效的協(xié)作配合，合理地整合流程、資源，創(chuàng)造更多的社會(huì)績(jī)效價(jià)值?！搬t(yī)養(yǎng)結(jié)合”在全方位的推進(jìn)過(guò)程中，不僅需要政府的政策支持和頂層推行，還涉及到社會(huì)各個(gè)層級(jí)，如主體養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)的比重、社會(huì)資本投入、社會(huì)保障體系精準(zhǔn)托底、專業(yè)從業(yè)人員配備完善、考核評(píng)價(jià)機(jī)制責(zé)任歸屬等，都是目前面對(duì)的困境與難點(diǎn)。協(xié)作公共管理以資源依賴關(guān)系為載體，從傳統(tǒng)對(duì)抗式的博弈到聚合式的協(xié)作，為治理活動(dòng)展現(xiàn)了新的形式，協(xié)作需要各個(gè)要素之間的協(xié)調(diào)和配合，以目標(biāo)為導(dǎo)向，共享資源，形成協(xié)作網(wǎng)絡(luò)[7]。運(yùn)用協(xié)作性公共管理的思維和運(yùn)作模式，以“老有所養(yǎng)、老有所依”為目標(biāo)，共享社會(huì)各層級(jí)資源，形成社會(huì)協(xié)作的養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

3.3 聯(lián)動(dòng)路徑

我國(guó)目前關(guān)于“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老服務(wù)的研究主要是從組織內(nèi)部激勵(lì)管理的角度出發(fā)進(jìn)行的理論構(gòu)建，對(duì)跨組織、跨政府以及跨部門(mén)的治理形式并沒(méi)有直接作用。相比之下，發(fā)達(dá)國(guó)家在養(yǎng)老資源和醫(yī)療資源整合方面有完善的政策、法律支持，無(wú)論是美國(guó)的PACE模式，日本的長(zhǎng)期照護(hù)制度，還是英國(guó)的整合照料模式，都是基于公共問(wèn)題的治理角度，尋求法律、籌資、機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)、公眾等諸多領(lǐng)域的整合與共享，這也應(yīng)該作為探索符合中國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重要參考。

本文按照“誰(shuí)提供醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)”“誰(shuí)享受醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)”“提供什么樣的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)”“如何提供醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)”的邏輯構(gòu)建形成聯(lián)動(dòng)路徑，探索中國(guó)的“綜合性老年健康護(hù)理計(jì)劃”。未來(lái)基于協(xié)作性公共管理的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”模式主要應(yīng)該落實(shí)在基層，針對(duì)城市社區(qū)和農(nóng)村老年人群，精準(zhǔn)實(shí)施醫(yī)療與養(yǎng)老保障的“雙管齊下”，見(jiàn)圖1。以政府為主導(dǎo)，提供政策、法律、財(cái)政作為基礎(chǔ)保障，社會(huì)保障與商業(yè)保險(xiǎn)共同傾斜保障水平，支持社會(huì)資本投入，醫(yī)療機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門(mén)相互配合，促進(jìn)社會(huì)公眾加深對(duì)“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的認(rèn)知和接受，增加專職從業(yè)人員并提高福利待遇。整個(gè)社會(huì)各層級(jí)相互協(xié)作，充分整合社會(huì)養(yǎng)老資源，積極打造專業(yè)的、高質(zhì)量的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老服務(wù)體系。

3.4 持續(xù)保障

基于協(xié)作性公共管理的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老服務(wù)是跨部門(mén)、區(qū)域以及組織、個(gè)人的協(xié)同管理模式。這種模式是建立在全社會(huì)各個(gè)層級(jí)部門(mén)聯(lián)動(dòng)協(xié)同配合，將政府、企業(yè)、社會(huì)以及周?chē)馁Y源綜合利用，在解決問(wèn)題的時(shí)候把每個(gè)環(huán)節(jié)都作為整體的一部分，目的就在于將整體里的每個(gè)層級(jí)部分價(jià)值觀統(tǒng)一，再進(jìn)行任務(wù)的分配和實(shí)施，這時(shí)所有環(huán)節(jié)不再是孤立的關(guān)系，而是相互聯(lián)系、相互協(xié)作，完成一個(gè)共同價(jià)值目標(biāo)[8]。

4 建議

為進(jìn)一步研究“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”服務(wù)與管理模式等問(wèn)題，本文立足解決社會(huì)公共問(wèn)題的視角，為今后養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展提出三點(diǎn)建議。

4.1 創(chuàng)造政府支持各方協(xié)作的社會(huì)環(huán)境是必要保障

養(yǎng)老問(wèn)題是政府重要的社會(huì)任務(wù)，政府的要落實(shí)并持續(xù)保障在政策、財(cái)政、人力、資源、監(jiān)管等層級(jí)的責(zé)任，明確各部門(mén)職責(zé)，加強(qiáng)協(xié)同合作，提升政策質(zhì)量，切實(shí)引導(dǎo)和健康養(yǎng)老事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，有效利用媒介積極引導(dǎo)社會(huì)輿論以形成醫(yī)養(yǎng)結(jié)合有序發(fā)展的良好社會(huì)氛圍、創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境讓社會(huì)組織參與以形成對(duì)醫(yī)養(yǎng)服務(wù)業(yè)發(fā)展的重要支持[10]。

4.2 社會(huì)各層級(jí)部門(mén)積極參與協(xié)作是成功的前提

基于協(xié)作性公共管理的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老服務(wù)，社會(huì)各層級(jí)部門(mén)的參與與配合是該模式得以成功聯(lián)動(dòng)地核心。聯(lián)動(dòng)模式的目的本質(zhì)就是整合多部門(mén)資源，促進(jìn)高效的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)出，所以各部門(mén)的有效協(xié)同是聯(lián)動(dòng)模式網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)動(dòng)的軸心，才能保證后續(xù)的高效、高質(zhì)、高保障的健康醫(yī)養(yǎng)服務(wù)的供給。

4.3 群眾的認(rèn)可、接受與參與是聯(lián)動(dòng)的真正價(jià)值

“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的最根本目的就是為老年人口提供健康服務(wù)，因此需要利用相關(guān)資源與的方式讓更多的老年人接受與體驗(yàn)更高質(zhì)量水平的養(yǎng)老服務(wù)；醫(yī)療服務(wù)應(yīng)由專業(yè)人士承擔(dān)，包括專業(yè)的康復(fù)師、護(hù)士、全科醫(yī)生、物理治療師等，而養(yǎng)護(hù)服務(wù)就需要具有醫(yī)學(xué)背景的專業(yè)護(hù)工；可以探索通過(guò)高等教育、專業(yè)培訓(xùn)等培養(yǎng)“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”型人才。

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