邢天宇

政府是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，即國家行政機(jī)關(guān)，國家公共行政權(quán)力的標(biāo)志和實(shí)踐體，因此政府對社會(huì)中的調(diào)控干預(yù)作用是不可忽視的。但是，政府的職能的有效運(yùn)行離不開政府的對內(nèi)管理，而內(nèi)部控制就是提升政府效能的重要手段之一。本文旨在通過從改進(jìn)政府內(nèi)部控制的角度探究如何提升政府效能，最終達(dá)到提升政府價(jià)值的目標(biāo)，不斷促進(jìn)我國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域保質(zhì)、高速的發(fā)展。

一、政府價(jià)值概念的提出與表述

價(jià)值是指馬克思政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中的概念，主要是指商品和服務(wù)中體現(xiàn)的社會(huì)必要?jiǎng)趧?dòng)。因此價(jià)值量的大小取決于生產(chǎn)某一商品或提供某一服務(wù)所需的社會(huì)必要?jiǎng)趧?dòng)時(shí)間。政府的出現(xiàn)是生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果，是規(guī)范社會(huì)秩序的國家機(jī)器，因此具有一定的價(jià)值。那么可以提出這樣一個(gè)政府價(jià)值的概念。

政府價(jià)值與企業(yè)價(jià)值的概念有一定的區(qū)別。首先，兩者目標(biāo)是不同的。企業(yè)是營利單位，其存在的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)企業(yè)價(jià)值最大化和股東權(quán)益最大化，實(shí)施完成企業(yè)的戰(zhàn)略。

而政府是非營利性單位，其存在的目標(biāo)并不以追求政府營利，而是加強(qiáng)社會(huì)公共事務(wù)調(diào)控管理、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，最大限度提升政府效能，實(shí)現(xiàn)政府效能最大化。其次，價(jià)值的方向不同，企業(yè)價(jià)值體現(xiàn)在于企業(yè)自身獲得價(jià)值，體現(xiàn)在企業(yè)內(nèi)部；而政府價(jià)值是政府通過對社會(huì)提供商品服務(wù)和實(shí)施社會(huì)管理而實(shí)現(xiàn)的，體現(xiàn)在政府外部而非自身。

綜上所述，政府的概念可以表述為政府價(jià)值是政府通過自身履行職能所體現(xiàn)的社會(huì)必要?jiǎng)趧?dòng)時(shí)間，即政府的社會(huì)管理價(jià)值和公共產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)出價(jià)值，這種價(jià)值主要是通過政府外部反映的。

二、政府內(nèi)部控制概念的提出與表述

1972年，美國審計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)針對內(nèi)部控制制定的《審計(jì)準(zhǔn)則公告》中將內(nèi)部控制定義為：內(nèi)部控制是在一定環(huán)境下，單位為提高經(jīng)營效率、充分有效地獲得和使用各種資源，達(dá)到既定管理目標(biāo)，而在單位內(nèi)部實(shí)施的各種制約和調(diào)節(jié)的組織、計(jì)劃、程序和方法。該定義中指出內(nèi)部控制實(shí)質(zhì)上是一種單位管理的流程，這種流程實(shí)踐的目的是為實(shí)現(xiàn)單位的既定目標(biāo)。針對我國的現(xiàn)狀，企業(yè)內(nèi)部控制一般定義為企業(yè)（或企業(yè)集團(tuán)）自身為實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，保護(hù)資產(chǎn)的完好性和確保會(huì)計(jì)信息準(zhǔn)確性以及貫徹戰(zhàn)略方針的貫徹執(zhí)行，提高經(jīng)營活動(dòng)的效率性和效果性而在企業(yè)（或企業(yè)集團(tuán)）內(nèi)部采取的自我調(diào)整、約束、控制的一系列方法和措施的總稱。

內(nèi)部控制的定義起源于企業(yè)，但不僅僅限于企業(yè)本身。財(cái)政部2012年發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，于2014年1月1日起實(shí)施，將內(nèi)部控制的概念第一次被引入了行政事業(yè)單位，包括政府本身。之后，國家通過一系列的文件要求政府建立全面、有效的內(nèi)部控制，并且要求覆蓋整個(gè)政府運(yùn)行的方方面面，同時(shí)貫穿與政府運(yùn)作流程的全過程，旨在規(guī)范政府人員的行為和業(yè)務(wù)的合法合規(guī)性。同時(shí)進(jìn)一步指出內(nèi)部控制報(bào)告的質(zhì)量應(yīng)該進(jìn)一步提高和改進(jìn)，政府內(nèi)部控制信息在一定范圍內(nèi)適度的公開。

綜上所述，政府內(nèi)部控制和企業(yè)內(nèi)部控制的定義略有差異，其根本在于前述政府價(jià)值和企業(yè)價(jià)值的定義間的不同。企業(yè)價(jià)值體現(xiàn)在企業(yè)創(chuàng)造利潤大小，旨在實(shí)現(xiàn)企業(yè)價(jià)值最大化和股東權(quán)益最大化；與企業(yè)價(jià)值不同，政府價(jià)值體現(xiàn)在社會(huì)公共事務(wù)調(diào)控管理和公共產(chǎn)品和服務(wù)提供所帶來的社會(huì)公共效益，是公益性質(zhì)所帶來的價(jià)值，而不存在私有性質(zhì)帶來的價(jià)值。因此，政府內(nèi)部控制應(yīng)該定義為政府為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共事務(wù)調(diào)控管理、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的目標(biāo)，通過制定相應(yīng)的內(nèi)部活動(dòng)運(yùn)行機(jī)制和規(guī)則，所采取相應(yīng)的控制程序和措施，旨在對政府各項(xiàng)活動(dòng)存在的不確定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防控?？梢钥闯觯瑑?nèi)部控制是政府參與社會(huì)活動(dòng)所必須的，保證政府活動(dòng)合法合理的進(jìn)行，提升政府的運(yùn)作績效，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)步發(fā)展。

三、內(nèi)部控制提升政府價(jià)值的路徑探討

（一）政府內(nèi)部控制與政府價(jià)值的關(guān)系

1.內(nèi)部控制可以促進(jìn)政府價(jià)值的增加。內(nèi)部控制的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共事務(wù)調(diào)控管理、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的目標(biāo)，通過政府內(nèi)部控制對政府內(nèi)部運(yùn)行的合理配置和合理調(diào)控，保障政府可以對社會(huì)現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)情況及時(shí)的做出正確的反應(yīng)，從而服務(wù)于社會(huì)，同時(shí)又可以避免內(nèi)部控制的缺失導(dǎo)致的政府行政效率低下，公共產(chǎn)品低劣以及公共服務(wù)不到位的情況出現(xiàn)。可以說，內(nèi)部控制在機(jī)制和程序方面確保了政府職能的有效運(yùn)行，提高了政府行政效率，使政府行政績效穩(wěn)步升高，最終實(shí)現(xiàn)了政府價(jià)值。

2.政府價(jià)值的大小可以實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部控制的不斷優(yōu)化

政府價(jià)值體現(xiàn)在政府的社會(huì)管理價(jià)值和公共產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)出價(jià)值，這種價(jià)值可以反映一定時(shí)期政府行政效率和效果，這是一個(gè)反映政府績效產(chǎn)出結(jié)果的變量。通過各個(gè)時(shí)期政府價(jià)值的比較，反映政府績效的變化。政府績效通過政府價(jià)值的變化，找出政府內(nèi)部控制的缺陷和優(yōu)勢并對其做出相應(yīng)的原因分析，探求政府內(nèi)部控制改進(jìn)的路徑。尤其是目前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，必然要求政府實(shí)事求是，緊跟時(shí)代前進(jìn)的步伐，深入洞察、剖析、把握、社會(huì)情況，分析政府價(jià)值的大小，只有這樣才能更好更科學(xué)地對社會(huì)進(jìn)行有針對性的管理，節(jié)約政府資源的同時(shí)對社會(huì)提供更有價(jià)值的公共產(chǎn)品和服務(wù)，進(jìn)而有針對性的改善調(diào)整政府的內(nèi)部控制，使之符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

（二）改進(jìn)政府內(nèi)部控制提升政府價(jià)值的措施

綜上所述，政府內(nèi)部控制和政府價(jià)值存在內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。正因?yàn)槿绱?，可以找到通過改善政府內(nèi)部控制從而提升政府價(jià)值的措施和途徑。筆者認(rèn)為，可以將政府內(nèi)部控制分為政府體制機(jī)制內(nèi)部控制和政府業(yè)務(wù)活動(dòng)內(nèi)部控制分析兩大部分，分別探討如下：

1.改善政府體制機(jī)制內(nèi)部控制提升政府價(jià)值的措施

一是政府內(nèi)部要首先樹立內(nèi)部控制的理念，提高對內(nèi)部控制重要性和有效性的充分認(rèn)識，尤其是要求政府工作人員意識到政府內(nèi)部控制對政府作為社會(huì)管理公共產(chǎn)品和服務(wù)提供的重要作用和重要意義的充分認(rèn)識和理解，保證意識上思想上的統(tǒng)一，構(gòu)建形成政府內(nèi)部控制的良好文化。

二是確立內(nèi)部控制的體制。這里的體制主要是政府內(nèi)部控制組織。政府要合理的設(shè)置內(nèi)部控制部門，確立相關(guān)的部門負(fù)責(zé)人專門從事內(nèi)部控制工作。設(shè)置內(nèi)部控制體制的過程中，要充分考慮政府內(nèi)部控制部門的設(shè)置是否有利于政府內(nèi)部控制作用的有效發(fā)揮，是否具有經(jīng)濟(jì)性，更好地對公共事務(wù)進(jìn)行有效管理，相應(yīng)的提升政府價(jià)值。同時(shí)，在選擇內(nèi)部控制部門人員時(shí)，要充分考察人員的內(nèi)部控制知識的掌握程度，職務(wù)勝任能力，充分保障內(nèi)部控制的管理效果達(dá)到最優(yōu)，確保政府合法、高效的進(jìn)行社會(huì)履職，提升政府價(jià)值。

三是形成合理的內(nèi)部控制工作機(jī)制。首先要保證重要崗位之間的人員分離，防止政府內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)缺陷的出現(xiàn)，防止政府人員舞弊現(xiàn)象的出現(xiàn)。其次，針對政府的重大社會(huì)事務(wù)管理和公共產(chǎn)品服務(wù)提供的事項(xiàng)，要形成嚴(yán)格的議事制度，防止任何個(gè)人和單個(gè)組織未經(jīng)授權(quán)單獨(dú)決策的情形出現(xiàn)。最后，要建立政府內(nèi)部控制的監(jiān)督、獎(jiǎng)懲制度，為保障政府內(nèi)部控制的作用得到有效發(fā)揮，有必要對相關(guān)內(nèi)部控制實(shí)施人員進(jìn)行行為的監(jiān)督和獎(jiǎng)懲，確保相關(guān)人員提高責(zé)任意識，認(rèn)真做好政府內(nèi)部控制的有關(guān)工作。

2.改善政府業(yè)務(wù)活動(dòng)內(nèi)部控制提升政府價(jià)值的措施

一是做好政府資產(chǎn)管理工作。定期對企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行盤點(diǎn)核查，確保資產(chǎn)的安全完整，通過嚴(yán)格對資產(chǎn)運(yùn)作活動(dòng)的監(jiān)管，不斷提高政府資產(chǎn)的運(yùn)營效率，實(shí)現(xiàn)運(yùn)營效果，充分發(fā)揮資產(chǎn)運(yùn)作在公共事務(wù)以及公共產(chǎn)品服務(wù)提供方面的作用，從而不斷提升政府價(jià)值。

二是做好預(yù)算、會(huì)計(jì)的財(cái)務(wù)管理工作。政府的業(yè)務(wù)情況主要通過會(huì)計(jì)憑證、賬簿、報(bào)告等來反映。要依照預(yù)算法、會(huì)計(jì)法的要求，對大額資金賬戶以及收支賬戶進(jìn)行有效監(jiān)管，對政府的社會(huì)管理和公共產(chǎn)品服務(wù)提供行為進(jìn)行有效監(jiān)管，并及時(shí)與政府資產(chǎn)的實(shí)存狀況進(jìn)行賬實(shí)核對，保證財(cái)務(wù)管理工作順利開展，提升政府工作效率和效果，增加政府價(jià)值。要強(qiáng)調(diào)的是，政府同時(shí)要以財(cái)務(wù)審計(jì)為輔助，對政府會(huì)計(jì)人員的行為進(jìn)行有效監(jiān)管，保障預(yù)算、會(huì)計(jì)的財(cái)務(wù)管理工作的高效進(jìn)行。

本文主要從理論角度通過內(nèi)部控制提升政府價(jià)值做了簡單探索。應(yīng)該指出的是，政府價(jià)值的量化仍然存在一些或有性，量化方法的選取仍有待進(jìn)一步研究和探索。但是，通過以上的論述，內(nèi)部控制的改善從理論上可以對政府價(jià)值的提升起到相當(dāng)重要的作用。