方英　朱俊熔

摘要：自20世紀90年代中期以來，項目制開始成為我國中央政府調(diào)動基層政府積極性的常見形式，此時的項目制主要是借鑒市場競爭機制激活科層制，而作為項目承接載體的基層政府部門的運作策略受到較多研究關(guān)注。2007年之后，廣東政府購買社工服務項目培育了社會工作服務機構(gòu)這種新的承接載體，使社會服務領(lǐng)域的項目制出現(xiàn)了科層制外新的組織載體。以社工機構(gòu)為例，分析了項目制下科層制和市場機制對社工機構(gòu)“制度同形”的影響，以及社工機構(gòu)在面對相同的制度環(huán)境時如何進行創(chuàng)新，逐步尋求差異化的發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：項目制；社會組織；科層制；市場機制；制度同形

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A 文章編號：1671-623X（2018）06-0059-07

一、文獻回顧：項目制的組織載體

自20世紀90年代中期實行分稅制以來，項目制伴隨著中央向地方下達的專項轉(zhuǎn)移支付的增加而擴大。1995年，專項轉(zhuǎn)移支付只占轉(zhuǎn)移支付資金的16%，而到2012年，專項轉(zhuǎn)移支付則占整個轉(zhuǎn)移支付的42%；與此同時，項目制逐步在不同領(lǐng)域?qū)嵤鐕壹Z食項目的部署落實、農(nóng)村反哺與不平等、社會組織管理、公共領(lǐng)域中的專項整治，以及文化惠民過程等。

項目制的組織載體以基層政府為主體，已有研究也多集中在項目制對基層政府、中央政府以及兩者互動的影響。在項目制度下，一方面中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的資源和權(quán)力繼續(xù)被上收；另一方面又不得不開始為項目進村“跑腿辦事”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)無錢無權(quán)，疲于奔命，自主空間和自主性收窄。這種制度上的困境導致了項目制在基層運作過程中走向了技術(shù)治理的反面。

“項目制的核心機制在于中央用分配和獎補資金的手段來調(diào)動地方政府和其他承包者的積極性。該機制可以引起一定程度的競爭以及上下層的互動，明確的項目目標也可能導致招標和申請、監(jiān)督和運作，及驗收過程中一定程度的專業(yè)化、技術(shù)化”。項目制一定要有規(guī)范的契約制度進行公開透明的運作，才能更好地發(fā)揮其優(yōu)勢，否則，就有可能灰色化為“權(quán)錢交易”。尹利民選擇了制度比較規(guī)范的“土地整理項目”，更多看到項目制有效達成政府有效性和社會有效性；黃宗智、龔為綱選擇制度規(guī)范和透明度不足的“推廣雙季稻項目”，更多地看到了其中的官商勾結(jié)和權(quán)錢交易。

項目制就是總體性與技術(shù)性的結(jié)合，是一種以專業(yè)化、技術(shù)化、高效化為特征的治理模式，大規(guī)模地深入到政治、市場、學術(shù)、文化等各個領(lǐng)域，不斷激發(fā)出各種“項目運動”；其總體性支配配備了技術(shù)化渠道，多方面影響著中國社會的運作。也有學者認為項目制是依附在科層制體系上的另一套政府運行機制，各級政府的政策意圖都能融入項目制當中，推動項目資源在科層制體系中的有序流動。但項目制所表現(xiàn)出的依附、互動特征在保證項目制生存的同時，也把項目制推向兩難困境。如項目制在推動我國高等教育事業(yè)發(fā)展取得較大發(fā)展的同時，也產(chǎn)生了一系列弊端，學術(shù)發(fā)展所要求的大學自治正在被項目制所牽動的大量資源所消解，“資源消解自治”成為提升我國大學辦學自主權(quán)的重要“瓶頸”。

購買社會工作服務是廣東省在社會服務領(lǐng)域采用項目制從試點到逐步擴大的過程。項目制的實施促使廣東省培育了一批社工機構(gòu)，這是政府主動培育社會組織的創(chuàng)新，開啟了政府和社會組織的新型關(guān)系類型。政府購買社工服務在科層制外促成了一批社工機構(gòu)成立，產(chǎn)生了科層制外更具專業(yè)取向的組織載體。與此同時，這種組織載體也因為單一的資金來源而產(chǎn)生“制度同形”現(xiàn)象，影響其回應現(xiàn)實進行組織創(chuàng)新的能力和意愿。筆者在《政府培育下的社工機構(gòu)發(fā)展》一書中分析了該類社工機構(gòu)初期的培育和發(fā)展情況。該類組織的起步和發(fā)展同時受到科層制和市場機制的影響，呈現(xiàn)出脫胎于科層制、同時采用部分市場機制引入競爭以期提高服務效率的形態(tài)?？茖又坪褪袌鰴C制在自主權(quán)、所有權(quán)、激勵強度方面截然不同，形塑著社工機構(gòu)的不同特點。

社工機構(gòu)從培育期進入成長發(fā)展期，項目制下的科層制和市場機制對其培育發(fā)展及組織形式發(fā)生了哪些影響？廣東省的政府購買服務培育社工機構(gòu)發(fā)展，是否也是總體性與技術(shù)性的結(jié)合？毫無疑問，技術(shù)性得到一再強調(diào)，這是社工機構(gòu)發(fā)展的合法性基礎(chǔ)；但是在社工機構(gòu)是加強了政府控制的總體性還是社工機構(gòu)擴大了社會自由度（以社工機構(gòu)的自主性為代表）的探討上，則一直是兩種觀點不斷激變，而且“社工機構(gòu)應該自主性發(fā)展”占有輿論的上風。這是否代表著廣州的獨特性，這種獨特性是否在全國的項目制運作中都具有鮮明的特色和價值，并且代表著未來進步的方向？

政府購買社工服務中的很多問題和其他領(lǐng)域的項目制相通，比如指標問題、評估問題、購買服務中的私人關(guān)系的影響等，這些問題通過規(guī)范管理和信息公開可以控制在一定的范圍之內(nèi)。政府購買社工項目，從申請到招投標到第三方評估，在制度規(guī)范上做了很多工作，在信息公開方面也做出了一些努力，但是還有很大提升空間。

同時，社工機構(gòu)的‘制度同形”也是因應政府購買服務的領(lǐng)域和指標體系而產(chǎn)生的，其發(fā)展變化和項目制的成熟改善具有強關(guān)聯(lián)性。從目前的情況預測，在今后較長的一段時間內(nèi)，政府購買服務依然會是社工機構(gòu)最主要的資金來源，其組織結(jié)構(gòu)和政府購買服務項目之間存在雙向影響：一方面，項目制影響社工機構(gòu)的組織形式；另一方面，社工機構(gòu)組織形式的演化也會促使項目制不斷改善。比如社工機構(gòu)對多元資金及差異化發(fā)展的需要，促使了社會創(chuàng)投等不同專項項目新形式的產(chǎn)生。隨著社工機構(gòu)對社區(qū)需求的深度了解和服務的深化，政府購買項目中出現(xiàn)了“自選項目”。

制度同形是指組織為增強自身的合法性，日益遵從其它同類組織采用的制度形式，包含強制性同形、模仿性同形和規(guī)范性同形三種形式。社工機構(gòu)的制度同形也可以從這三個方面分析，但是可以關(guān)注一個變化創(chuàng)新的視角，也就是有哪些機構(gòu)在制度同形的壓力下依然進行了組織機構(gòu)的創(chuàng)新和發(fā)展。

二、科層制對社工機構(gòu)的影響

政府購買社工服務是科層制下的項目制，其運作中面臨的情形和問題和其他領(lǐng)域的項目制有相通之處：一方面是項目制為該領(lǐng)域的發(fā)展提供了平臺，注入了資金、活力，獲得了科層制各部門認可的合法性；另一方面也面臨“發(fā)展項目吞噬基層自主性”、文牘主義盛行的官僚病、完成指標壓力優(yōu)先于服務對象需求、同質(zhì)性太強而回應社區(qū)針對性不足等問題。

以往研究多關(guān)注項目制下基層政府的運作，而社工機構(gòu)作為項目制的新型載體如何受到科層制的影響還較少受到關(guān)注，本節(jié)擬對此展開分析。

（一）科層制對培育社工機構(gòu)發(fā)展的試點和快速推廣

截至2016年，全國已有6000余家注冊民辦社會工作服務機構(gòu)（簡稱社工機構(gòu)）。以廣東省為例，從2007至2018年，全省已有1406家社工機構(gòu)成立，社工機構(gòu)成長為社會服務領(lǐng)域重要的社會組織類型。

社工機構(gòu)的快速發(fā)展得益于各級政府部門的試點培育和快速推廣。2006—2014年，中央政府部門先后頒布了6個以社會工作發(fā)展為主題的文件，中共中央第十六屆六中全會和第十八屆三中全會也有和社會工作發(fā)展高度相關(guān)的內(nèi)容。廣東省作為國家社會改革的試點地區(qū)之一，從2007—2014年共有20個省、市及區(qū)級的相關(guān)文件出臺。從相關(guān)文件的分析可以看到社會工作發(fā)展如何從中央“自上而下”推動開始，然后與在廣州和深圳進行有效的“自下而上”的試點經(jīng)驗互動。

在中央、省、市黨政部門的支持下，民政局作為牽頭部門大膽探索社工機構(gòu)培育發(fā)展的方法和措施。通過民政部門同時作為登記管理和主管部門變相突破了雙重管理體制對社工機構(gòu)發(fā)展的束縛；通過要求購買方提供配套辦公場地解決制約社會組織發(fā)展的場地問題；通過政府購買服務中對人員經(jīng)費的保證、外部督導制度的建立等措施為社工機構(gòu)招募和留住一批專業(yè)人才提供了基礎(chǔ)。十年來，全省累計投入到社工事業(yè)的財政資金近60億元，福彩公益金超過5億元。如在廣州市內(nèi)逐步全面鋪開的家綜購買服務，為社工機構(gòu)提供了較為穩(wěn)定的資金來源。在社會組織的社會知曉度和信任度還較低的情況下，政府購買服務也為社工機構(gòu)提供了合法性基礎(chǔ)。

（二）科層制對社工機構(gòu)發(fā)展的控制與約束

周雪光提出，解釋政府內(nèi)部權(quán)威關(guān)系剩余控制權(quán)的三個維度在項目制制度安排和資源分配中依然適用，這三個維度是指目標設(shè)定權(quán)、檢查驗收權(quán)、實施激勵權(quán)。政府購買社工服務，政府作為委托方保留了強的“目標設(shè)定權(quán)”和“檢查驗收權(quán)”，實施激勵權(quán)則轉(zhuǎn)移到社工機構(gòu)。

目標設(shè)定權(quán)體現(xiàn)在資金規(guī)模、資金在員工工資和服務費等方面的比例以及合同年限、指標等方面，其中指標問題對社工機構(gòu)影響最大。

服務指標反映社工服務績效，如何設(shè)制合適的指標成為購買方對社工機構(gòu)進行控制和約束的重要內(nèi)容，這在廣州家庭綜合服務中心的大項目中尤為突出。在購買服務早期，街道作為實施方并不熟悉如何制定合適的指標，因此一般遵循兩個思路：一是借鑒模仿其他家綜的指標，或者是參照香港的指標；二是參照市場物美價廉的原則，在招標時將指標的多寡作為重要標準。前者隱含的問題是，香港的社工服務已處于成熟期，而廣東的社工服務處于起步階段，發(fā)展階段的差異使廣州等地的家綜制定了過高的指標；后者的問題在于，為迎合購買方的心理期待，一些社工機構(gòu)在招標階段編制了難以完成的指標，有些社工機構(gòu)的需求調(diào)研做得不到位但卻獲得了項目，這為后期一線社工完成指標帶來壓力，影響了社工服務理念的實現(xiàn)。而且，服務指標按照服務人群進行分類，分為老人、青少年、家庭、殘康等領(lǐng)域，這直接導致大部分社工機構(gòu)也是按照服務領(lǐng)域進行組織架構(gòu)，成立相應的服務部門。

“檢查驗收權(quán)”體現(xiàn)在每年實施兩次的績效評估和組織評估，廣東省主要也是由購買評估服務項目的第三方評估機構(gòu)組織實施。這兩項是購買方為應對績效合法性而設(shè)置的制度約束。

“檢查驗收權(quán)”是監(jiān)督“目標設(shè)定權(quán)”是否得以貫徹的制度約束。廣東采用獨立第三方評估機制進行社工項目評估，多家評估機構(gòu)通過承接政府項目獲得運作經(jīng)費，其立意在于打破以前政府獨家評估的壟斷局面，清晰界定評估方與被評估方之間的邊界（相比于之前通過向被評估對象收取評估費用而言）。雖然評估上有所創(chuàng)新，但社工服務項目還是面臨文書壓力過大的問題，這和其他項目制有相通之處?！绊椖恐频牧硗庖粋€衍生結(jié)果是繁文縟節(jié)的文本規(guī)則泛濫。項目制數(shù)目、規(guī)模龐大，委托方無力實行實質(zhì)性監(jiān)管，只能在文本形式和程序的技術(shù)治理上大做文章，導致官僚弊病日益凸顯?！?/p>

“項目制下公共品的提供由政府部門設(shè)計，具有很強的同質(zhì)性和標準化色彩，往往無法做到有針對性的供給，并且借助于分級科層體制的管理方式，不但難以避免層次繁多的政府機構(gòu)因為自身的利益而違背公共利益，也很難針對地方的實際需求來運作資金，更不能滿足村莊社區(qū)和村民多樣性、多層次的需求?！表椖恐谱陨隙碌倪\作邏輯容易產(chǎn)生通?。鹤罨鶎臃諏ο蟮男枨蟮玫降闹匾暫头从巢蛔?，社工機構(gòu)項目申請時的需求調(diào)查在一定程度上希望對此有所調(diào)整，但還是存在“完成指標”優(yōu)先于“服務對象需求“的壓力。在項目制下，完成指標是契約精神的基本體現(xiàn)，從長期運作來說，這一條應該得到遵守，否則會衍生更多不公平的問題。問題的緩解應該是購買方在項目設(shè)置時避免一刀切，分級分類給予項目承接方更多的項目內(nèi)容設(shè)定自主權(quán)，在第一次競標時，如果機構(gòu)能在充分完成需求調(diào)查的基礎(chǔ)上，提出超越規(guī)定項目的更好設(shè)計，可適當采納；如果機構(gòu)再次參與競標，可以鼓勵在第一期服務的基礎(chǔ)上提出超越規(guī)定動作的項目設(shè)置，從而使家綜服務項目能夠隨著服務時間的推移而更好地傾聽服務對象的需求，減少統(tǒng)一設(shè)計帶來的同質(zhì)性過高，社工機構(gòu)回應服務對象需求自主空間不足的問題，增強其從服務對象需求出發(fā)不斷拓展和創(chuàng)新服務方面的主動格局，從而為社工機構(gòu)更好地在社會服務領(lǐng)域發(fā)揮帶領(lǐng)作用提供成長空間。

“普通民眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站和農(nóng)家書屋的使用率都不高，但他們并沒有流露出失望和不滿?！睂τ谏绻し?，社區(qū)民眾也存在類似的心態(tài)，如果有較好的服務他們會積極反饋，如果服務不到位，他們更多選擇退出或漠視。這是因為社工服務由政府購買服務，以項目制的形式運作，社區(qū)民眾不付費，因而對其知情權(quán)和使用權(quán)也較少主張。如果嘗試通過服務券或者低收費的形式進行運作，這方面的情況可以得到改善。其原因在于中國市場經(jīng)濟逐步成熟之后，消費者的權(quán)利主張意識已經(jīng)較為明確，明顯高于公民對福利權(quán)的主張。

三、市場機制對社工機構(gòu)的影響

從根本上說，項目制的存在離不開績效合法性的思維模式。2004年以來，在以公共服務為本的新型治理體系逐步形成的同時，法治化、規(guī)范化、技術(shù)化和標準化已經(jīng)成為行政建設(shè)和監(jiān)督的核心議題。項目制既可強化國家體制對自由市場的引導和規(guī)制，亦能盡可能規(guī)范、合理、有效地提供公共產(chǎn)品和服務。專項資金的使用只有通過立項、申報、審核、監(jiān)管、考核、驗收、評估和獎罰等一系列技術(shù)理性程序，才能最終使項目生效，獲得社會的認可和信任。

廣東購買社工服務建立了一套不斷改善的技術(shù)系統(tǒng)，符合技術(shù)治理理念的期待。政府購買社工服務設(shè)立了公開招標信息、應標、專家評標、公開招標結(jié)果等招標流程，將利益相關(guān)方之外的專業(yè)人士引入評標環(huán)節(jié)，在如何以程序促進公平、公正方面進行了有益探討。政府購買服務為社會工作服務的開展提供了平臺，促進了社工機構(gòu)的規(guī)?；砷L，使行業(yè)獲得一定的社會關(guān)注和影響力是業(yè)界共識。

市場機制的核心在于建立一個公平、公開透明的競爭機制，有利于改善科層制下容易滋生的庇護關(guān)系，從而為市場參與主體提供自主成長的空間。

政府采用招投標制度購買社工服務，通過在網(wǎng)上提前公示招投標信息使有意愿參與投標的機構(gòu)獲得信息，增加了應標機構(gòu)的范圍和數(shù)量。招投標通過委托第三方招投標公司，從專家?guī)熘须S機抽取評估專家，提前制定統(tǒng)一的評估指標等方式使競爭更為公開透明。通過招投標制度，人際關(guān)系的強影響受到一定程度的制約，所有的應標機構(gòu)必須符合應標的基本要求，中標機構(gòu)必須經(jīng)過公開招標的程序的篩選，這些都有利于減少人際關(guān)系的強影響干擾。而且，通過公開招投標制度，購買方和承接方都具備了“公事公辦”的契約精神，遵守雙方認可的契約內(nèi)容，避免了項目執(zhí)行過程中的隨意性。這也意味著，社工機構(gòu)在獲得項目之后，對于如何完成項目獲得了一定的自主性，減少了購買方在執(zhí)行過程中的頻繁干擾。作為政府主動培育的社會組織類型，其自主性相比于優(yōu)秀的草根組織而言還有距離，但是相比于通過科層制來提供服務而言，社工機構(gòu)作為社會組織的獨立性和自主性都已顯現(xiàn)。社工機構(gòu)自主性成長的速度和空間，有賴于招投標制度等市場競爭機制的進一步發(fā)展。

參與主體的豐富多元有利于市場競爭機制的有效發(fā)揮。廣東政府購買社工服務早期因為參與主體單薄也出現(xiàn)以下情況：“從社會組織的培育與自治角度說，具體而瑣碎的項目分類造成社會組織的碎片化，社會組織無法實現(xiàn)對該領(lǐng)域完整而長期的規(guī)劃，因而無法實現(xiàn)社會組織的自治與規(guī)?；L。”

在社工機構(gòu)發(fā)展早期，有兩個方面影響顯著。一方面是家綜項目使社工機構(gòu)模式單一化；另一方面是社工機構(gòu)承接服務受到注冊地的約束，出現(xiàn)“DF”等大機構(gòu)必須在不同地方注冊小機構(gòu)以承接轄內(nèi)項目，人為增加了制度成本。隨著社工機構(gòu)發(fā)展，這兩種情況也在不斷被突破。在服務專項出來之后，司法所、婦聯(lián)、共青團、殘聯(lián)等購買主體以購買專項形式參與，部分機構(gòu)意識到通過專項形成服務特色和優(yōu)勢的重要性，如鼎和的流浪乞討人員救助項目、尚善的司法社工等。

此外，廣州市社會創(chuàng)投項目連續(xù)開展幾年以后，也帶來了不同的購買主體和承接組織，豐富了市場參與主體和參與形式。社會創(chuàng)投項目由民政局發(fā)包，廣州市社會組織聯(lián)合會作為承辦機構(gòu)，該類項目的承接者從社工機構(gòu)擴大到其他類型的社會組織，在項目設(shè)置上只給出資助領(lǐng)域和原則性的指引，在項目內(nèi)容的設(shè)置和創(chuàng)新上給予申報機構(gòu)更大的自由度，為社工機構(gòu)等社會組織的差異化發(fā)展提供了成長空間。

在第二個方面，由在不同地方注冊的社工機構(gòu)組成的集團機構(gòu)，多以理事長領(lǐng)導下的理事會進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。以DF社工服務機構(gòu)為例，已在全國注冊24家DF社工機構(gòu)。這些社工機構(gòu)從法律屬性上來說是獨立機構(gòu)，但又以理事長為核心形成資源共享機制，形成規(guī)?；砷L的優(yōu)勢，具備社會組織聯(lián)盟的雛形。

四、社工機構(gòu)制度的同形與異形

制度同形是分析組織為什么會具有相似制度的重要理論，強制同形、模仿同形、規(guī)范同形是其三種主要類型。與制度同形對應的是制度創(chuàng)新，組織既有制度同形以獲得合法性的階段，也有制度異形以獲得競爭優(yōu)勢的階段。Jens Beckert分析了導致制度同形的四個要素也可能導致制度異形，到底往哪個方向發(fā)展取決于具體的情境，并且指出競爭帶來的制度異形會促使企業(yè)（或者國家）專業(yè)化，以創(chuàng)造得到明顯制度規(guī)則支持的新縫隙空間。

從組織長期可持續(xù)發(fā)展來看，兩個階段有可能呈現(xiàn)交替出現(xiàn)的規(guī)律：在新機會出現(xiàn)早期，組織以制度同形獲得合法性；隨著制度同形的發(fā)展，組織形式雷同，同質(zhì)化的競爭開始加劇，促使一些組織以制度創(chuàng)新尋找差異化定位，通過制度化異形獲得更好的成長空間。

Ramya Ramanath通過對孟買三個貧困人口住房改造領(lǐng)域NGO如何在20世紀90年代從與政府對抗走向合作進行分析，呈現(xiàn)了在這種轉(zhuǎn)變過程中‘組織的制度同形”如何發(fā)生，并指出路徑依賴和相同的外部宏觀環(huán)境是兩個關(guān)鍵因素。與此同時，不同組織針對相同制度環(huán)境的不同策略會帶來異形而不是同形。

社工機構(gòu)作為一種新的社會組織類型，在發(fā)展早期制度同形現(xiàn)象明顯。政府購買社工服務的方式直接影響到社工機構(gòu)的組織形式。2008年深圳開始試點時采用購買社工崗位的形式，社工機構(gòu)承接項目之后成為類似勞務派遣公司的形式，由社工機構(gòu)定期對社工進行培訓、考核、薪酬等方面的管理，社工平日則分散在各個不同的接受單位開展工作。該模式下，社工對機構(gòu)的歸屬感較弱，開展服務時也較難發(fā)揮團隊的作用，對于初人職的社工來說容易被所服務機構(gòu)的日常事務淹沒。2008年廣州試點采用向社工機構(gòu)購買服務項目的形式，一批社工機構(gòu)在政府購買服務的推動下成立。家綜項目推出之后，承接家綜項目的社工機構(gòu)都受到項目的影響，每個家綜設(shè)一個家綜主任，下設(shè)與分領(lǐng)域設(shè)置的指標對應的青少年、長者、殘康、婚姻家庭、義工發(fā)展服務、特色服務等部門，前五類是規(guī)定服務，最后一類可以根據(jù)社區(qū)需求設(shè)立，每個部門設(shè)置一個項目主任。這種組織形式應項目購買服務指標的要求成立，功能明確，有利于管理和問責，成為家綜項目的普遍形式。雖然也有個別社工機構(gòu)探索以個案、小組、社區(qū)活動三大方法進行組織分工，但其相對優(yōu)勢和影響力還未充分顯現(xiàn)。

家庭綜合服務中心的發(fā)展為社工機構(gòu)搭建了平臺，但是也帶來了兩大局限：一是服務同質(zhì)化發(fā)展；二是員工激勵空間有限帶來的機構(gòu)惰性。同質(zhì)化的服務使社工機構(gòu)千人一面，難以體現(xiàn)社會組織的活力和自主眭，影響社工機構(gòu)通過專業(yè)化服務獲得社會認可的程度。家綜制定了嚴格的人數(shù)和社工人才的比例及薪酬等級體系，這一規(guī)定的正向功能在于保證了社工人才隊伍良好的平均薪酬基礎(chǔ)，有利于穩(wěn)定社工行業(yè)的人才隊伍。但其意想不到的后果在于機構(gòu)對員工的激勵空間不足，易于形成機構(gòu)惰性文化，加大了機構(gòu)管理難度。

社工機構(gòu)在家綜管理項目下形成的組織制度同形中也包含了強制同形、模仿同形和規(guī)范同形三種類型。強制同形主要體現(xiàn)在政府購買家綜服務的指標及經(jīng)費使用比例等一系列規(guī)定上，社工機構(gòu)遵照這些規(guī)定就為家綜項目的組織結(jié)構(gòu)定下了大同小異的基調(diào)。模仿同形在作為招標方的街道辦和承接方的社工機構(gòu)兩者身上都有體現(xiàn)，一方面是向外借鑒新加坡、中國香港等地的經(jīng)驗，另一方面是不同時期成立、規(guī)模和知曉度不同的社工機構(gòu)相互之間的模仿。規(guī)范同形則是體現(xiàn)在對社會工作專業(yè)性的強調(diào)上，個案、小組、社區(qū)工作三大方法成為指標設(shè)定的基本類型，同時兼顧青少年、長者等不同服務人群的特點制定服務指標，指標的制定中體現(xiàn)了各方對已經(jīng)達成共識的專業(yè)代碼的認可，并對各方形成約束。指標對社工機構(gòu)的局限已有大量研究，但另一方面專業(yè)服務指標的設(shè)定也為社工機構(gòu)開展專業(yè)服務提供了制度保障，部分屏障了各個職能部門給社工機構(gòu)添加分派各種臨時性的任務。而且參與各方對社工服務需要指標已經(jīng)達成共識，需要探討改進的是如何更好地制定體現(xiàn)專業(yè)性的合適合理的指標。

競爭導致差異化定位。社工機構(gòu)前期的制度同形有著競爭不充分的因素，也有著購買主體及項目單一帶來的影響，制度同形帶來的過度同質(zhì)化使社工機構(gòu)很難形成核心競爭力。隨著購買主體從街道擴大到救助站、司法所、養(yǎng)老院等主體，不同的專項服務之間開始有差異化的競爭，社工機構(gòu)也開始從專項服務探索專業(yè)差異化的定位，通過制度異形獲得不同的成長空間。

專項項目使社工機構(gòu)能夠形成家綜之外的個性化服務領(lǐng)域，目前社工機構(gòu)多以家綜這個拳頭項目穩(wěn)定隊伍，然后結(jié)合機構(gòu)的特點和優(yōu)勢申請相關(guān)專項項目，通過專項項目逐步積累經(jīng)驗形成差異化定位。此外，廣州開展的社會創(chuàng)投也為社工機構(gòu)等社會組織提供了自下而上設(shè)置項目的自主空間。這兩類項目資金數(shù)量較小，一般難以穩(wěn)定支持專職社工，目前機構(gòu)多采用由家綜項目社工團隊兼任的形式運作。與此同時，也有少量社工機構(gòu)只承接專項項目，比如有的社工機構(gòu)專注于流浪乞討人員的社工服務，有的專注于司法社工服務，有的專注于外國人社工服務，形成高識別度的服務類型。在此基礎(chǔ)上，可以預見社工機構(gòu)的差異化發(fā)展將引導其組織結(jié)構(gòu)進一步圍繞不同專項服務對象需求進行調(diào)整，形成制度異形的發(fā)展階段。

五、結(jié)論與討論

在中國，項目制成為政府與NGO關(guān)系從對抗轉(zhuǎn)向合作的一個契機。在社工服務領(lǐng)域，政府通過購買服務培育發(fā)展社工機構(gòu)這種新的社會組織類型，在“強政府、弱社會”的中國，這是走向政府社會協(xié)同發(fā)展的有效路徑之一，也為社會組織發(fā)育不足的國家和地區(qū)的政府如何支持社會組織發(fā)展提供了借鑒。

中國社工機構(gòu)的發(fā)展脫胎于政府購買服務的培育，其初期的組織形態(tài)受到科層制和市場機制的雙重影響，表現(xiàn)出制度同形的同質(zhì)化特征。與此同時，面對相同的制度環(huán)境，有些社工機構(gòu)表現(xiàn)出組織創(chuàng)新的主動性，開始探索走向差異化發(fā)展的路徑，以突破制度同形影響下的單一化發(fā)展路徑。從廣東社工機構(gòu)的發(fā)展來看，項目制下的社會組織不僅能改善政府項目治國的效果，而且提供了“強政府、弱社會”背景下社會組織發(fā)展的有效路徑之一。