王元元+梁寶熒

征收標(biāo)準(zhǔn)偏低削弱了水資源費(fèi)征收管理的動(dòng)力，更難起到經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用，與實(shí)施水資源費(fèi)的初衷背道而馳。

“過(guò)去工廠里直接排放的廢水被統(tǒng)一收集起來(lái)，經(jīng)過(guò)重新過(guò)濾后再循環(huán)利用，甚至成為再生水用來(lái)沖馬桶?！边@是首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)財(cái)稅系主任何輝5年前在湖北某企業(yè)看到的情景。

當(dāng)時(shí)，他正在做一個(gè)關(guān)于水資源費(fèi)給企業(yè)帶來(lái)何種影響的課題，并由此得出結(jié)論：水資源費(fèi)的征收提高了企業(yè)的節(jié)水意識(shí)，促使他們采取措施更加合理地利用水資源。

不過(guò)，在那次走訪中，何輝也清晰地看到了“硬幣”的另一面：水資源費(fèi)各地征收標(biāo)準(zhǔn)差異巨大、征收數(shù)額過(guò)低、征收隨意性大、已收費(fèi)用使用不透明等。

自上海1979年開(kāi)收水資源費(fèi)以來(lái)，這一針對(duì)特定自然資源的行政收費(fèi)機(jī)制已在中國(guó)運(yùn)行了長(zhǎng)達(dá)38年。在水資源費(fèi)改稅試點(diǎn)開(kāi)展前，全國(guó)除港澳臺(tái)外的31個(gè)省（區(qū)、市）均已開(kāi)征水資源費(fèi)。

“不可否認(rèn)，水資源費(fèi)在過(guò)去幾十年的運(yùn)行中確實(shí)發(fā)揮了一些功能，但總體來(lái)看并不理想，特別是其對(duì)調(diào)節(jié)用水結(jié)構(gòu)、促進(jìn)水資源的合理利用起到的作用很有限。”一位要求匿名的業(yè)內(nèi)專家對(duì)《瞭望東方周刊》說(shuō)。

從被動(dòng)到主動(dòng)征收

中國(guó)水資源費(fèi)的征收始于1979年，第一個(gè)“吃螃蟹”的是上海。

“上海從19世紀(jì)60年代開(kāi)始開(kāi)采地下水，到上世紀(jì)60年代便因長(zhǎng)期開(kāi)采地下水導(dǎo)致地面沉降，成為中國(guó)第一個(gè)因地下水超采而發(fā)生地面沉降的城市。”何輝告訴《瞭望東方周刊》。

為了遏制這一趨勢(shì)，上海在1979年頒布了《上海市深水井管理辦法》，開(kāi)始對(duì)使用深水井抽取地下水的企業(yè)收費(fèi)。

“這就是水資源費(fèi)的前身。雖然當(dāng)時(shí)還沒(méi)有水資源費(fèi)這一說(shuō)法，但性質(zhì)無(wú)異，出發(fā)點(diǎn)都是為了節(jié)約用水。”中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授沈大軍告訴《瞭望東方周刊》。

上海成為中國(guó)最早征收水資源費(fèi)的地區(qū)。

進(jìn)入上世紀(jì)80年代后，北京、山西、山東、河北等幾個(gè)缺水省市都相繼出臺(tái)了水資源管理辦法，對(duì)一些采用地下水的工礦業(yè)和事業(yè)單位征收水資源費(fèi)。

“不過(guò)，當(dāng)時(shí)水資源費(fèi)的征收還停留在部分缺水省份自行探索的階段，并沒(méi)得到國(guó)家層面上的認(rèn)可。”何輝說(shuō)。

轉(zhuǎn)折出現(xiàn)在1988年。

那一年，《中華人民共和國(guó)水法》（以下簡(jiǎn)稱《水法》）頒布實(shí)施，標(biāo)志著中國(guó)正式把水資源費(fèi)的征收納入到法律范疇內(nèi)，為各地開(kāi)征水資源費(fèi)提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

之后的不到十年里，全國(guó)至少有11個(gè)?。▍^(qū)、市）陸續(xù)開(kāi)征水資源費(fèi)。

2002年，中國(guó)對(duì)《水法》進(jìn)行修訂，把水資源費(fèi)的征收對(duì)象從城市用水單位擴(kuò)圍到個(gè)人；4年后，國(guó)務(wù)院頒布《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，規(guī)定取水單位和個(gè)人需領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費(fèi)后才能獲得取水權(quán)。

“可以看出，政府對(duì)水資源費(fèi)的征收越來(lái)越重視?！焙屋x說(shuō)，2009年西藏開(kāi)征水資源費(fèi)后，中國(guó)便實(shí)現(xiàn)了水資源費(fèi)的全域覆蓋。

1噸地下水只收1分錢

問(wèn)題也隨之而來(lái)，其中最為人詬病的便是水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)普遍過(guò)低。

“這是水資源費(fèi)存在的一個(gè)核心問(wèn)題?！敝袊?guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員王敏對(duì)《瞭望東方周刊》說(shuō)。

她曾統(tǒng)計(jì)過(guò)全國(guó)30個(gè)?。▍^(qū)、市）的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果頗為震驚：以地表水中的生活用水為例，30個(gè)?。▍^(qū)、市）中水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)最低的是云南和江西，每立方米僅0.01元。

而地下水中的工業(yè)用水收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)最低的兩個(gè)省份仍舊是云南和江西，前者是每立方米0.04?0.06元，后者是每立方米0.015元；30個(gè)?。▍^(qū)、市）中，只有4個(gè)省的該項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)在每立方米1元以上（不包含區(qū)間值）。

即便是針對(duì)最該限水的特種行業(yè)，各地的征收標(biāo)準(zhǔn)也并不算高。除北京執(zhí)行每立方米40?60元的標(biāo)準(zhǔn)外，其余20個(gè)?。▍^(qū)、市）都不高于10元，貴州僅0.14元。

“一些地方的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)低得連水務(wù)部門去收一趟的車費(fèi)都不夠?！鄙鲜鲆竽涿膶＜覍?duì)本刊記者說(shuō)。

國(guó)務(wù)院辦公廳在2004年發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)水價(jià)改革促進(jìn)節(jié)約用水保護(hù)水資源的通知》中就曾明確指出，各地水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)偏低，要求各地適當(dāng)提高征收標(biāo)準(zhǔn)，但并未起到太大作用。

在王敏看來(lái)，這其中的關(guān)鍵原因在于，中央將水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)給了地方政府，而很多地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，招商引資，往往不愿設(shè)定太高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以免“嚇跑”企業(yè)。

“但如此一來(lái)，征收水資源費(fèi)就起不到促進(jìn)節(jié)約用水的作用了，因?yàn)槠髽I(yè)需要付出的成本太低。”何輝告訴本刊記者，征收標(biāo)準(zhǔn)偏低削弱了水資源費(fèi)征收管理的動(dòng)力，更難起到經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用，與征收水資源費(fèi)的初衷背道而馳。

十年不變的征收標(biāo)準(zhǔn)

除了額度普遍過(guò)低外，征收標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)差異太大也是近來(lái)外界對(duì)水資源費(fèi)議論較多的地方。

“仍以上述地表水中的生活用水為例，30個(gè)?。▍^(qū)、市）中水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)最高的北京（每立方米1.26元）與征收標(biāo)準(zhǔn)最低的云南和江西之間相差了120多倍。”王敏說(shuō)。

當(dāng)然，征收標(biāo)準(zhǔn)的差異不只體現(xiàn)在省與省之間，同一省內(nèi)不同地市之間的水資源費(fèi)也不盡相同。

讓何輝印象最深的是安徽的蚌埠和滁州，兩地雖然隔淮河相望，但水資源費(fèi)卻不相同：滁州的地表水收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是每立方米0.06?0.08元；蚌埠則是每立方米0.04?0.06元

“曾有專家針對(duì)該問(wèn)題提出過(guò)制定全國(guó)統(tǒng)一水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的建議，但考慮到各地的水資源稟賦不同，這種一刀切的做法最終被否決。”前述要求匿名的專家說(shuō)。

此外，水資源費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)一旦確定，便很難調(diào)整。如安徽自1993年頒布《關(guān)于水資源費(fèi)征收管理使用的意見(jiàn)》，明確標(biāo)準(zhǔn)為每立方米0.02～0.03元，此后十多年未再調(diào)整。

本刊記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前全國(guó)31個(gè)已出臺(tái)水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的?。▍^(qū)、市）中，至少11個(gè)?。▍^(qū)、市）的現(xiàn)行征收標(biāo)準(zhǔn)是在國(guó)務(wù)院2006年頒布《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》后調(diào)整的，前后的調(diào)整周期均已超過(guò)十年。

“一成不變的征收標(biāo)準(zhǔn)肯定不行。水資源的情況其實(shí)一直都在變化之中，各地也應(yīng)該不定期地適時(shí)調(diào)整水資源費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，以符合本地的水資源狀況?！焙屋x說(shuō)。

為了解決上述多個(gè)問(wèn)題，國(guó)家發(fā)改委在2013年1月聯(lián)合財(cái)政部、水利部發(fā)布了《關(guān)于水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問(wèn)題的通知》，首次明確公布了各地水資源費(fèi)的最低征收標(biāo)準(zhǔn)。

六成水資源費(fèi)收不上來(lái)

“即便水資源費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)提上去了，如果不能真正落地，仍舊是紙上談兵。”何輝說(shuō)，這也是當(dāng)前水資源費(fèi)征收中的一個(gè)突出問(wèn)題，“很多地方不是不收水資源費(fèi)，而是收不上來(lái)?！?/p>

他直言，目前國(guó)內(nèi)多數(shù)省（區(qū)、市）的水資源費(fèi)征收率在70%以下，東北某省的實(shí)際征收率更是只有35%。以中部某省為例，其省級(jí)的水資源費(fèi)實(shí)際征收率在70%左右，市、縣級(jí)僅為45%。

“各地在一開(kāi)始給了取水企業(yè)太多免征或象征性征收的優(yōu)惠，加上水務(wù)部門征收不嚴(yán)格，讓這些企業(yè)對(duì)水資源費(fèi)有錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，覺(jué)得可繳可不繳，甚至一些大企業(yè)也拒繳或者少繳水資源費(fèi)。”前述專家說(shuō)。

沈大軍認(rèn)為，這里面也存有一些客觀因素，比如水表等計(jì)量設(shè)施的覆蓋率低，使得水務(wù)部門無(wú)法準(zhǔn)確掌握企業(yè)的真實(shí)用水?dāng)?shù)據(jù)，收費(fèi)也就無(wú)據(jù)可依，“歸根結(jié)底還是水資源費(fèi)的強(qiáng)制性不夠，這也是國(guó)家推行費(fèi)改稅的一個(gè)重要原因。”

當(dāng)然，那些收上來(lái)的水資源費(fèi)是否真正用到了實(shí)處，同樣值得商榷。

按照財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、水利部2008年11月聯(lián)合印發(fā)的《水資源費(fèi)征收使用管理辦法》，水資源費(fèi)將全額納入財(cái)政預(yù)算管理，實(shí)行?？顚Ｓ茫墒〖?jí)水利部門統(tǒng)籌，將水資源費(fèi)用于水的檢測(cè)和管理上。

“但根據(jù)我們2013年的調(diào)查，大約有三分之一的水資源費(fèi)并沒(méi)有按規(guī)定用到水資源的管理和保護(hù)中去，存在擅自挪用的情況，比如給單位人員發(fā)放福利等?！彼f(shuō)。

上述匿名專家有些無(wú)奈地表示，水資源費(fèi)的征收機(jī)制在過(guò)去幾十年的運(yùn)行中被證實(shí)存在一些弊端，但各地都未真正重視這些問(wèn)題，致使水資源費(fèi)沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，“水資源費(fèi)退出歷史舞臺(tái)是個(gè)必然。”