申曉娟 李 丹

（國(guó)家圖書館研究院 北京 100081）

1 引 言

2017年11月4日，《中華人民共和國(guó)公共圖書館法》經(jīng)第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議表決通過(guò)，成為黨的十九大勝利召開之后頒布出臺(tái)的第一部文化方面的法律[1]，也是新中國(guó)成立后我國(guó)第一部圖書館領(lǐng)域的國(guó)家立法。

20 世紀(jì)80 年代初，學(xué)界就開始為新中國(guó)的圖書館法治研究做理論準(zhǔn)備[2]；1997年7月15日，我國(guó)第一部地方性圖書館法規(guī)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共圖書館條例（試行）》發(fā)布；1998年文化部提出圖書館法立法動(dòng)議，之后因故被擱淺；2008年文化部再次提出立法動(dòng)議，并調(diào)整為公共圖書館法立法，到《中華人民共和國(guó)公共圖書館法》出臺(tái)，這一過(guò)程歷經(jīng)近40年。這部法律的出臺(tái)，凝聚了立法機(jī)構(gòu)、圖書館事業(yè)主管部門、專家學(xué)者、圖書館從業(yè)人員以及關(guān)心和支持圖書館事業(yè)發(fā)展的各界人士的努力和智慧，將成為中國(guó)圖書館事業(yè)發(fā)展史上濃墨重彩的一筆。

作為新中國(guó)第一部全國(guó)性圖書館立法，《中華人民共和國(guó)公共圖書館法》建立了未來(lái)我國(guó)公共圖書館事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)法制框架，對(duì)當(dāng)前時(shí)代背景下人民群眾關(guān)于公共圖書館服務(wù)的需求和期待給予了積極回應(yīng)，為保障我國(guó)公共圖書館事業(yè)的科學(xué)可持續(xù)發(fā)展做出了一系列重要制度設(shè)計(jì)。法律出臺(tái)后，業(yè)界雖然對(duì)一些條款也有疑惑或質(zhì)疑，但其成就無(wú)疑被公認(rèn)為是突破性的、歷史性的。作為一部初生的法律，我們不能期待其一步到位地解決我國(guó)公共圖書館事業(yè)發(fā)展法制化建設(shè)中的所有問(wèn)題，即使經(jīng)過(guò)數(shù)十年的理論研究和實(shí)踐準(zhǔn)備，新中國(guó)的圖書館立法工作仍然只是剛剛起步，人們對(duì)公共圖書館這一社會(huì)制度的理解和認(rèn)識(shí)還存在諸多齟齬不合之處，公共圖書館事業(yè)發(fā)展在全國(guó)范圍內(nèi)不均衡、不充分發(fā)展的矛盾還比較突出，公共圖書館服務(wù)還不能夠很好地滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的對(duì)美好文化生活的需求，這些問(wèn)題也映射在了公共圖書館法的立法過(guò)程中。隨著人們對(duì)公共圖書館的認(rèn)識(shí)不斷深化，立法工作對(duì)一些重大問(wèn)題的協(xié)商與討論不斷深入，最終達(dá)成了基本一致的認(rèn)識(shí)和判斷，同時(shí)也因種種原因舍棄或變更了一些理想中的制度安排，以努力尋求一種立足當(dāng)下的、理想與現(xiàn)實(shí)的平衡。今天呈現(xiàn)在世人面前的這樣一部立法成果，正是在對(duì)建國(guó)以來(lái)全國(guó)各級(jí)公共圖書館改革發(fā)展成果進(jìn)行總結(jié)和肯定的基礎(chǔ)上，從法治視角對(duì)公共圖書館事業(yè)這一社會(huì)制度的最終確認(rèn)。

本文以2012年1月國(guó)務(wù)院法制辦公室面向各有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)征求意見的《中華人民共和國(guó)公共圖書館法（送審稿）》（以下簡(jiǎn)稱2012年送審稿），2015年12月國(guó)務(wù)院法制辦面向社會(huì)公眾征求意見的《中華人民共和國(guó)公共圖書館法（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱2015年征求意見稿），2017年6月全國(guó)人大面向社會(huì)公眾征求意見的《中華人民共和國(guó)公共圖書館法（草案）》 （以下簡(jiǎn)稱2017年草案），以及2017年11月由十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議表決通過(guò)正式頒布的《中華人民共和國(guó)公共圖書館法》（以下簡(jiǎn)稱最終法律文本）為基礎(chǔ)，結(jié)合筆者參與立法工作的一些所思所想，對(duì)此次公共圖書館立法過(guò)程中一些重要思想、理論、觀點(diǎn)的發(fā)展變化進(jìn)行梳理分析，以期為業(yè)界同仁從歷史發(fā)展視角認(rèn)識(shí)和理解《中華人民共和國(guó)公共圖書館法》提供參考借鑒。

2 關(guān)于立法宗旨

立法宗旨即立法目的，是每部法律的必設(shè)條款，主要明確為什么要制定這部法律。關(guān)于是否需要用立法的形式來(lái)保障公共圖書館事業(yè)的發(fā)展，長(zhǎng)期以來(lái)，各方面認(rèn)識(shí)并不一致，一方面，一些地區(qū)公共圖書館的功能發(fā)揮不充分，影響了社會(huì)公眾對(duì)公共圖書館的認(rèn)識(shí)和需求，不少人對(duì)于公共圖書館法要解決什么問(wèn)題，能夠解決什么問(wèn)題，感覺到比較困惑，認(rèn)為為全國(guó)3 000多家公共圖書館專門立法是對(duì)立法資源的浪費(fèi)；另一方面，圖書館界對(duì)于公共圖書館立法的訴求，曾經(jīng)較長(zhǎng)時(shí)期側(cè)重在呼吁政府加強(qiáng)對(duì)公共圖書館事業(yè)發(fā)展的人、財(cái)、物保障，對(duì)推動(dòng)公共圖書館事業(yè)發(fā)展之于國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的價(jià)值和意義的理解與宣示不足，因而沒有能夠在圖書館行業(yè)以外爭(zhēng)取到更加廣泛的支持和認(rèn)可。這也是公共圖書館立法歷經(jīng)十?dāng)?shù)年艱難曲折的原因之一。

可以說(shuō)，公共圖書館法的立法宗旨就是要回答立法的必要性，而這一回答在某種程度上反映了社會(huì)對(duì)公共圖書館的認(rèn)知。從表1所示公共圖書館法不同時(shí)期征求意見版與最終出臺(tái)的法律文本中對(duì)立法宗旨的表述可以看出，人們對(duì)公共圖書館的認(rèn)知不斷深化，除“促進(jìn)公共圖書館事業(yè)發(fā)展”這一基本目的外，逐步認(rèn)識(shí)到發(fā)揮公共圖書館功能的重要意義，開始不斷強(qiáng)化“保障公民基本文化權(quán)益”“提高公民科學(xué)文化素質(zhì)和社會(huì)文明程度”的表達(dá)，特別是在全國(guó)人大相關(guān)工作層面，開始認(rèn)識(shí)到公共圖書館對(duì)傳承人類文明所起的作用，并在最終法律文本中將發(fā)展公共圖書館事業(yè)提升到“堅(jiān)定文化自信”的高度。高度的文化自信事關(guān)中華民族偉大復(fù)興的千秋偉業(yè)，公共圖書館事業(yè)則事關(guān)文化自信堅(jiān)定與否，這一立法宗旨在法律層面確立了公共圖書館的地位與作用，也反映了新時(shí)代社會(huì)發(fā)展對(duì)公共圖書館的期待。

表1 立法宗旨的變化

2004年，范并思教授撰文提出，公共圖書館不但是一種社會(huì)機(jī)構(gòu)，而且是一種實(shí)現(xiàn)社會(huì)知識(shí)或信息保障的制度，它的存在使每一個(gè)公民具備了自由獲取知識(shí)或信息的權(quán)利[3]，引起了業(yè)界關(guān)于公共圖書館精神的集體研討與反思。2011年，《文化部、財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)全國(guó)美術(shù)館、公共圖書館、文化館（站）免費(fèi)開放工作的意見》出臺(tái)，被譽(yù)為公共圖書館精神在中國(guó)的回歸[4]。在立法過(guò)程中，幾乎每一次征求意見，圖書館界都會(huì)就在法律文本中體現(xiàn)平等、開放的圖書館精神提出建議，最終法律文本也終于對(duì)學(xué)界這一理論研究和業(yè)界近些年的實(shí)踐探索給予了響應(yīng)，在總則中將“保障公民基本文化權(quán)益”作為立法宗旨之一，在第三十三條明確提出，“公共圖書館應(yīng)當(dāng)按照平等、開放、共享的要求向社會(huì)公眾提供服務(wù)?！边@一條款雖然沒有能夠作為公共圖書館事業(yè)發(fā)展的總體綱領(lǐng)，寫入第一章“總則”的立法宗旨或其他條款，而只是作為公共圖書館服務(wù)的基本原則，在第四章“服務(wù)”部分做了規(guī)定，但仍然不失為我國(guó)公共圖書館立法的一個(gè)重要突破，是國(guó)家公權(quán)力對(duì)公共圖書館價(jià)值理念的一次完整、集中的表達(dá)。

3 關(guān)于公共圖書館法的調(diào)整對(duì)象

公共圖書館法的調(diào)整對(duì)象，顧名思義當(dāng)然是“公共圖書館”。然而，在本次立法進(jìn)程中，由于對(duì)“公共圖書館”這一概念內(nèi)涵和外延的不同理解，以及我國(guó)國(guó)情的特殊性，關(guān)于公共圖書館法的調(diào)整對(duì)象歷經(jīng)了較長(zhǎng)時(shí)間的研究和討論，其中爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要是兩個(gè)問(wèn)題，即國(guó)家圖書館和民辦圖書館是否應(yīng)作為法律調(diào)整對(duì)象。

3.1 國(guó)家圖書館

國(guó)家圖書館究竟是不是公共圖書館，長(zhǎng)期以來(lái)一直存在爭(zhēng)議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家圖書館是一種特殊類型的圖書館，不是公共圖書館[5]；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，國(guó)家圖書館是公共性的中央圖書館，平等享用國(guó)家圖書館資源是納稅人應(yīng)有的權(quán)利[6]。國(guó)家圖書館從性質(zhì)上說(shuō)就是公共圖書館，是我國(guó)最大的一個(gè)公共圖書館[7]。這一觀點(diǎn)之爭(zhēng)也直接反映在立法過(guò)程中。

從歷史與現(xiàn)實(shí)情況看，國(guó)家圖書館自其前身京師圖書館成立以來(lái)，一直面向社會(huì)公眾提供服務(wù)。特別是20世紀(jì)末期以來(lái)，國(guó)家圖書館數(shù)度調(diào)整服務(wù)政策，增加開放時(shí)間，降低入館門檻，其公共服務(wù)職能得到極大拓展，已成為世界上開放程度最高的國(guó)家圖書館之一，其開館時(shí)間之長(zhǎng)，服務(wù)范圍之廣，服務(wù)渠道之多，接待讀者之眾，在世界各國(guó)的國(guó)家圖書館中都十分罕見，帶有非常鮮明的公共性特點(diǎn)。

在國(guó)際上，國(guó)家圖書館普遍被認(rèn)為是一個(gè)國(guó)家或民族保存其文化遺產(chǎn)、傳承其民族歷史的重要載體，是國(guó)家和民族文明的象征。國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)《國(guó)家圖書館績(jī)效指標(biāo)》（ISO/TR28118:2009）指出，“國(guó)家圖書館對(duì)所在國(guó)家的文化遺產(chǎn)承擔(dān)著特殊的職責(zé)，通常由相關(guān)法律規(guī)定。它們收藏并保存一個(gè)國(guó)家用文獻(xiàn)記錄的遺產(chǎn)資源，提供并確保對(duì)過(guò)去和現(xiàn)在知識(shí)文化的長(zhǎng)期存取訪問(wèn)。”[8]根據(jù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)《信息與文獻(xiàn) 圖書館統(tǒng)計(jì)》（ISO2789:2013），國(guó)家圖書館是“負(fù)責(zé)為所在國(guó)家獲取和保存所有相關(guān)文獻(xiàn)復(fù)本的圖書館，它可承擔(dān)法定呈繳本圖書館的功能”。國(guó)家圖書館正常情況下也會(huì)履行如下部分或全部功能：編制國(guó)家書目；收藏并更新大量的、具有代表性的國(guó)外文獻(xiàn)（包括研究該國(guó)的文獻(xiàn)） ；作為國(guó)家書目信息中心；編制聯(lián)合目錄；指導(dǎo)其他圖書館的管理，促進(jìn)合作；協(xié)調(diào)研究與發(fā)展工作[9]。我國(guó)的國(guó)家圖書館也遵循國(guó)際慣例，承擔(dān)上述特殊職能。

根據(jù)文化部2016年最新批復(fù)的“三定”方案（文人函[2016]1123號(hào)），國(guó)家圖書館主要承擔(dān)國(guó)家古籍保護(hù)中心、國(guó)家典籍博物館、國(guó)家文獻(xiàn)信息資源總庫(kù)（國(guó)家總書庫(kù)）、國(guó)家書目中心、全國(guó)圖書館信息網(wǎng)絡(luò)中心和全國(guó)圖書館發(fā)展研究中心的職責(zé)。具體職責(zé)包括：①全面收集國(guó)內(nèi)出版物，選擇性收集國(guó)外出版物，選擇性采集網(wǎng)絡(luò)資源，永久保存、保護(hù)收集的文獻(xiàn)信息資源；②開展國(guó)家文獻(xiàn)戰(zhàn)略儲(chǔ)備，建設(shè)國(guó)家級(jí)文獻(xiàn)資源保障中心和保存基地；③依照國(guó)家法律、法規(guī)接受出版物繳送；④編制國(guó)家書目、聯(lián)合目錄和館藏目錄；⑤為國(guó)家立法、政府決策提供文獻(xiàn)信息保障；⑥為文化、教育、科研機(jī)構(gòu)及企事業(yè)單位等組織和社會(huì)公眾提供文獻(xiàn)信息與參考咨詢服務(wù)；⑦建設(shè)國(guó)家數(shù)字圖書館，聯(lián)合全國(guó)圖書館開展公共數(shù)字文化建設(shè)，建立覆蓋全國(guó)的數(shù)字圖書館服務(wù)體系；⑧開展各類社會(huì)教育活動(dòng)，促進(jìn)全民閱讀，推進(jìn)科學(xué)文化的傳承與傳播；⑨建立全國(guó)古籍保護(hù)工作機(jī)制，組織開展古籍普查登記，古籍保護(hù)修復(fù)，古籍保護(hù)人才培養(yǎng)，古籍整理、出版和研究利用等；⑩收藏、展覽、研究、保護(hù)中華優(yōu)秀典籍，傳承、傳播、普及、交流中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化；開展圖書館事業(yè)發(fā)展研究與業(yè)務(wù)研究，為國(guó)家制定圖書館事業(yè)發(fā)展政策提供建議，組織制定圖書館標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，促進(jìn)全國(guó)圖書館事業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和專業(yè)化；為全國(guó)各級(jí)各類圖書館提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)及文獻(xiàn)與技術(shù)支持，促進(jìn)圖書館間的交流與協(xié)作；執(zhí)行國(guó)家有關(guān)對(duì)外文化協(xié)定，促進(jìn)中華文化在海外的傳播與交流，參與有關(guān)國(guó)際組織的活動(dòng)，與各國(guó)圖書館界開展交流與合作；承擔(dān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)連續(xù)出版物編碼（ISSN）中國(guó)國(guó)家中心、國(guó)際圖書館協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)（IFLA）保存保護(hù)中心中國(guó)中心的職責(zé)。

因此，無(wú)論是從國(guó)際慣例還是從中國(guó)國(guó)家圖書館的實(shí)際出發(fā)，國(guó)家圖書館作為一種特殊類型的圖書館，既有著與一般公共圖書館共同的公共性特征，同時(shí)又有其之所以成為國(guó)家圖書館的獨(dú)特職能。在公共圖書館立法中確認(rèn)國(guó)家圖書館的“公共圖書館屬性”，并給予其相應(yīng)的制度保障，對(duì)于國(guó)家圖書館更好地履行上述職能具有重要意義。

在立法過(guò)程中，對(duì)這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)經(jīng)過(guò)了一次較大的反復(fù)，從表2可以看出，繼2012年送審稿將國(guó)家圖書館納入法律調(diào)整范圍，并規(guī)定其特殊職能后，2015年征求意見稿則對(duì)此做了模糊處理，通篇未專門提及國(guó)家圖書館；2017年草案依然未提及國(guó)家圖書館的特殊功能，但規(guī)定了出版單位向國(guó)家圖書館送繳正式出版物的義務(wù)；經(jīng)過(guò)各方共同努力，在最終法律文本中，這一問(wèn)題得到了比較智慧的解決，既明確了國(guó)家圖書館主要承擔(dān)的特殊職能，又同時(shí)明確其具有公共圖書館的功能，并建立了相應(yīng)的出版物繳存制度。與2012年送審稿相比，最終法律文本對(duì)國(guó)家圖書館特殊職能的表述有幾個(gè)特點(diǎn)：一是由之前“一庫(kù)四中心”的說(shuō)法調(diào)整為具體職能的表述，更接受法律語(yǔ)言，也更為準(zhǔn)確；二是在順序上首先明確了國(guó)家圖書館的特殊職能是其主要職能，并將2012年審議稿中國(guó)家圖書館“履行公共圖書館的基本職能”的表述調(diào)整為“具有本法規(guī)定的公共圖書館的功能”，避免從職能角度直接將國(guó)家圖書館定性為公共圖書館，更符合國(guó)際慣例；三是增加了國(guó)家圖書館為國(guó)家立法和決策服務(wù)，開展國(guó)際交流，為其他圖書館提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支持等職能的表述，更為全面，也更符合現(xiàn)實(shí)情況和我國(guó)圖書館事業(yè)發(fā)展的需要。

表2 關(guān)于國(guó)家圖書館職能的表述

3.2 民辦圖書館

2012年送審稿提出公共圖書館應(yīng)當(dāng)“由政府設(shè)立”，將民辦圖書館排除在法律調(diào)整范圍外。對(duì)此，文化部在送審稿的起草說(shuō)明中指出，民辦圖書館雖然可以承擔(dān)部分公共圖書館的職能，但是在運(yùn)行、管理、保障機(jī)制方面與公共圖書館存在較大差異，因此不宜將其納入本法（文化部關(guān)于報(bào)送《中華人民共和國(guó)公共圖書館法（草案送審稿）》的請(qǐng)示，文社文報(bào)[2011]279號(hào)）。這一立場(chǎng)在業(yè)界引起激烈爭(zhēng)論。

而與此同時(shí)，國(guó)家文化體制機(jī)制改革不斷深入，在政策層面中央對(duì)社會(huì)力量進(jìn)入公共文化領(lǐng)域給予了明確支持和引導(dǎo)。2011年10月，黨的十七屆六中全會(huì)通過(guò)《中央關(guān)于深化文化體制改革、推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問(wèn)題的決定》，要求“引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量通過(guò)興辦實(shí)體、資助項(xiàng)目、贊助活動(dòng)、提供設(shè)施等形式參與公共文化服務(wù)”[10]。2012年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)家“十二五”時(shí)期文化改革發(fā)展綱要》，提出“采取政府采購(gòu)、項(xiàng)目補(bǔ)貼、定向資助、貸款貼息、稅收減免等政策措施鼓勵(lì)各類文化企業(yè)參與公共文化服務(wù)”[11]。2012年7月，文化部印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入文化領(lǐng)域的實(shí)施意見》，進(jìn)一步明確了鼓勵(lì)民間資本參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)的制度設(shè)計(jì)。在這樣的政策環(huán)境下，2012年送審稿顯得過(guò)于保守。為此，2014年4月4日，受國(guó)務(wù)院法制辦委托，文化部公共文化司和國(guó)家圖書館研究院組織業(yè)內(nèi)專家就民辦圖書館入法問(wèn)題進(jìn)行了專題研討，之后，《國(guó)家圖書館學(xué)刊》在2015年第3期專門刊發(fā)專欄，支持民辦圖書館入法與不入法兩種觀點(diǎn)激烈交鋒。有學(xué)者認(rèn)為，公共圖書館的公益性與設(shè)立主體無(wú)關(guān)，政府用納稅人的錢辦公共圖書館，與納稅人直接出錢自己辦公益性圖書館，本質(zhì)上沒有區(qū)別[7]。應(yīng)當(dāng)正視民辦圖書館對(duì)公共圖書館事業(yè)發(fā)展做出的積極貢獻(xiàn)，將其納入公共圖書館法，并為其可持續(xù)發(fā)展提供必要的法律保障[12-14]。也有學(xué)者認(rèn)為，提供公共圖書館服務(wù)目前仍主要是政府的責(zé)任，業(yè)已設(shè)立運(yùn)行的民辦圖書館絕大多數(shù)距公共圖書館的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范相差甚遠(yuǎn)，目前不宜列入《公共圖書館法》[15]。公民、法人和其他組織設(shè)立圖書館，完全可以向所有人開放，但它就是公民、法人和其他組織設(shè)立的圖書館，不能叫公共圖書館[16]。

在經(jīng)過(guò)充分的研究和討論后，2015年征求意見稿明確提出“本法所稱公共圖書館……包括由政府設(shè)立的公共圖書館和由公民、法人或者其他組織設(shè)立的公共圖書館”，并在第十二條規(guī)定了公共圖書館應(yīng)當(dāng)具備的5個(gè)條件。這一修改牽一發(fā)而動(dòng)全身，其后相關(guān)條款均被分為兩類，或者適用于不同主體興辦的公共圖書館，表述為“公共圖書館……”；或者僅適用于政府興辦的公共圖書館，表述為“政府設(shè)立的公共圖書館……”。2017年草案延續(xù)了這一思想，且不再?gòu)?qiáng)調(diào)公共圖書館的設(shè)立主體，并適當(dāng)降低了對(duì)民辦圖書館的要求，如將對(duì)公共圖書館館長(zhǎng)普遍性的任職要求調(diào)整為僅適應(yīng)于政府設(shè)立的公共圖書館。在此基礎(chǔ)上，最終法律文本進(jìn)一步規(guī)定，“國(guó)家采取政府購(gòu)買服務(wù)等措施，對(duì)公民、法人和其他組織設(shè)立的公共圖書館提供服務(wù)給予扶持?！保ㄒ姳?）至此，符合條件的民辦圖書館被納入公共圖書館法調(diào)整范疇，體現(xiàn)了對(duì)民辦圖書館既支持保障，同時(shí)也進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)的立法思路。

最終法律文本在民辦圖書館入法方面實(shí)現(xiàn)了突破，但同時(shí)也還有一些有待完善的地方。例如，第十五條規(guī)定設(shè)立公共圖書館應(yīng)當(dāng)具備下列條件：章程；固定的館址；與其功能相適應(yīng)的館舍面積、閱覽座席、文獻(xiàn)信息和設(shè)施設(shè)備；與其功能、館藏規(guī)模等相適應(yīng)的工作人員；必要的辦館資金和穩(wěn)定的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)來(lái)源；安全保障設(shè)施、制度及應(yīng)急預(yù)案。這些入門條件對(duì)多數(shù)民辦圖書館而言都是比較困難的；法律文本中對(duì)公共圖書館的許多普遍性要求，沒有考慮到民辦圖書館的特殊性；政府對(duì)民辦圖書館的支持責(zé)任尚不完整。

4 關(guān)于公共圖書館的定義及功能

在法律層面界定公共圖書館及其主要社會(huì)功能，是公共圖書館立法的重要目的之一。在本次立法過(guò)程中，對(duì)于什么是公共圖書館，如何科學(xué)定義公共圖書館的內(nèi)涵與外延，討論較多，爭(zhēng)議較大。其中爭(zhēng)議焦點(diǎn)主要集中在3個(gè)問(wèn)題，一是公共圖書館的設(shè)立主體，二是公共圖書館的基本功能，三是公共圖書館的機(jī)構(gòu)性質(zhì)。對(duì)于上述問(wèn)題，2012年送審稿、2015年征求意見稿主要通過(guò)總則對(duì)于公共圖書館的定義進(jìn)行解答，2017年草案和最終法律文本在公共圖書館定義的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步從公共圖書館重要任務(wù)的角度做了闡述（見下頁(yè)表4）。

表3 關(guān)于民辦圖書館的規(guī)定

4.1 公共圖書館的設(shè)立主體

根據(jù)國(guó)際圖聯(lián)和聯(lián)合國(guó)教科文組織《公共圖書館服務(wù)發(fā)展指南》的定義，“公共圖書館是由社區(qū)，如地方、地區(qū)或國(guó)家政府，或者一些其他社區(qū)組織支持和資助的機(jī)構(gòu)，它通過(guò)提供一系列資源和服務(wù)來(lái)滿足人們對(duì)知識(shí)、信息和形象思維作品的需求，社區(qū)所有成員都有享受其服務(wù)的權(quán)利，而不受種族、國(guó)籍、年齡、性別、宗教信仰、語(yǔ)言、能力、經(jīng)濟(jì)和就業(yè)狀況或教育程度的限制。”[17]根據(jù)這一定義，公共圖書館之所以是公共圖書館，與其設(shè)立主體無(wú)關(guān)，而更多關(guān)乎其是否提供公平、平等、普遍的服務(wù)。

然而，由于我國(guó)公共圖書館事業(yè)發(fā)展長(zhǎng)期存在的不均衡與不充分，業(yè)界對(duì)于在法律條文中明確政府對(duì)公共圖書館事業(yè)的主體責(zé)任呼聲頗高，難免矯枉過(guò)正，2012年送審稿中將政府作為公共圖書館的唯一設(shè)立主體，引起業(yè)界較大爭(zhēng)議，有專家認(rèn)為，這一做法排除了民間圖書館，導(dǎo)致“民間圖書館的公益本質(zhì)、公共圖書館屬性得不到應(yīng)有的承認(rèn)”[18]。2015年征求意見稿對(duì)此做了較大調(diào)整，將興辦主體由單一的政府興辦擴(kuò)大到公民、法人和其他組織，被認(rèn)為是“一個(gè)重大進(jìn)步和亮點(diǎn)”[19]，得到業(yè)界普遍認(rèn)可。同時(shí)也有專家認(rèn)為，“沒有必要專門對(duì)公共圖書館的設(shè)立主體進(jìn)行劃分，否則會(huì)造成法律實(shí)施上的麻煩”[20]。2017年草案和最終法律文本均刪去了關(guān)于設(shè)立主體的表達(dá)，而更側(cè)重于通過(guò)其屬性與功能來(lái)界定公共圖書館，淡化了設(shè)立主體，符合國(guó)際慣例。

表4 關(guān)于公共圖書館定義及功能的規(guī)定

4.2 公共圖書館的基本功能

2012年送審稿規(guī)定了公共圖書館的3項(xiàng)基本功能，即開展文獻(xiàn)信息資源的收集、整理、保存、保護(hù)；面向社會(huì)公眾提供文化、信息與知識(shí)服務(wù)；開展社會(huì)教育活動(dòng)。2012年“開展全民閱讀活動(dòng)”寫入黨的十八大報(bào)告，全民閱讀連續(xù)4年寫入政府工作報(bào)告[21]。在這樣的政策環(huán)境下，2015年征求意見稿突出強(qiáng)調(diào)了公共圖書館的基本功能是“以提供閱讀服務(wù)為主要目的，收集、整理、保存、研究和傳播文獻(xiàn)信息”，且刪除了2012年送審稿中詳列的公共圖書館的11項(xiàng)基本職能，在業(yè)界引起較大爭(zhēng)議。筆者曾發(fā)文稱其“既不符合國(guó)際社會(huì)對(duì)公共圖書館職能的認(rèn)知，也不符合我國(guó)公共圖書館的發(fā)展現(xiàn)狀”[19]。有學(xué)者認(rèn)為2015年征求意見稿中沒有明確規(guī)定公共圖書館的職責(zé)是一個(gè)缺失[16]。2017年草案延續(xù)了這一思路，將公共圖書館的主要功能依然僅定位為全民閱讀，提出公共圖書館“應(yīng)當(dāng)以推動(dòng)、引導(dǎo)全民閱讀作為重要任務(wù)”。在經(jīng)過(guò)廣泛研討和實(shí)地調(diào)研后，全國(guó)人大再次進(jìn)行了修改，最終法律文本規(guī)定了公共圖書館的4項(xiàng)基本功能，主要包括收集、整理、保存文獻(xiàn)信息的功能；提供查詢、借閱及相關(guān)服務(wù)的功能；開展社會(huì)教育的功能；推動(dòng)、引導(dǎo)、服務(wù)全民閱讀的功能。與之前的文本相比，最終法律文本的規(guī)定“拓展了公共圖書館的服務(wù)范圍，強(qiáng)化了公共圖書館以形式多樣的社會(huì)教育方式提高公民素質(zhì)的職能，根本改變了公共圖書館只是‘借書還書’陣地的傳統(tǒng)觀念”[22]，更符合業(yè)界共識(shí)。2012年送審稿第十三條詳細(xì)列舉的公共圖書館11項(xiàng)基本職能，雖然在后續(xù)文本中因語(yǔ)言精煉的需要被刪除，但從整體來(lái)看，這些基本職能均在法律文本的相關(guān)部分有所體現(xiàn)，并沒有減損其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。

近年來(lái)，我國(guó)各級(jí)公共圖書館在快速發(fā)展的同時(shí)，也出現(xiàn)了令人困惑和不安的同質(zhì)化現(xiàn)象。有專家認(rèn)為，各級(jí)公共圖書館“功能定位不清不僅不利于服務(wù)體系和文獻(xiàn)資源保障體系的形成，還造成了有限資源的浪費(fèi)，因此，厘清不同層級(jí)公共圖書館的功能定位，是公共圖書館立法的重要任務(wù)”[23]。為此，2012年送審稿吸收了業(yè)界研究成果，力圖對(duì)不同層級(jí)公共圖書館的職能進(jìn)行區(qū)分，除在第十三條規(guī)定各級(jí)公共圖書館普遍應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的11項(xiàng)基本職能外，還在第十四、十五條分別對(duì)省級(jí)圖書館和國(guó)家圖書館的特殊職能做出規(guī)定，其中強(qiáng)調(diào)了省級(jí)圖書館“應(yīng)當(dāng)承擔(dān)本行政區(qū)域的地方文獻(xiàn)收藏中心、古籍保護(hù)中心和圖書館協(xié)調(diào)協(xié)作中心的職能”。然而，關(guān)于公共圖書館功能分層定位的研究仍然不充分，實(shí)踐基礎(chǔ)也較為欠缺，不同層級(jí)公共圖書館大而全、小而全的現(xiàn)象仍然比較突出，難以形成共識(shí)，導(dǎo)致2012年送審稿未能進(jìn)一步對(duì)市、縣級(jí)公共圖書館，乃至縣以下基層公共圖書館的功能定位做出差異化規(guī)定。其后的法律文本中更是進(jìn)一步將對(duì)省級(jí)圖書館的特殊職能也刪除了，這不能不說(shuō)是一個(gè)遺憾?！皼]有對(duì)公共圖書館職能的明確界定，各級(jí)政府在興辦和支持公共圖書館事業(yè)發(fā)展時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)較為嚴(yán)重的認(rèn)識(shí)偏差，也可能使公共圖書館缺乏清晰準(zhǔn)確的定位，不利于其長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展”[19]。

當(dāng)然，從發(fā)展的眼光看，這一處理方式或許將為未來(lái)我國(guó)公共圖書館事業(yè)的改革發(fā)展留有更大余地。2008年，由國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等多部門聯(lián)合制定的《公共圖書館建設(shè)用地指標(biāo)》和《公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》先后發(fā)布實(shí)施，首次提出根據(jù)服務(wù)人口等因素確定公共圖書館建設(shè)規(guī)模和設(shè)施布局的原則，淡化了按行政區(qū)劃設(shè)置公共圖書館的一貫做法，取而代之的是按服務(wù)人口劃分為大型館、中型館和小型館，并且指出，“公共圖書館體系是未來(lái)公共圖書館建設(shè)與發(fā)展的必然趨勢(shì)”[24]，公共圖書館的建設(shè)應(yīng)“以大型圖書館為骨干，以中小型圖書館為基礎(chǔ)，立足于構(gòu)建覆蓋全社會(huì)的普遍均等、惠及全民的公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”[25]。近些年，東部地區(qū)在區(qū)域圖書館服務(wù)體系建設(shè)實(shí)踐中，積極探索對(duì)體系內(nèi)不同規(guī)模、特色圖書館的功能區(qū)分，逐步實(shí)現(xiàn)公共圖書館服務(wù)體系的統(tǒng)籌規(guī)劃、分工布局和協(xié)調(diào)發(fā)展。未來(lái)，不單純以行政層級(jí)來(lái)劃分圖書館的功能，而是廣泛借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家基于公共圖書館服務(wù)對(duì)象、館藏特色、社會(huì)環(huán)境等因素對(duì)其功能進(jìn)行選擇定位的經(jīng)驗(yàn)，也許是一條更為可行的路徑。

4.3 公共圖書館的機(jī)構(gòu)性質(zhì)

2012年送審稿將公共圖書館定性為“公益性機(jī)構(gòu)”。關(guān)于公益性機(jī)構(gòu)的內(nèi)涵和外延，在相關(guān)法律中并沒有明確界定。筆者在北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)中以“公益性機(jī)構(gòu)”為檢索詞進(jìn)行全文檢索，命中記錄37篇，其中多為部門規(guī)章，均未涉及到對(duì)公益性機(jī)構(gòu)的定義。2015年征求意見稿改為“非營(yíng)利組織”，引起爭(zhēng)議。根據(jù)《中國(guó)大百科全書》（第二版），非營(yíng)利組織“原指?jìng)€(gè)人為實(shí)現(xiàn)某種非經(jīng)濟(jì)性愿望或目標(biāo)而發(fā)起的各類社會(huì)機(jī)構(gòu)或組織。泛指從事社會(huì)公益性或互益互助性生產(chǎn)與服務(wù)的既非政府又非企業(yè)的社會(huì)組織”。有學(xué)者認(rèn)為，非營(yíng)利組織最主要的特點(diǎn)是非政府性、非營(yíng)利性、自愿性、自治性，以此衡量公共圖書館，差異較大[16]。

2017年草案則使用了相對(duì)穩(wěn)妥的“圖書館”，公共圖書館當(dāng)然是屬于圖書館的一種類型，但在缺乏上位圖書館法的情況下，這一定性有可能帶來(lái)理解上的偏差。2017年3月，《民法總則》頒布，其中一個(gè)重大調(diào)整就是法人分類的變化，《民法通則》將法人分為企業(yè)法人及機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體法人，《民法總則》則采用了“營(yíng)利法人和非營(yíng)利法人的元分類”[26]，其第八十七條規(guī)定，“為公益目的或者其他非營(yíng)利目的成立，不向出資人、設(shè)立人或者會(huì)員分配所取得利潤(rùn)的法人，為非營(yíng)利法人。非營(yíng)利法人包括事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等?！盵27]非營(yíng)利法人的提出，被認(rèn)為是“解決實(shí)踐中的非營(yíng)利法人問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)主義思路”，“既能夠涵蓋事業(yè)單位法人、社會(huì)團(tuán)體法人等傳統(tǒng)法人形式，還能夠涵蓋基金會(huì)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等新法人形式，符合我國(guó)國(guó)情”；同時(shí)也是完成十八屆四中全會(huì)提出的“創(chuàng)新社會(huì)體制”任務(wù)的立法表現(xiàn)，有利于健全社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新。非營(yíng)利法人的本質(zhì)是不分配利潤(rùn)、不分配剩余財(cái)產(chǎn)，而不是不從事營(yíng)利活動(dòng)[26]。然而，非營(yíng)利法人的提法畢竟是一個(gè)新生事物，人們對(duì)它的理解和接受要有一個(gè)過(guò)程，為此，最終法律文本還是使用了來(lái)自于《公共文化服務(wù)保障法》的“公共文化設(shè)施”來(lái)定性公共圖書館，這一提法更為通俗易懂，但卻也顯得比較呆板和冰冷，似乎缺少了些許作為主體的人的靈動(dòng)。

5 關(guān)于公共圖書館事業(yè)發(fā)展的幾個(gè)基本理念

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)公共圖書館事業(yè)在理論和實(shí)踐層面形成了一些有較大影響、切實(shí)有效的發(fā)展理念，在經(jīng)過(guò)廣泛研討后，最終法律文本中以法條的形式固化了這些基本理念。

5.1 免費(fèi)服務(wù)

2012年送審稿規(guī)定公共圖書館應(yīng)免費(fèi)向社會(huì)公眾提供基本服務(wù)?！盎痉?wù)”這一概念，來(lái)源于2011年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)全國(guó)美術(shù)館公共圖書館文化館（站）免費(fèi)開放工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱2011年兩辦《意見》）。文件提出，“公共圖書館免費(fèi)開放主要包括：一般閱覽室、少年兒童閱覽室、多媒體閱覽室（電子閱覽室）、報(bào)告廳（培訓(xùn)室、綜合活動(dòng)室）、自修室等公共空間設(shè)施場(chǎng)地免費(fèi)開放；文獻(xiàn)資源借閱、檢索與咨詢、公益性講座和展覽、基層輔導(dǎo)、流動(dòng)服務(wù)等基本文化服務(wù)項(xiàng)目健全并免費(fèi)提供；為保障基本職能實(shí)現(xiàn)的一些輔助性服務(wù)如辦證、驗(yàn)證及存包等全部免費(fèi)?！蔽募雠_(tái)后，引起強(qiáng)烈社會(huì)反響，對(duì)促進(jìn)公共圖書館事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了積極作用。2012年送審稿將免費(fèi)開放內(nèi)容納入其中，在法律層面確立了公共圖書館基本服務(wù)免費(fèi)提供這一最重要的發(fā)展理念。但“基本服務(wù)”作為一個(gè)相對(duì)概念寫入法律，不易于理解和執(zhí)行，為增強(qiáng)法律的可操作性，同時(shí)與現(xiàn)有相關(guān)政策文件銜接，其后的法律文本均努力使公共圖書館免費(fèi)服務(wù)的范圍更加明確，但期間關(guān)于免費(fèi)服務(wù)的具體內(nèi)容描述存在一定分歧（見表5）。

2011年12月，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委批準(zhǔn)發(fā)布《公共圖書館服務(wù)規(guī)范》，將“公共圖書館基本服務(wù)”界定為“保障和滿足公眾的基本文化需求的服務(wù)，包括為讀者免費(fèi)提供多語(yǔ)種、多種載體的文獻(xiàn)的借閱服務(wù)和一般性的咨詢服務(wù)，組織各類讀者活動(dòng)以及其他公益性服務(wù)”[28]。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)及2011年兩辦《意見》，2015年征求意見稿對(duì)公共圖書館應(yīng)當(dāng)提供的免費(fèi)服務(wù)進(jìn)行了界定，其中，“有條件的可以免費(fèi)提供參考咨詢服務(wù)”這一表述引起業(yè)界廣泛討論。專家們普遍認(rèn)為，公共圖書館參考咨詢服務(wù)既包括為幫助讀者利用圖書館而提供的一般性參考咨詢服務(wù)，也包括為特定機(jī)構(gòu)或個(gè)人提供的有針對(duì)性的專題咨詢服務(wù)，應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待。其中，一般性參考咨詢服務(wù)是確保社會(huì)公眾能夠有效利用公共圖書館資源和服務(wù)的基本需求，屬于基本服務(wù)范疇，“不存在有條件沒條件的問(wèn)題”[16]，應(yīng)當(dāng)“在立法中明確要求圖書館免費(fèi)向公眾提供一般性參考咨詢服務(wù)，至于超出基本需求以外的其他參考咨詢服務(wù)可不予規(guī)定[19]。為此，2017年草案和最終法律文本均將文獻(xiàn)信息查詢作為公共圖書館向社會(huì)公眾提供的免費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目。

2015年征求意見稿中另外一處引人爭(zhēng)議的表述是，“政府設(shè)立的公共圖書館還應(yīng)當(dāng)免費(fèi)開展公益性講座、培訓(xùn)、展覽等閱讀推廣活動(dòng)”。將講座、培訓(xùn)、展覽均視為閱讀推廣活動(dòng)，與業(yè)界的普遍認(rèn)知存在差異，這與該稿認(rèn)為公共圖書館“以提供閱讀服務(wù)為主要目的”有關(guān)。對(duì)此，有專家認(rèn)為，“公益性講座、培訓(xùn)、展覽等活動(dòng)僅僅是承載了一定的閱讀推廣功能，但不限于該功能，還有文化傳承、社會(huì)教育等更宏觀的作用”[29]。針對(duì)這一意見，2017年草案刪去了有關(guān)“閱讀推廣”的表述，但修改后的草案又表現(xiàn)出以講座、培訓(xùn)、展覽等活動(dòng)涵蓋公共圖書館閱讀推廣的全部?jī)?nèi)容形式的傾向，與實(shí)踐工作中各級(jí)公共圖書館廣泛開展讀書沙龍、讀者見面會(huì)、經(jīng)典誦讀、圖書評(píng)獎(jiǎng)等形式多樣的閱讀推廣活動(dòng)極不適應(yīng)。在聽取社會(huì)各界意見建議的基礎(chǔ)上，最終法律文本重新將閱讀推廣寫入公共圖書館免費(fèi)服務(wù)范疇，這一處理既符合公共圖書館的功能，也適應(yīng)了當(dāng)代社會(huì)對(duì)公共圖書館的期待。

2011年兩辦《意見》在對(duì)基本公共文化服務(wù)項(xiàng)目做出規(guī)定的同時(shí)，特別指出，“基本公共文化服務(wù)項(xiàng)目將隨著社會(huì)的不斷發(fā)展、政府財(cái)力的增長(zhǎng)和人民群眾精神文化需求的不斷增長(zhǎng)而發(fā)展變化?！?015年1月由中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳首次頒布的《國(guó)家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》也僅適用于2015—2020年，今后的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)還將根據(jù)實(shí)際情況做出相應(yīng)調(diào)整。為使法律文本對(duì)未來(lái)發(fā)展有更好的適應(yīng)性，2017年草案和最終法律文本均規(guī)定公共圖書館應(yīng)向社會(huì)公眾提供“國(guó)家規(guī)定的其他免費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目”。

5.2 科學(xué)開放

1998年，國(guó)家圖書館開始365天向社會(huì)開放，受到廣大讀者的熱烈歡迎。之后，各級(jí)公共圖書館開始逐步擴(kuò)大開放時(shí)間。時(shí)至今日，全年沒有閉館日的公共圖書館已不在少數(shù)，有些圖書館甚至提供一天24小時(shí)開館的服務(wù)，形成了公共圖書館超長(zhǎng)時(shí)間開放的中國(guó)特色。這一做法在方便讀者閑暇時(shí)間利用圖書館的同時(shí)，也因其不科學(xué)性帶來(lái)不斷的質(zhì)疑?！敖型D書館365天開放”[30]的聲音不絕于耳，專家們大多認(rèn)為，“公共圖書館的開館天數(shù)和開放時(shí)間，應(yīng)在綜合考慮方便公眾利用、投入產(chǎn)出效益、資源條件制約、持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)上，因地制宜、因館制宜地加以確定”[31]。然而，與理論研究成果形成鮮明對(duì)比的是，雖有種種困難，各級(jí)公共圖書館的開放時(shí)間依然無(wú)奈地保持在高位。2011年《公共圖書館服務(wù)規(guī)范》（GB/T化28220-2011）發(fā)布，提出“公共圖書館應(yīng)有固定的開放時(shí)間，雙休日應(yīng)對(duì)外開放”，并相應(yīng)規(guī)定了省級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)圖書館的每周最少開放時(shí)間，但并未就法定節(jié)假日開放提出要求。盡管如此，對(duì)于已經(jīng)實(shí)施365天開放的公共圖書館而言，調(diào)整開放時(shí)間難免會(huì)面臨來(lái)自各方面的極大壓力。為此，此次立法如何科學(xué)界定公共圖書館的開放時(shí)間，特別是在雙休日和法定節(jié)假日期間如何開放，倍受關(guān)注，也成為立法過(guò)程中的一個(gè)爭(zhēng)論焦點(diǎn)。

表5 關(guān)于公共圖書館免費(fèi)服務(wù)的規(guī)定

表6 關(guān)于公共圖書館開放時(shí)間的規(guī)定

從表6可以看出，2012年送審稿立足于我國(guó)公共圖書館事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，對(duì)社會(huì)公眾業(yè)余時(shí)間獲取和利用公共圖書館服務(wù)的需求給予了謹(jǐn)慎回應(yīng)，規(guī)定公共圖書館“法定節(jié)假日、公休日期間應(yīng)當(dāng)有開放時(shí)間”。應(yīng)當(dāng)說(shuō)這是一個(gè)非常巧妙而有操作彈性的規(guī)定，既要求公共圖書館在節(jié)假日、公休日期間為公眾提供開放服務(wù)，又在開放區(qū)域、開放形式和開放時(shí)間長(zhǎng)短方面給予各級(jí)文化行政主管部門和公共圖書館自主決策的權(quán)利。然而，在征求意見過(guò)程中，一些部門提出，公共圖書館在公休日及國(guó)家法定節(jié)假日不僅應(yīng)當(dāng)開放，還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)其“提供服務(wù)”；應(yīng)要求“具備條件的公共圖書館應(yīng)延長(zhǎng)開放時(shí)間，或?qū)嵭腥旌蜷_放”。反映了不同利益主體因出發(fā)點(diǎn)和關(guān)注點(diǎn)不同而形成的不同判斷與結(jié)論。

為此，2015年征求意見稿和2017年草案均要求“公共圖書館在國(guó)家法定節(jié)假日、公休日應(yīng)當(dāng)開放”引起圖書館界的強(qiáng)烈反響，大家普遍認(rèn)為，要求公共圖書館在國(guó)家法定節(jié)假日、公休日必須開放，既不現(xiàn)實(shí)，也無(wú)必要，是違背公共圖書館事業(yè)發(fā)展規(guī)律之舉，不符合公共文化服務(wù)重點(diǎn)保障“基本文化需求”的宗旨，也不利于維護(hù)公共圖書館從業(yè)人員基本勞動(dòng)權(quán)益[16,19,29]。

最終法律文本對(duì)公休日和國(guó)家法定節(jié)假日的開放時(shí)間做了區(qū)別對(duì)待，規(guī)定“公共圖書館在公休日應(yīng)當(dāng)開放，在國(guó)家法定節(jié)假日應(yīng)當(dāng)有開放時(shí)間”。這一變化，體現(xiàn)了立法機(jī)關(guān)對(duì)不同利益主體之間矛盾的調(diào)和，在一定程度上既保障了公共圖書館館員在國(guó)家法定節(jié)假日與家人團(tuán)聚的合法權(quán)益，也考慮了公眾在公休日和國(guó)家法定節(jié)假日利用圖書館的現(xiàn)實(shí)需求。但這一規(guī)定還比較原則，如何正確理解“應(yīng)當(dāng)開放”和“應(yīng)當(dāng)有開放時(shí)間”，還需要更為細(xì)致的解釋，如公休日的應(yīng)當(dāng)開放是否意味著開放時(shí)間、開放區(qū)域和開放形式都與工作日相同？還是可以與工作日有所區(qū)別？目前一些大館工作日的開放時(shí)間大多是從早上9點(diǎn)到晚上9點(diǎn)，而公休日閉館則早于工作日。這一做法是否符合法律要求？國(guó)家法定節(jié)假日不只涉及開放時(shí)間，也涉及開放區(qū)域，目前的法條回避了對(duì)開放區(qū)域的規(guī)定。期待有關(guān)部門能夠在日后出臺(tái)配套規(guī)定。

5.3 普惠均等

普惠、均等是公共文化服務(wù)的基本要求。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》要求，“到2020年，基本建成覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、?；?、促公平的現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系。……人民群眾基本文化權(quán)益得到更好保障，基本公共文化服務(wù)均等化水平穩(wěn)步提高?！惫矆D書館是公共文化服務(wù)體系的重要組成部分，如何體現(xiàn)對(duì)公共圖書館普惠、均等服務(wù)的基本保障，是立法的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

黨的十九大報(bào)告指出，當(dāng)前社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)逐步轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。發(fā)展不平衡在公共圖書館領(lǐng)域的突出表現(xiàn)，包括城鄉(xiāng)差距、地域差距、人群差距等，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，甚至在一定程度上呈擴(kuò)大趨勢(shì)。例如，到2016年底，全國(guó)還有約100個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域沒有公共圖書館；已建成的縣級(jí)公共圖書館中，490個(gè)建筑面積小于國(guó)家最低標(biāo)準(zhǔn)800平方米（其中西部地區(qū)294個(gè)，占60%），459個(gè)年新增購(gòu)書經(jīng)費(fèi)低于1萬(wàn)元（其中西部地區(qū)247個(gè)，占53.8%）[32]26-27；2016年?yáng)|部地區(qū)人均購(gòu)書費(fèi)為2.511元，中部和西部地區(qū)分別只有0.796和0.919元[32]13；此外，各地區(qū)面向老年人、殘障人士、城市新移民、農(nóng)村留守兒童等特殊人群的公共圖書館服務(wù)也存在明顯不足。為確保公共圖書館服務(wù)的普遍均等，本次立法特別針對(duì)城鄉(xiāng)服務(wù)均等化、地域服務(wù)均等化和人群服務(wù)均等化建立了相應(yīng)制度。

表7 關(guān)于公共圖書館城鄉(xiāng)均等服務(wù)的規(guī)定

在城鄉(xiāng)服務(wù)均等化方面，2012年送審稿即提出了由縣以上人民政府在街道、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村建設(shè)公共圖書館服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，使公共圖書館服務(wù)覆蓋基層的需求，明確了通過(guò)公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)加強(qiáng)基層公共圖書館服務(wù)的基本思路，同時(shí)也將流動(dòng)服務(wù)、自助服務(wù)等服務(wù)形式作為促進(jìn)公共圖書館服務(wù)向基層延伸的重要手段。此后歷次修改進(jìn)一步采納了學(xué)界理論研究和業(yè)界實(shí)踐工作成果，在2015年征求意見稿明確公共圖書館數(shù)量、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和分布應(yīng)依據(jù)當(dāng)?shù)厝丝谝?guī)模、人口分布等因素確定的基礎(chǔ)上，又先后將環(huán)境（2017年草案）和交通（最終法律文本）條件等因素納入考量范圍，同時(shí)從設(shè)施建設(shè)的角度，進(jìn)一步對(duì)固定館舍和流動(dòng)服務(wù)設(shè)施、自助服務(wù)設(shè)施建設(shè)提出了要求。此外，隨著縣域總分館體系建設(shè)不斷推進(jìn)，各地總分館建設(shè)經(jīng)驗(yàn)不斷成熟，2017年草案又寫入了總分館制理念，法律正式頒布時(shí)，根據(jù)我國(guó)近年來(lái)各地在總分館制建設(shè)方面的不同路徑選擇，又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了總分館制建設(shè)的“因地制宜”原則（見表7）。

在地域服務(wù)均等化方面，2012年送審稿明確了國(guó)家對(duì)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和貧困地區(qū)公共圖書館事業(yè)的扶持責(zé)任，自2015年征求意見稿開始，革命老區(qū)公共圖書館事業(yè)也被納入國(guó)家扶持范圍（見表8）。

在人群服務(wù)均等化方面，立法分別針對(duì)少年兒童、老年人和殘障人士等特殊人群的公共圖書館服務(wù)提出了保障要求（見表9）。其中，關(guān)于少年兒童服務(wù)和盲人閱讀服務(wù)，2015年征求意見稿及以后各稿與2012年送審稿相比在理念上有明顯進(jìn)步。2012年送審稿規(guī)定，“中等以上城市和其他有條件的地方，應(yīng)當(dāng)設(shè)立少年兒童圖書館”，這與自1980年中央書記處批轉(zhuǎn)《圖書館工作匯報(bào)提綱》以來(lái)的政策是相一致的。但隨著我國(guó)公共圖書館少年兒童服務(wù)和少年兒童圖書館事業(yè)的快速發(fā)展，單獨(dú)設(shè)立少年兒童圖書館所帶來(lái)的弊端也顯現(xiàn)出來(lái)，獨(dú)立建制的少年兒童圖書館是否是保障圖書館少年兒童服務(wù)最為科學(xué)有效的手段，值得進(jìn)一步研究和探討。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，已經(jīng)單獨(dú)設(shè)立少年兒童圖書館的城市，“公共圖書館與少年兒童圖書館之間在文獻(xiàn)資源建設(shè)、設(shè)施設(shè)備配備等方面存在重復(fù)與交叉，反而帶來(lái)資源的浪費(fèi)及協(xié)調(diào)的成本”[19]。這種承襲自前蘇聯(lián)的圖書館體制，“無(wú)疑增加了建設(shè)和管理成本，成為我國(guó)圖書館少兒服務(wù)滯后的一個(gè)重要原因”[33]。基于這些認(rèn)識(shí)，此后各稿將這一表述修改為“有條件的地區(qū)可以單獨(dú)設(shè)立少年兒童圖書館”，并設(shè)置專門條款對(duì)公共圖書館面向少年兒童服務(wù)的人員配備及服務(wù)方式做出規(guī)定。另外，2012年送審稿專門就盲人閱讀服務(wù)提出要求，規(guī)定“公共圖書館應(yīng)設(shè)置盲人閱覽區(qū)域”。但考慮到實(shí)踐當(dāng)中并非所有公共圖書館都有盲人閱讀需求，強(qiáng)制各館均設(shè)置盲人閱覽區(qū)域，將可能導(dǎo)致資源的浪費(fèi)，此外，單獨(dú)設(shè)立專門閱覽區(qū)域，并不能有效保障盲人等特殊人群的需求，因此，在后續(xù)各稿中更為人性化地關(guān)注到針對(duì)特殊群體的特點(diǎn)，提供相應(yīng)的資源、設(shè)施及服務(wù)。以上變化，充分體現(xiàn)了立法工作堅(jiān)持立足現(xiàn)實(shí)、實(shí)事求是的原則。

表8 關(guān)于公共圖書館地域均等服務(wù)的規(guī)定

5.4 合作共享

自2011年公共圖書館免費(fèi)開放之后，高校圖書館、科研院所圖書館等其他由政府財(cái)政資金支持的圖書館如何向社會(huì)開放，日益受到關(guān)注。草案在提交十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議二次審議時(shí)，一些委員認(rèn)為應(yīng)該進(jìn)一步開放學(xué)校和研究機(jī)構(gòu)的圖書館，以促使政府投入的各種圖書館館盡其用，既方便公眾，也減少浪費(fèi)。但也有部分常委會(huì)委員對(duì)此持謹(jǐn)慎態(tài)度，認(rèn)為高校圖書館向社會(huì)免費(fèi)開放的問(wèn)題還要慎重[34]。其實(shí)，對(duì)這一問(wèn)題的爭(zhēng)論在公共圖書館法立法過(guò)程中一直倍受矚目。

2002 年頒布的《普通高等學(xué)校圖書館規(guī)程（修訂）》曾規(guī)定，“有條件的高等學(xué)校圖書館應(yīng)盡可能向社會(huì)讀者和社區(qū)讀者開放”[35]，但該規(guī)定的實(shí)際執(zhí)行情況并不理想。2011年一項(xiàng)針對(duì)1 649家高校圖書館開展的調(diào)查顯示，其中已在一定程度上面向社會(huì)開放的不足17%[36]?；诖?，2012年送審稿僅從加強(qiáng)公共圖書館與其他系統(tǒng)圖書館合作的視角做出規(guī)定。其中，關(guān)于高校圖書館面向社會(huì)開放的討論與實(shí)踐均有長(zhǎng)足進(jìn)展。2012 年3 月12 日，北京110余家圖書館聯(lián)合發(fā)起成立“首都圖書館聯(lián)盟”，宣布聯(lián)盟成立后將推出10項(xiàng)惠民措施，其中包括34 家北京高校圖書館將逐步向社會(huì)免費(fèi)開放，引起熱議。2014年8月，安徽省教育廳下發(fā)文件，要求高校面向社會(huì)開放資源，其中就包括圖書館[37]。研究領(lǐng)域更是出現(xiàn)了應(yīng)盡快開放、反對(duì)開放以及主張限定性開放3種不同觀點(diǎn)[38]。

表9 關(guān)于公共圖書館人群均等服務(wù)的規(guī)定

在此基礎(chǔ)上，2015年征求意見稿提出，政府設(shè)立的其他類型圖書館向公眾開放的，國(guó)家給予必要的經(jīng)費(fèi)支持。2015年12月31日，教育部修訂頒布《普通高等學(xué)校圖書館規(guī)程》，對(duì)高校圖書館面向社會(huì)用戶服務(wù)做出了更具可操作性的規(guī)定，明確其前提是“保證校內(nèi)服務(wù)和正常工作秩序”，原則是“發(fā)揮資源和專業(yè)服務(wù)的優(yōu)勢(shì)”[39]。但由于實(shí)踐中尚缺乏豐富的成功經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)家立法層面做出規(guī)定依然疑慮較大，于是，2017年草案中刪除了相關(guān)表述。最終法律文本采納了社會(huì)各界，特別是人大代表的意見和建議，提出公共圖書館與各類型圖書館開展聯(lián)合服務(wù)的思路，并旗幟鮮明地支持其他類型圖書館向社會(huì)開放（見表10）。這一規(guī)定符合我國(guó)圖書館事業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也對(duì)學(xué)校圖書館、科研機(jī)構(gòu)圖書館等其他類型圖書館在不影響其主要服務(wù)對(duì)象的前提下，采取適宜的方式向社會(huì)開放留有較大余地。

表10 關(guān)于圖書館合作共享的規(guī)定

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