鄭豫家

摘 要：以2014年5月杭州市余杭中泰鄉(xiāng)九峰垃圾焚燒廠選址引發(fā)的群眾聚集沖突為案例，分析政府在公共管理執(zhí)行中的問題，包括公共政策本身、政策執(zhí)行機構、政策涉及層面的人員、政策執(zhí)行中的準備、宣傳，涉及的利益群體，執(zhí)行過程中的行為和輿論來總結案例的教訓，最后將鄰避問題的化解提出透明、有效的公眾參與方式和輿論引導模式，用透明的制度來化解信息不對稱帶來的矛盾。

關鍵詞：鄰避問題；公開；透明；制度

2014年5月10日，杭州市余杭中泰鄉(xiāng)九峰村爆發(fā)了項目公示以來最大的沖突，幾千民眾涌向九峰垃圾焚燒廠擬建地，一度使相鄰的高速公路癱瘓。與此同時，民眾和警員發(fā)生了肢體沖突，雙方均有人員受傷。筆者作為參與維穩(wěn)的警察，看到同事受到群眾的傷害，輿論卻兩頭煽風點火，政府宣傳姍姍來遲，各個利益集團從中博弈，政府和民眾出發(fā)點都是好的，但卻造成了雙輸的結局，筆者覺得教訓深刻，特此分析。

事情情況簡介

2014年5月10日余杭區(qū)人民政府針對杭州余杭數百群眾就環(huán)境能源項目集聚一事發(fā)布通告。2014年4月23日，杭州余杭區(qū)中泰鄉(xiāng)九峰村規(guī)劃建造垃圾焚燒廠的項目還在公示階段，該項目已引起附近居民和諸多樓盤住戶的憂慮，他們擔心自己的生活環(huán)境及附近水源會受到垃圾焚燒帶來的不良影響。10日下午3時許，民眾聚集在垃圾場的擬建地，以及省道和高速公路，他們想擴大影響，讓過往車輛看到他們的抗議。于是現場有大量警員想勸導、疏散，以維持秩序。但不幸的是雙方為此發(fā)生了言語肢體沖突。次日杭州市公安局通報事件情況，警員在處置過程中始終有禮有節(jié)、保持克制。直到11日凌晨，現場秩序才基本恢復。后來政府給出了“36問36答”，解答村民們心中包括了杭州為什么要新建垃圾處理設施、為什么要選擇垃圾焚燒處理、為什么要選址九峰、周邊水源和環(huán)境，以及發(fā)達國家是如何處理城市垃圾等關鍵問題。

事件分析

新建垃圾焚燒廠給原本緊張供給緊張的垃圾供給系統減輕了負擔，可是為何那么多群眾反對，引起“堵路”、“肢體沖突”，我想是民眾的不理解造成的。所謂的“鄰避效應”是指，居民或當地單位因擔心其居住地附近的建設項目對健康、環(huán)境等帶來諸多負面影響，然后他們所采取的極端反對行為。當垃圾焚燒廠廠址選定的時候，民眾是不知情的，他們心中對垃圾焚燒廠的認知一定不是后期的“歐洲標準”，而是影響居住環(huán)境的“災難”。此時在地產商等利益集團的煽動、別有用心的媒體挑唆下，群體心理一下子被激發(fā)出來。正如勒龐在《烏合之眾》里所言，群體是沒有智商的，在被世俗所困頓的生活里，一句口號，一個標志，就能讓他去做所謂“改變世界”的事。那些是犯罪的行為，比如尋釁滋事、打砸搶等，在群體的光環(huán)下卻在眾人的狂熱中肆意妄為。在余杭中泰，警員為了維護民眾的安全在休息時，卻被失控的民眾推翻警車，搶走手機。原因何在？是信息的不透明，信息公開制度的缺位。從公共管理學的角度分析，政策本身沒有問題，但因為準備不足，宣傳和輿論引導不到位，加上涉及50多個樓盤的地產商，在杭州這個多年因土地財政而積累的城市，所引發(fā)的利益博弈使得情況失控，但這恰恰是決策者當時沒有考慮到的。鄰避問題因為PX（對二甲苯）項目在廈門、寧波發(fā)生過群體性事件，也造成大規(guī)模民眾聚集。可是杭州市政府并沒有吸取前車之鑒，匆匆上馬的選址，導致結果非常被動。我國目前鄰避問題中大部分是環(huán)境問題，試想如果在項目上馬前做了環(huán)保評估，一定會使民眾更信服些，可在此事中，杭州市環(huán)保局卻稱不清楚，也就是沒有做過環(huán)評。

吸取教訓，化解問題

十八大以前，政府以GDP增長為首要目標，企業(yè)以盈利為目標忽視社會責任，加之監(jiān)察機制不完善，權力尋租空間不小，導致盡管GDP快速增長，但是日益失去了公信力。一旦經濟增長放緩，居民眼看環(huán)境逐漸惡化，就開始焦慮自身的健康，這也是為何進一步加深了居民對政府的不信任，也放大了鄰避效應。那么如何走出鄰避效應的泥潭呢？筆者認為，需要政府、企業(yè)和民眾三者的共同努力，形成良性互動，重建信任。

首先，政府要落實《政府信息公開條例》，主動公開民眾關注度高、社會影響面廣的信息，營造信息透明的社會環(huán)境，逐漸消除信息不對成導致的不信任感，消弭公眾和政府之間的猜疑。同時，企業(yè)要進行簡潔、系統的風險分析，制定預案、及時公開，吸納民眾和政府的有益意見和建議，確保建設周邊區(qū)域擁有表達權、知情權。政府努力將民意調查、召開聽證會等聽取民眾建議、意見的好方式形成制度并貫徹落實。

其次，政府應做好建設項目的宣傳等準備工作，民眾疑問較大的項目，必須進行聽證和環(huán)評工作，這也是全面依法治國的重要體現。政府要建立合理的經濟補償制度，對建設項目所在地的予以補償，確保受影響區(qū)域的利益不受到損失，言而有信，恢復公信力。

再次，完善監(jiān)管制度，引入民眾認可的信任度高的第三方專業(yè)公司依法對項目建設營運的整個過程進行監(jiān)督與監(jiān)測，加強社區(qū)監(jiān)督，賦予社區(qū)一定的掌控權，設立專人專線，及時反饋民眾的疑問和焦慮，及時解決問題，同時強化社區(qū)和民眾的監(jiān)督作用，消除隔閡，再次達到互信雙贏。

最后，要尊重公民的意見和權利，使基層民眾在公共管理中享有同樣的參與權、選擇權。從“公眾參與”一步步達到 “共同決策”，推動公民參政議政和經濟補償機制的不斷完善。痛定思痛，我想決策者在此事經歷之后，我們的執(zhí)政水平和機制應會更加完善，在政策執(zhí)行中也會逐步滲透，思考得更為周密，從而化解鄰避問題。

（作者單位：西北大學公共管理學院 ）

【參考文獻】

[1]邢玉立. 城市權利、設施生產與鄰避沖突研究[D].山東大學，2017.

[2]常亮. 城市發(fā)展中的鄰避沖突及其治理[D].西南政法大學，2015.

[3]錢明軒. 鄰避問題化解的環(huán)境法制路徑研究[D].中國礦業(yè)大學，2016.