劉雨峰

（中央民族大學，北京100081）

精準扶貧是習近平總書記于2013年提出并實施的基本國策，其目的是從根本上解決貧困問題，全面建設小康社會。精準扶貧政策實施以來，全國各地分別建立了若干扶貧試點，其中恩施市龍鳳鎮(zhèn)是李克強總理于2012年底第二次視察恩施市時部署設立的全國綜合扶貧改革試點鎮(zhèn)。該試點在精準扶貧對策及措施方面不斷探索與創(chuàng)新，不僅在脫貧效果方面取得了顯著成效，而且試點效應凸顯，為我國廣大農村精準扶貧、精準脫貧探索出了一條有效路徑，值得在全國范圍內被廣泛借鑒、推廣。

一、現(xiàn)狀

恩施市龍鳳鎮(zhèn)是恩施市的貧困鎮(zhèn)，是全國重點貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）之一，全鎮(zhèn)下轄國土面積286平方公里，全鎮(zhèn)19個村（居）148個村民小組，20 515戶共69 800人。2012年，該鎮(zhèn)農村人均收入低于2 300元的農村貧困人口有7 699戶、24 822人，貧困發(fā)生率為41.86%，比全國平均水平高26.45%，低保、五保人口有2 138戶共4 915人，占全鎮(zhèn)總人口的7.04%，是武陵山集中連片貧困地區(qū)的一個縮影。

2013年，在中央和湖北省各級黨委、政府的高度重視及大力支持下，龍鳳鎮(zhèn)扶貧試點逐步推進設立起來，并要求“著力在創(chuàng)新綜合扶貧體制方面破題，形成可資推廣的經驗”（李克強批示）。試點設立四年來，龍鳳鎮(zhèn)扶貧成效顯著，目前試點區(qū)域15個重點貧困村全部脫貧出列，貧困發(fā)生率由2012年初的41.86%降至2016年的3.8%，并且在扶貧對策、措施等方面探索出了多種有效途徑。尤其是針對農民發(fā)展產業(yè)缺乏資金問題，恩施市龍鳳鎮(zhèn)各級黨委、政府不斷探索并勇于創(chuàng)新，探索出了多條有效的金融扶貧之路，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農民發(fā)展產業(yè)提供了資金支持，解決了精準扶貧的瓶頸問題，其經驗值得在全國推廣運用。

二、金融扶貧創(chuàng)新模式

（一）創(chuàng)新融資模式

由于農民及農業(yè)企業(yè)擁有的土地及房屋屬于集體土地范疇，其使用權均無抵押功能，因此農民及農業(yè)企業(yè)不能像其他民營企業(yè)或公職人員從銀行或其它金融機構取得貸款，導致農民和農業(yè)企業(yè)缺乏發(fā)展產業(yè)的資金。為解決農民和農業(yè)企業(yè)缺乏產業(yè)發(fā)展資金問題，龍鳳鎮(zhèn)政府在恩施市政府的領導及協(xié)助下創(chuàng)建了“一卡兩社兩司”金融服務體系。

1.創(chuàng)建“一卡”模式，解決農民融資問題?！耙豢ā笔侵皋r民信用卡。農民信用卡是由村委會出資作為風險代償資金，與銀行簽訂合作協(xié)議，聯(lián)合以家庭或個人為基本單元對所屬村民進行綜合信用評級。銀行對具有一定信用等級的農戶，根據(jù)申請辦理額度為5 000至50 000元的信用卡。農民可憑卡取現(xiàn)或刷卡消費，以解決其生產生活中短期資金周轉難題，促進農民擴大再生產，提高農民生活質量等。

2.創(chuàng)建“兩社”模式，解決農業(yè)產業(yè)發(fā)展資金缺乏問題。發(fā)展農業(yè)產業(yè)是帶動農民致富的主要途徑，而籌集足夠的資金是發(fā)展產業(yè)的關鍵。為幫助農業(yè)企業(yè)籌集資金，龍鳳鎮(zhèn)創(chuàng)建了“兩社”模式?！皟缮纭笔侵笇I(yè)合作社扶貧互助聯(lián)合社和村級扶貧互助社，前者屬于鎮(zhèn)級層面，后者為村級層面。“兩社”借助入股資本金，形成互助“資金池”，憑借“資金池”資金使社員擔保銀行降低貸款門檻，為社員按入股本金放大5倍比例放款，解決專業(yè)合作社和農民缺乏貸款抵押物的難題?！百Y金池”富余資金供入股社員內部拆借，利用不同類型社員對資金需求的時間差實行內部互助，解決社員短期資金周轉與過橋難題。截至2017年3月，“兩社”共開展拆借業(yè)務83筆共計1.49億元，開展助保貸業(yè)務53筆共計1.25億元，累計實現(xiàn)融資近2.75億元，融資余額9 385萬元，有效打通了金融服務“三農”渠道，極大地推進了區(qū)域經濟發(fā)展。

具體做法，一是構建政銀企聯(lián)動機制。在鎮(zhèn)一級，成立專業(yè)合作社扶貧互助聯(lián)合社，加強合作社之間的互助合作。聯(lián)合社注冊資本金5 000萬元，實際資本金4 718萬元。二是加強農民之間的互助合作。在村一級，成立村級互助社。政府以財政資金為“兩社”配股，引導專業(yè)合作社、農民入股，組建理事會為社員提供資產評估、股金管理、擔保融資等綜合服務。

3.成立“兩司”服務載體，搭建“三農”金融服務平臺?！皟伤尽笔侵感☆~貸款公司和小額擔保公司。小額貸款公司經省金融辦批準成立，注冊資本5 000萬元，專門為中小企業(yè)客戶提供無需抵押擔保的短期流動資金，解決民間借貸過渡到正規(guī)金融的橋梁問題。小額擔保公司由州級擔保平臺——農發(fā)融資擔保公司在龍鳳鎮(zhèn)設立辦事機構，解決中小微企業(yè)無國有資產作抵押的貸款難問題。截至2016年底，“兩司”通過小額貸款和擔保，為農業(yè)龍頭企業(yè)融資近8 000萬元。

（二）完善信用體系及風險防范體系

在各級政府及企業(yè)的多方努力下，上述各項措施齊頭并舉，籌集了大量的貸款資金，以供農民及農業(yè)企業(yè)貸款使用。作為貸款資金，必須設置貸款條件，以確保資金的安全回收，同時作為扶貧資金，必須確保資金為農民發(fā)揮效益，讓農民逐步富裕起來。

1.建立農村信用體系庫。為確保貸款資金的安全，龍鳳鎮(zhèn)建立了農村信用體系庫。該體系是以農村家庭和個人為基本單元，對農戶的年齡、健康狀況、個人品質、銀行信用記錄、家庭收入負債比、生產經營穩(wěn)定性、家庭收入、家庭財產等信用指標按百分制進行信用等級測評，建立農村信用體系庫。

該體系在村委會與農商行簽訂的業(yè)務合作協(xié)議下，由村委會牽頭成立村級理財委員會，并出資30萬元作為農民信用卡發(fā)行風險代償基金，農商行按照代償基金10倍的比例放大授信，對符合條件的農戶發(fā)放5 000元至50 000萬元額度的信用卡。村級理財委員會聯(lián)合農商行每年對村民進行一次全方位的綜合信用評級，建立農戶信用評價體系，鎖定發(fā)卡農戶。農戶向當?shù)剞r商行申請信用卡，農商行按農民信用評級授信發(fā)卡，農民只需憑卡就可在銀行無抵押貸款5 000元至50 000元。信用卡發(fā)放工作流程見圖1。（資料來源：湖北省恩施市龍鳳鎮(zhèn)金融辦）

圖1 農民信用卡發(fā)放工作流程圖

2.建立風險防范體系。由于農業(yè)產業(yè)受天氣、市場及農民技術等多重因素影響，屬于風險較大而收益較低的行業(yè)。為確保農民貸款資金“還得上”，龍鳳鎮(zhèn)著力推動涉農保險產業(yè)發(fā)展，加強“三農”保險機構和網點建設，推進保險與企業(yè)氣象、水利、畜牧等部門合作，運用現(xiàn)代技術手段，降低固有的農業(yè)風險預期，提升農業(yè)防災防損水平。積極完善農業(yè)保險、農村小額保險、農村人身意外傷害保險與農村信貸的聯(lián)動機制，切實解決貧困農戶、涉農微小企業(yè)等弱勢群體“貸款難”問題，為金融支持龍鳳鎮(zhèn)綜合扶貧改革提供風險保障。

（三）構建“1+2+3”產業(yè)模式

“1+2+3”產業(yè)發(fā)展模式即通過引進和培育一批農業(yè)龍頭企業(yè)及兩類專業(yè)合作社（產業(yè)類和金融類），采取互惠聯(lián)動的方式，加速第一、第二、第三產業(yè)融合發(fā)展，帶動老百姓發(fā)家致富的一種互惠共贏的發(fā)展模式。四年來，試點將優(yōu)化產業(yè)結構、加速綠色轉型、促進三產融合作為試點發(fā)展的重要支撐，走出一條“1+2+3”共贏的產業(yè)發(fā)展模式，通過引進和培育一批農業(yè)龍頭企業(yè)，大力發(fā)展產業(yè)類和金融類專業(yè)合作社，采用互惠聯(lián)動的合作方式，達到第一、第二、第三產業(yè)加速融合發(fā)展，帶動老百姓發(fā)家致富的互惠共贏的目標。目前，龍鳳鎮(zhèn)一二三產業(yè)結構比已由2013年的33.3:45.7:21調整到2016年的29:36:35，產業(yè)結構明顯調優(yōu)，綠色經濟快速崛起，鎮(zhèn)村面貌煥然一新，農村生產生活方式徹底轉變。

一是優(yōu)化產業(yè)布局，打造特色產業(yè)基地。重點圍繞茶葉、煙葉、蔬菜、家禽生豬養(yǎng)殖業(yè)等特色優(yōu)勢產業(yè)，合理規(guī)劃發(fā)展布局，制定產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，構建現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系，打造“一村一品、一區(qū)一園”的產業(yè)發(fā)展格局。結合國土整治、農業(yè)綜合開發(fā)、煙草配套等項目建設，完成土地治理5萬余畝，建成以青堡為中心的煙葉基地3 000畝，建成以龍馬、佐家壩、貓子山為中心的茶葉基地3.5萬畝，建成以吉心、二坡為中心的蔬菜基地1.1萬畝及小水果基地3 000畝，建成以杉木壩、大轉拐為中心的家禽生豬養(yǎng)殖基地，年出欄生豬10萬頭、家禽107萬羽，同時積極打造龍馬旅游風情小鎮(zhèn)及青堡等12個生態(tài)村莊，推動全鎮(zhèn)旅游經濟發(fā)展。

二是搭建孵化平臺，營造良好發(fā)展環(huán)境。建立恩施市精準扶貧綜合服務中心，融合七個分中心職能，將中心建設成為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的孵化平臺。平臺為普通農戶、種養(yǎng)大戶、專業(yè)合作社及企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供土地流轉、金融服務、證件辦理、技術培訓、電商物流等全方位、一站式服務，營造出大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的良好發(fā)展環(huán)境，促進市場主體蓬勃發(fā)展、不斷發(fā)展壯大，激發(fā)農民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)就業(yè)。截止目前，孵化平臺已累計開展技能培訓5 000余人次，辦理各類行政審批5 432件，申報項目42個，發(fā)布產權交易信息229條，開展融資擔保業(yè)務136筆，累計融資2.75億元，為全市280家企業(yè)、專業(yè)合作社（龍鳳鎮(zhèn)53家）及大批農戶提供電商和物流服務，將四百余種農產品由“線下”搬到“線上”，促進農村電商的蓬勃發(fā)展。

總之，通過調整產業(yè)結構和帶動農民發(fā)家致富等措施，農民的收入水平整體得到提高，不但提高了農民自身的生活水平，而且還解決了農民還貸問題，真正實現(xiàn)了貸款資金“用得好”、農民“逐步富”的目標。

三、存在的問題及路徑優(yōu)化

通過上述對龍鳳鎮(zhèn)金融扶貧的經驗總結，我們了解到金融扶貧工作不僅僅在于為農民提供資金，更為重要的是要為農民搭建一個發(fā)財致富的平臺，要保證農民所取得的貸款資金能夠為農民盈利，只有實現(xiàn)盈利才能保證農民提高自身生活水平，同時還上貸款資金。否則，只會導致農民由于背負沉重的貸款而變得越來越窮困。雖然龍鳳鎮(zhèn)在金融扶貧工作方面貢獻了很多經驗和啟示，但在調查過程中我們也發(fā)現(xiàn)了一些問題，需要進一步完善和優(yōu)化。

（一）存在的主要問題

1.農民信用卡發(fā)放率低，導致部分扶貧資金“貸不出”。就當前龍鳳鎮(zhèn)所建農民信用庫及農民信用評級標準來看，能滿足信用評級標準的農戶都不是貧困戶，而真正的貧困戶能達到信用評級標準的不是很多，從而導致信用卡發(fā)放率較低。因此，現(xiàn)有的信用評價體系有待進一步完善。

2.部分貸款資金過期時間較長，回收難度大。至目前為止，龍鳳鎮(zhèn)聯(lián)合社運行初期借出的3筆共計325萬元的貸款過期時間太長，回收難度大。從聯(lián)合社平臺借款的往往都是村里的小微企業(yè)或種植（養(yǎng)殖）大戶，其所借款項均通過了政府相關部門的審核，由此可見，由政府主導的聯(lián)合社貸款模式存在很大的安全隱患，既無抵押物又無后續(xù)控制的辦法。因此，“兩社”資金的發(fā)放系統(tǒng)還有待完善。

3.從申請貸款到資金發(fā)放時間過長，效率不高。就“兩社”資金發(fā)放情況來看，農民（或涉農企業(yè)）從申請貸款到資金發(fā)放至少需要兩個月時間，由于農業(yè)產業(yè)的季節(jié)性較強，農民在需要資金的時候得不到貸款資金，往往會耽誤農業(yè)產業(yè)發(fā)展的最佳時間。因此，如何縮短貸款審批時間有待進一步考量。

（二）路徑優(yōu)化

1.降低農民信用評價標準與農民發(fā)展產業(yè)相結合。根據(jù)我國精準扶貧政策中的“一戶一策”，可以基于貧困戶的實際情況，由政府相關部門和人員提出適合該戶發(fā)展產業(yè)的建議及方案后，在該貧困戶愿意實施上述方案并與政府簽定合同的基礎上，降低該貧困戶的信用評級標準并予以發(fā)放信用卡，從而解決該戶發(fā)展產業(yè)的資金問題。

2.降低聯(lián)合社外借資金風險，增強資金回收效果。首先，應加強對“兩社”的監(jiān)管，一方面強化融資流程，完善監(jiān)事列席擔審會制度。另一方面強化監(jiān)事自身建設，提高監(jiān)事自身業(yè)務素質和能力，切實維護股東的權益。其次，應加強風險評估。由于“兩社”資金貸款無抵押資產作為保證，因而貸款風險較大，故應加大對融資對象的借貸跟蹤檢查力度，加大專業(yè)合作社和涉農企業(yè)項目的兌現(xiàn)資金與貸款資金回收掛鉤的力度，進一步做好財經所、項目辦農綜項目資金兌現(xiàn)與聯(lián)合社貸款回收工作相銜接。另外，針對超過回收期較長的貸款資金，建議走法律程序予以追討。

3.強化聯(lián)合社運行效率，縮短貸款流程時間?！皟缮纭辟Y金發(fā)放系統(tǒng)中的政府復議流程，不僅使得貸款審批時間太長，而且政府復議過程中難免出現(xiàn)優(yōu)親厚友問題。因此，建議將政府復議流程改為政府推薦，將貸款的發(fā)放權還原于市場，由貸款機構自行決定是否發(fā)放貸款，從而將貸款流程由主要依托政府改變?yōu)橹饕劳惺袌?，這樣既能縮短流程時間又能杜絕人情和關系融資，做到權力、人情和關系按制度不走樣，確保聯(lián)合社持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。

[1] 中國人民銀行通遼市中心支行課題組.少數(shù)民族地區(qū)金融精準扶貧問題研究[J].金融服務，2016(9).

[2]王吉恒，畢家豪.“五、四”聯(lián)動金融精準扶貧模式探索與實踐——基于大慶市助推扶貧攻堅調研[J].農業(yè)與經濟管理，2017(4).