李霞

摘要：地方立法權(quán)的現(xiàn)行立法制度不完善，無(wú)法確保公眾有效參與地方立法，影響了地方立法的民主性。針對(duì)制度設(shè)計(jì)中存在的權(quán)利不完整、程序不規(guī)范、保障不到位等問(wèn)題，從制度設(shè)計(jì)者的角度進(jìn)行原因分析，并就權(quán)利義務(wù)的設(shè)置、程序的設(shè)計(jì)、配套制度的完善提出了建議。

關(guān)鍵詞：公眾參與地方立法 制度

黨的十八屆四中全會(huì)明確要求依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。而公眾參與地方立法對(duì)于確立地方法規(guī)正當(dāng)性、適應(yīng)性和權(quán)威性的具有基礎(chǔ)性價(jià)值。本文擬在分析湖南省地方立法實(shí)踐的基礎(chǔ)上，反思目前在保障公眾參與地方立法制度化方面的不足，探討可行的解決之策。

一、湖南省公眾參與地方立法在制度設(shè)計(jì)方面存在的問(wèn)題

規(guī)范湖南省公眾參與地方立法行為的法律法規(guī)，在國(guó)家層面有《憲法》、《立法法》，在省級(jí)層面主要有《湖南省地方立法條例》，在地市級(jí)層面主要是各地市人大的工作制度，如《常德市人大常委會(huì)立法論證工作制度》等。目前的制度設(shè)計(jì)，主要存在以下問(wèn)題。

（一）從公眾參與地方立法的主體權(quán)利看，公眾參與權(quán)不完整

“立法權(quán)不僅僅是審議通過(guò)法律法規(guī)的權(quán)力，還應(yīng)當(dāng)包括提案權(quán)、起草權(quán)、發(fā)表意見(jiàn)或建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)等一系列次權(quán)力所構(gòu)成了集束性權(quán)力?！爆F(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定之下，公眾參與立法主要局限于參與對(duì)立法草案的討論，權(quán)利的設(shè)置不完整。

1.在立法立項(xiàng)階段，公眾無(wú)立項(xiàng)建議權(quán)。《湖南省地方立法條例》修正草案規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市、自治州、自治縣人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)編制年度立法計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布”，但沒(méi)有公眾參與立法建議的規(guī)定。實(shí)踐中，地方人大主要是向有關(guān)職能部門(mén)或人大代表征集立法項(xiàng)目建議，很少征求公眾意見(jiàn)。比如，由市政府法制辦提出意見(jiàn)和建議，將政府規(guī)范性文件上升為地方性法規(guī)；征求涉及城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)的相關(guān)市直單位意見(jiàn)；收集市級(jí)人大代表具有立法性質(zhì)訴求的議案；征求下屬縣市區(qū)人大常委會(huì)關(guān)于市人大立法項(xiàng)目的意見(jiàn)和建議。立法計(jì)劃公布后，公眾即使有意見(jiàn)，也沒(méi)有有效的表達(dá)途徑。

2.在立法提案階段，公眾無(wú)提案權(quán)。根據(jù)《立法法》，只有有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和人大代表有提案權(quán)，公眾只能通過(guò)自己推選出來(lái)的人大代表間接行使法律提案權(quán)。這一規(guī)定在全國(guó)性法律制定過(guò)程中是有合理性的。但是，地方立法調(diào)整的法律關(guān)系更為具體，涉及的利益人群更為直接，涉及社會(huì)利益關(guān)系更為細(xì)化、復(fù)雜。在具體立法事項(xiàng)上，民選代表可能還有自身不同于公眾的利益，因此，“僅僅依靠民選的立法代表已經(jīng)越來(lái)越難以充分反映公眾的各種不同的利益要求”。

3.在草案審議階段，公眾的知情權(quán)無(wú)保障。現(xiàn)行法律法規(guī)在公開(kāi)地方立法草案文本方面未作剛性規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中草案的公布權(quán)全由立法機(jī)關(guān)掌握，公眾的知情權(quán)得不到保障。因?yàn)闆](méi)有法律規(guī)定，所以實(shí)踐中，各地市人大公布立法草案就有極大的隨意性，有的公布范圍很窄，僅在人大機(jī)關(guān)網(wǎng)站上公布；有的經(jīng)過(guò)常委會(huì)第三次審議后才公布，無(wú)法及時(shí)有效聽(tīng)取公眾意見(jiàn)。

（二）從公眾參與地方立法的程序設(shè)計(jì)看，可操作性不強(qiáng)

現(xiàn)有制度中，原則性規(guī)定多，但缺少公眾參與立法的時(shí)間、范圍、程序、形式、效力等具體規(guī)定。程序設(shè)計(jì)過(guò)于原則，導(dǎo)致公眾參與立法表層化、形式化?！肮妳⑴c的虛置與形式化是中國(guó)式公眾參與的軟肋與深層次的硬傷”。本文以立法聽(tīng)證制度為例，進(jìn)行具體分析。

1.聽(tīng)證范圍不寬泛?！逗鲜〉胤搅⒎l例》修正草案規(guī)定“地方性法規(guī)案有關(guān)問(wèn)題存在重大意見(jiàn)分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要進(jìn)行聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取有關(guān)基層和群眾代表、部門(mén)、人民團(tuán)體、專(zhuān)家、省人民代表大會(huì)代表和社會(huì)有關(guān)方面的意見(jiàn)。聽(tīng)證情況應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告?！边@一規(guī)定從本質(zhì)上講是公權(quán)力本位立法，立法聽(tīng)證的范圍不夠?qū)挿?，限制了公眾參與地方立法的權(quán)利。

2.聽(tīng)證代表的選擇不客觀?！逗鲜〉胤搅⒎l例》沒(méi)有關(guān)于選擇聽(tīng)證代表的規(guī)定。而在市級(jí)，如《常德市人大常委會(huì)立法聽(tīng)證工作制度》規(guī)定：“聽(tīng)證機(jī)構(gòu)根據(jù)報(bào)名情況，按照持不同觀點(diǎn)的人數(shù)基本相等的原則確定聽(tīng)證陳述人。報(bào)名人數(shù)較多時(shí)，按照?qǐng)?bào)名的先后順序確定聽(tīng)證陳述人。”這種以觀點(diǎn)為依據(jù)的確定原則無(wú)法保證代表的廣泛性，對(duì)觀點(diǎn)的選擇也容易受立法機(jī)關(guān)的主觀意愿影響。

3.聽(tīng)證意見(jiàn)的反饋不規(guī)范?！冻５率腥舜蟪Ｎ瘯?huì)立法聽(tīng)證工作制度》規(guī)定“聽(tīng)證報(bào)告作為審議地方性法規(guī)案的參考資料，應(yīng)當(dāng)報(bào)告市人大常委會(huì)會(huì)議，并送聽(tīng)證人和聽(tīng)證陳述人。”但是，立法聽(tīng)證不同于一般行政聽(tīng)證，聽(tīng)證代表雖然有個(gè)人利益，但是他們代表的應(yīng)該是公眾意見(jiàn)，立法結(jié)果也與全社會(huì)的利益有關(guān)，所以立法工作機(jī)構(gòu)應(yīng)向公眾公開(kāi)聽(tīng)證結(jié)果和采納意見(jiàn)的情況，而不應(yīng)僅限于聽(tīng)證參與人。《常德市人大常委會(huì)立法聽(tīng)證工作制度》還規(guī)定了“報(bào)名但未被確定參加聽(tīng)證會(huì)的公民、法人和其他組織，可以通過(guò)書(shū)信、電話、傳真、電子郵件等方式向昕證機(jī)構(gòu)反映其意見(jiàn)。但是，對(duì)此類(lèi)意見(jiàn)如何處理、反饋沒(méi)有規(guī)定。

（三）從公眾參與地方立法的保障制度看，缺乏責(zé)任追究制度

現(xiàn)行有關(guān)立法的法律法規(guī)文件重點(diǎn)全在于立法職權(quán)的設(shè)置和劃分。從《立法法》到《湖南省地方立法條件》都是圍繞立法機(jī)關(guān)或相關(guān)國(guó)家行政、司法機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中的職權(quán)、分工設(shè)計(jì)的。雖然規(guī)定立法機(jī)關(guān)有聽(tīng)取公眾意見(jiàn)的義務(wù)，卻沒(méi)有相應(yīng)“法律責(zé)任”的規(guī)定。立法機(jī)關(guān)享有太多自由裁量權(quán)卻不承擔(dān)責(zé)任，這使得立法機(jī)關(guān)往往運(yùn)用對(duì)其約束更少的方式聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，使參與流于形式?！安宦?tīng)取公眾意見(jiàn)的行為沒(méi)有相應(yīng)的責(zé)任，是否聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，對(duì)于法律法規(guī)的通過(guò)沒(méi)有直接影響，對(duì)官員也沒(méi)有影響。缺乏反饋機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，無(wú)法形成有效的公眾參與?！蓖瑫r(shí)，公眾立法參與權(quán)的救濟(jì)途徑也規(guī)定不明確，使權(quán)利因缺乏相應(yīng)的救濟(jì)手段更加難以實(shí)現(xiàn)。

二、問(wèn)題產(chǎn)生的原因分析

本文主要從制度設(shè)計(jì)者的角度進(jìn)行原因分析，以求有針對(duì)性地提出建議。

（一）受管理意識(shí)所困endprint

我國(guó)的傳統(tǒng)治理模式就是行政主導(dǎo)模式，長(zhǎng)期將公眾作為管理對(duì)象的觀念，使得有的立法機(jī)關(guān)把公眾參與更多的是當(dāng)作一個(gè)法律宣傳、工作宣傳的手段，而忽視了公眾立法參與的目的性價(jià)值和實(shí)質(zhì)性意義；有的立法機(jī)關(guān)即使對(duì)公眾立法參與的民主意義有所認(rèn)識(shí)，似乎更多地是為立法機(jī)關(guān)樹(shù)立“民主立法”的形象，或者是基于法律的規(guī)定或上級(jí)機(jī)關(guān)的決定又或社會(huì)的壓力而實(shí)施，并沒(méi)有認(rèn)識(shí)到公眾參與立法是政治民主的實(shí)現(xiàn)方式；有的立法機(jī)關(guān)對(duì)公眾立法參與的能力持懷疑態(tài)度，等等。

（二）受立法效率所困

公眾參與立法可以使立法決策更為合法化和科學(xué)化，但是，也會(huì)影響決策的效率。實(shí)踐中，要做到民意的充分表達(dá)，需要立法機(jī)關(guān)耗費(fèi)大量的時(shí)間組織公眾參與立法、征求公眾意見(jiàn)、協(xié)調(diào)各種利益表達(dá)。參與立法的公眾越多，代表的利益群體越廣泛，在立法參與過(guò)程中可能產(chǎn)生的分歧就越多，越要求立法機(jī)關(guān)投入大量的時(shí)間和精力進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)。當(dāng)前，地方立法剛剛起步，立法需求大，急需通過(guò)制定地方法規(guī)來(lái)規(guī)范社會(huì)治理行為、調(diào)整社會(huì)關(guān)系。當(dāng)民主與效率發(fā)生沖突時(shí)，既不能放棄民主理念，又不能降低立法效率，那么，比較折中的做法就是對(duì)民眾參與立法更多地做原則性規(guī)定，簡(jiǎn)化、模糊權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程序，以免束縛立法機(jī)關(guān)，降低立法效率。

（三）受立法成本所困

立法是要付出大量成本的?！肮矝Q策的公民參與者增加勢(shì)必迫使相關(guān)的項(xiàng)目運(yùn)作成本攀升?！北热缃M織一場(chǎng)聽(tīng)證會(huì)，從策劃到組織實(shí)施，從登報(bào)公告、遴選聽(tīng)證代表到聽(tīng)證會(huì)會(huì)務(wù)再到會(huì)后的整理反饋等等，都要投入大量人力物力。對(duì)于成本的考慮必然會(huì)影響制度設(shè)計(jì)者的程序選擇。為了確保相關(guān)立法制度生效后，不至于因?yàn)槌杀舅o(wú)法執(zhí)行，從而引起公眾更多的不滿，制度設(shè)計(jì)者選擇減少程序的硬性規(guī)定，賦予立法機(jī)關(guān)更多的自由裁量權(quán)。

三、完善公眾參與地方立法制度設(shè)計(jì)的建議

（一）明確權(quán)利義務(wù)，倒逼民主法治的推進(jìn)

民主意識(shí)的欠缺使得立法制度的權(quán)利義務(wù)設(shè)計(jì)出現(xiàn)極不平衡的狀況。因此，制度完善的首要任務(wù)就是明確權(quán)利義務(wù)。

1.要完善公眾參與權(quán)的設(shè)計(jì)。從參與立法的范圍來(lái)說(shuō)，公眾參與權(quán)應(yīng)盡可能覆蓋所有立法活動(dòng)。對(duì)于確實(shí)不宜開(kāi)放立法參與的立法項(xiàng)目，應(yīng)做出具體的限定，限制立法機(jī)關(guān)的自由裁量；從參與立法的過(guò)程來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)立法的全程參與，并根據(jù)立法不同階段的任務(wù)、特點(diǎn)設(shè)計(jì)有效的參與方式和程序；從參與主體的選擇來(lái)說(shuō)，制度設(shè)計(jì)要重點(diǎn)保障利害關(guān)系人、弱勢(shì)群體的參與，在權(quán)利設(shè)置上給予一定的傾斜，加強(qiáng)引導(dǎo)和扶持，創(chuàng)造各種條件來(lái)暢通表達(dá)利益訴求的渠道，確保他們?cè)诹⒎ㄖ械脑捳Z(yǔ)權(quán)，防止以表面的形式公平掩蓋利益分配的實(shí)質(zhì)不公平；從參與主體的組織來(lái)說(shuō)，要加強(qiáng)公民組織參與地方立法的制度設(shè)計(jì)。“組織是通往政治權(quán)力之路，也是穩(wěn)定的基礎(chǔ)，因而也是政治自由的前提。”。公民組織可以把分散的個(gè)人意志集中起來(lái)向立法機(jī)關(guān)反映，既能彌補(bǔ)公民個(gè)體與國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)話的不平等性，又有利于公民理性而廣泛地參與立法。

2.要完善立法機(jī)關(guān)職責(zé)義務(wù)的設(shè)計(jì)。公眾參與地方立法制度“不僅要求保證公眾有充分的機(jī)會(huì)表達(dá)自己的意見(jiàn)和觀點(diǎn)，更重要的是，應(yīng)通過(guò)一定的機(jī)制使立法者對(duì)這些主張予以認(rèn)真地、實(shí)質(zhì)性的考慮，而不能僅僅把參與當(dāng)作一種擺設(shè)或?qū)崿F(xiàn)某種目的工具。”要建立完善對(duì)立法機(jī)關(guān)的約束機(jī)制，嚴(yán)格限定立法機(jī)關(guān)職責(zé)，壓縮立法工作機(jī)構(gòu)“自由裁量”的范圍。要明確立法機(jī)關(guān)的法定義務(wù)和責(zé)任，建立立法參與責(zé)任追究制度。

（二）科學(xué)設(shè)計(jì)程序，確保公眾參與地方立法制度的有效

確保公眾參與地方立法的有效性必須強(qiáng)化制度的剛性和公正，細(xì)化程序設(shè)計(jì)，規(guī)范參與行為。通過(guò)參與規(guī)范有序的立法實(shí)踐，公眾的立法參與意識(shí)、能力也逐漸得以養(yǎng)成和增強(qiáng)。比如，對(duì)公眾參與立法的形式、時(shí)間要有規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公眾參與立法形成的意見(jiàn)表達(dá)的法律效力作出明確的規(guī)定。不僅對(duì)公眾參與的基本程序要精心設(shè)計(jì)，對(duì)于每個(gè)子程序的每個(gè)步驟，都要對(duì)主體、責(zé)任、時(shí)間節(jié)點(diǎn)等進(jìn)行規(guī)定。要明確規(guī)定各種不同類(lèi)型、不同形式公眾參與的程序、方法，比如立法聽(tīng)證會(huì)，應(yīng)當(dāng)在法律上明確參加聽(tīng)證會(huì)公眾代表的選擇程序和方法、聽(tīng)證會(huì)主持人產(chǎn)生的程序和方法、辯論的方式、聽(tīng)證記錄要點(diǎn)的整理方式、聽(tīng)證記錄的法律效力、聽(tīng)證意見(jiàn)的處理等問(wèn)題。

（三）完善配套制度，確保公眾參與地方立法制度的系統(tǒng)

配套制度的完善能有效降低立法為公眾參與付出的成本。沒(méi)有相關(guān)的配套制度作保障，公眾立法參與制度本身也難以發(fā)揮效用。比如，對(duì)立法公開(kāi)制度的完善。應(yīng)配套建立立法預(yù)告制度，在進(jìn)入正式的起草審議程序前，把一項(xiàng)立法的立法理由、立法必要性等作出較為詳盡的說(shuō)明，讓社會(huì)公眾事先就對(duì)其立法背景、意義等基本情況有一個(gè)認(rèn)識(shí)和把握，引導(dǎo)公眾在預(yù)告期內(nèi)提出意見(jiàn)和建議，并及時(shí)吸納調(diào)整。完善立法草案公開(kāi)制度，公開(kāi)法律法規(guī)草案的起草主體、起草過(guò)程。在法案起草過(guò)程中，允許公民、利害關(guān)系人和社會(huì)團(tuán)體以適當(dāng)方式發(fā)表意見(jiàn)，以便起草者與立法機(jī)關(guān)及早地更廣泛地匯集民意等。endprint