劉海嵩，李慧

（長江航運發(fā)展研究中心，湖北 武漢 430014）

信用作為法律規(guī)范運行的重要基礎(chǔ)，新時期受到黨中央高度重視，黨的十九大報告提出“推進(jìn)誠信建設(shè)，強(qiáng)化社會責(zé)任意識、規(guī)則意識、奉獻(xiàn)意識”要求。國務(wù)院頒布《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要2014-2020》，《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕33號），國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)全國信用信息共享平臺一體化建設(shè)和信用門戶網(wǎng)站一體化建設(shè)的指導(dǎo)意見》等，成為“信用中國”頂層設(shè)計性文件，規(guī)劃了全國一體化的信用政務(wù)服務(wù)體系和社會服務(wù)體系。2015年交通運輸部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)交通運輸行業(yè)信用體系建設(shè)的若干意見》明確了交通運輸行業(yè)政務(wù)誠信、工程建設(shè)、運輸服務(wù)、安全生產(chǎn)、信息統(tǒng)計、價格、企業(yè)管理、關(guān)鍵崗位從業(yè)人員8個重點領(lǐng)域的信用建設(shè)，2020年底前，建立交通運輸行業(yè)信用建設(shè)的規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)體系，擬建成“1+5+32”行業(yè)信用管理框架系統(tǒng)，即1個交通運輸部信用管理綜合平臺，5個部屬專業(yè)信用系統(tǒng)，32個省級系統(tǒng)或平臺。

2015年“放管服”改革后，長江干線取消船舶簽證管理，船方謊報、瞞報、超載、污染物超標(biāo)排放、超越航區(qū)、消防等違規(guī)行為有所增加。普貨運輸許可、普貨船舶營運證核發(fā)權(quán)進(jìn)一步下放省市，大量散貨船長期航行于長江干線，游離省市運政部門轄區(qū)，船舶資質(zhì)過期失效、超越許可范圍經(jīng)營等違規(guī)行為時有發(fā)生，而干線海事、公安管理部門限于職權(quán)范圍，對此類違規(guī)經(jīng)營行為無法有效處置，市場資質(zhì)管理“誰許可，誰監(jiān)管”規(guī)則難以落實，加強(qiáng)長江干線水運信用管理迫在眉睫。

2017年交通運輸部先后發(fā)布《水路運輸市場信用信息管理辦法（試行）》（交辦水〔2017〕128號）要求長江航務(wù)管理局登錄部級水路運輸市場信用信息管理系統(tǒng)填報良好行為信息、失信行為信息?！豆匪沸惺滦庞眯畔⒐芾磙k法》（交辦安監(jiān)〔2017〕193號）明確長江航務(wù)管理局負(fù)責(zé)組織長江干線省際客運和危險貨物運輸生產(chǎn)經(jīng)營單位（只從事航運業(yè)務(wù)）及其從業(yè)人員安全生產(chǎn)信用管理工作。《海事信用信息管理辦法》（海政法〔2017〕202號）明確直屬海事局與省級地方海事局的海事信用信息管理規(guī)則。三個規(guī)范性文件均適用長江干線信用管理，分別對信用信息管理、信用等級評定、獎懲措施提出差異性要求，長江航運業(yè)務(wù)管理關(guān)系縱橫交錯，長江干線水運信用管理呈現(xiàn)系統(tǒng)性、復(fù)雜性，有關(guān)幾個問題值得探討。

1 “1+5+32”信用交通框架之下的定位問題

長江干線水運信用管理首要問題是如何融入“信用交通”平臺，《海事信用信息管理辦法》《水路運輸市場信用信息管理辦法（試行）》將長江干線水運信用體系中海事信用信息、運政信用信息劃歸為部屬專業(yè)信用系統(tǒng)，而《公路水路行事信用信息管理辦法》將長江干線省際客運、危險貨物運輸生產(chǎn)安全信用類別單列，明確由長航局負(fù)責(zé)組織實施，視同32個省級信用系統(tǒng)。本文贊同將長江干線水運信用體系單列，地位等同于省級信用體系，改“1+5+32”為“1+5+33”，主要考慮：一是長江干線信用信息綜合性強(qiáng)，獨具特點，理論上自成體系。根據(jù)法規(guī)授權(quán)，交通運輸部實施省際客船運輸、省際危險品船運輸?shù)慕?jīng)營許可，長江干線由長航局具體實施，省級人民政府水路運輸管理部門具體實施省際普通貨船運輸?shù)慕?jīng)營許可，長江海事局負(fù)責(zé)干線船舶安全監(jiān)管與污染防治，長江三峽通航管理局負(fù)責(zé)三峽水利樞紐通航管理，長江航運公安局負(fù)責(zé)干線治安刑事、船舶消防管理。長江干線水運信用體系，涉及長江干線海事安全、水運資質(zhì)、過閘通航、治安消防以及干線水運工程建設(shè)領(lǐng)域試驗監(jiān)測、工程施工、工程監(jiān)理類的信用管理。二是長江干線信用信息量多，屬性復(fù)雜，適宜專門機(jī)關(guān)收集信息。長江干線航行船舶包括海船、江海直達(dá)船、內(nèi)河船，長航系統(tǒng)海事、公安、船閘管理部門可獲取大量船舶、船員信用信息，這些信息覆蓋部級、省級管轄范圍，如果要求長江海事、公安、船閘管理部門登陸一個部級、多個省級信用平臺，量大繁瑣，不便實施。適宜由專門機(jī)關(guān)收集，與省級數(shù)據(jù)分布式處理，根據(jù)船舶貨種類型、船舶所屬公司注冊地、船員海事登記地分門別類與相應(yīng)省級平臺數(shù)據(jù)交換共享。三是符合長江航運發(fā)展需要與行政管理改革方向。多年來長航系統(tǒng)單位各自實施信用管理，信用信息不共享，信用獎懲措施不互認(rèn)，無法通過信用管理強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，建立軟管理手段。干線信用體系單列符合《關(guān)于深化長江航運行政管理體制改革的意見》“五個統(tǒng)一”要求，體現(xiàn)長航局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地位，對提升長江經(jīng)濟(jì)帶服務(wù)軟實力具有現(xiàn)實意義。

2 長江干線信用管理邊界問題

信用管理分為信用信息管理與信用評級管理，主要目標(biāo)是滿足信用信息與評級“統(tǒng)一管理、分級負(fù)責(zé)”總要求。航運從業(yè)單位相對固定，船舶、船員、公司管理人員具有流動性，信用信息管理邊界問題是“1+5+33”信用交通框架下，如何定位各系統(tǒng)信息收集責(zé)任，解決信息來源與共享?！笆袌鲂庞眯畔⒐芾磙k法”體現(xiàn)了市場信用信息轄區(qū)管理原則，本文認(rèn)為所有類別信用信息均應(yīng)遵循轄區(qū)管理原則，各類行政主體在職權(quán)范圍執(zhí)法時，均可高效便捷獲取職權(quán)內(nèi)外的失信信息，實行信息轄區(qū)管理原則，更容易實現(xiàn)信用管理分工明確，保障信息全覆蓋，質(zhì)量責(zé)任可追溯，引發(fā)的超越職權(quán)問題可通過適當(dāng)修正法律方式解決。因而本文定義長江干線水運信用信息，是指長航局及長江海事、公安、三峽通航等支持保障單位依法履職、公共服務(wù)過程中收集有關(guān)運政、海事、治安消防、過閘等領(lǐng)域的信用信息。

信用評級主要是信息收集后等級評定與應(yīng)用管理活動，其管轄原則與信息管理有所區(qū)別。長江各類船公司、船舶、船員、公司高級管理人員、船員培訓(xùn)服務(wù)機(jī)構(gòu)、船舶管理公司等均按照法定規(guī)則，在相應(yīng)運政、海事機(jī)關(guān)取得資質(zhì)，注冊登記而成立，水運信用評級管理必須首先遵守國家法制框架，適宜在各轄區(qū)內(nèi)以職權(quán)為邊界。5個部屬信用管理部門是33個省際轄區(qū)行業(yè)信息共享的主管機(jī)關(guān)，分別負(fù)責(zé)本部門注冊登記單位、從業(yè)人員的信用等級管理。33個轄區(qū)負(fù)責(zé)本轄區(qū)注冊登記從業(yè)單位、從業(yè)人員信用登記評定，通過部級平臺共享獲取交叉信用信息。根據(jù)長航系統(tǒng)單位法定職責(zé)，確定長江干線水運信用等級管理范圍：負(fù)責(zé)長江干線省際客運、危險品貨物運輸從業(yè)單位及其管理人員、從業(yè)人員綜合信用等級管理，負(fù)責(zé)取得安全管理體系證書的船公司、船員培訓(xùn)服務(wù)機(jī)構(gòu)的等級管理，以及三峽過閘船公司、船舶信息等級管理。

3 信用信息類別與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

信用，能夠履行跟人約定的事情而取得的信任。行政領(lǐng)域而言，行政管理機(jī)關(guān)與相對人發(fā)生行政法律關(guān)系，行政機(jī)關(guān)授予相對人資格，相對人承擔(dān)相應(yīng)法律義務(wù)，例如企業(yè)提供申請信息真實，符合法定資質(zhì)條件，承擔(dān)安全主體責(zé)任等。行業(yè)信用信息基于法律義務(wù)、法律后果而產(chǎn)生的法律事實或客觀事實，具有一定外在表現(xiàn)形式與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，長江干線水運信用信息類別與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)可劃分為：

一是事故責(zé)任類，船舶報港意味船舶自檢合格，航行中一旦出現(xiàn)安全事故，人為因素在特定機(jī)器、環(huán)境出現(xiàn)了不良后果，海事公安行政安全檢查不能排除企業(yè)主體責(zé)任，自檢合格的承諾沒有兌現(xiàn)，必須納入信用管理。該信用信息以事故責(zé)任認(rèn)定書為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

二是違法處罰類，現(xiàn)行法規(guī)對公司資質(zhì)、船舶適航、船員適證、配員充足、配載合格、設(shè)施完備正常等均有明確要求，如果執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)違反法律禁止性規(guī)定，并觸犯了處罰條款，則反映相對人沒有履行資質(zhì)保持、適航適證等義務(wù)，同樣納入信用信息管理。此類信用信息以行政處罰單、法院判決書為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

三是危險隱患類，雖然沒有釀成事故或觸發(fā)處罰條款，但置于危險狀態(tài)，存在公共安全隱患或者威脅公共經(jīng)營秩序、生態(tài)環(huán)境，量變可能引發(fā)質(zhì)變，根據(jù)隱患數(shù)量與持續(xù)時長可認(rèn)定為失信。該類信息以缺陷整改通知書、行政調(diào)查處理意見為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

四是不履行書面承諾類，現(xiàn)實中行政機(jī)關(guān)為提高執(zhí)法效果與效率，要求行政相對人作出報告、復(fù)查復(fù)核等承諾，大量行政相對人簽字后不理會，或不簽字也不落實整改意見等，如企業(yè)資質(zhì)變化不報告，缺陷整改復(fù)核不申請，消防整改不落實或不理會，嚴(yán)重的均可定性為失信行為。該類信用信息以整改承諾書、行政調(diào)查處理意見、處罰單為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

五是獎勵榮譽類，一是取得行業(yè)法規(guī)鼓勵性工作成果，如企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)，安全生產(chǎn)管理發(fā)明創(chuàng)造，節(jié)能環(huán)保先進(jìn)榮譽等；二是沒有直接法律義務(wù)關(guān)系，行政機(jī)關(guān)鼓勵相對人配合的公共服務(wù)事務(wù)，如市場統(tǒng)計數(shù)據(jù)報送企業(yè)，協(xié)助主管機(jī)關(guān)履行國內(nèi)水運管理條例規(guī)定市場監(jiān)測分析的公共服務(wù)職責(zé)等。認(rèn)定依據(jù)：行政機(jī)關(guān)表彰文件、專利榮譽證明等。

六是民事違約類，船員信用評價為保障全面性，需采集船公司、管理公司對船員任職的評價信息。而船員與船公司、船員培訓(xùn)服務(wù)機(jī)構(gòu)約定屬于民事法律關(guān)系，平等主體之間依法律、約定而產(chǎn)生權(quán)利與義務(wù)，一方當(dāng)事人提供另一方信用信息，可能涉及個人隱私、商業(yè)信譽問題，采信、公開此類信息必須謹(jǐn)慎，適宜采用勞動糾紛仲裁、法院判決文書作為認(rèn)定依據(jù)。

4 信用主體及責(zé)任關(guān)系

干線水運信用主體主要包括船公司、高級管理人員、船舶與船員、船員培訓(xùn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，各類信用主體之間信用程度存在關(guān)聯(lián)，船公司的良好、失信、嚴(yán)重失信行為與高級管理人員、所屬船舶及高級船員的信用度密不可分。公司船舶發(fā)生責(zé)任事故或違法被處罰時，該公司信用程度整體降低，承擔(dān)信用責(zé)任，同時公司高級管理人員、責(zé)任事故船舶高級船員也承擔(dān)相應(yīng)信用責(zé)任。公司承租光租船發(fā)生的責(zé)任事故或違法被處罰的，公司及其管理人員責(zé)任同上，出租方及其高級管理人員也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定信用責(zé)任，而航次租賃船舶的信用責(zé)任由出租方完全承擔(dān)。

從業(yè)資格人員的責(zé)任來源，一是公司責(zé)任事故或違法被處罰產(chǎn)生信用責(zé)任，按照直接、間接責(zé)任承擔(dān)不同比例責(zé)任，二是崗位任職資質(zhì)保持、個人違規(guī)被行政處罰的信用責(zé)任。

信用責(zé)任量化前提是建立信用評分規(guī)則，長江省際客運、危險品貨物運輸公司的綜合信用，由公司安全生產(chǎn)信用等級與運輸市場信用等級綜合而成，公司安全生產(chǎn)信用等級應(yīng)當(dāng)考慮公司船舶運力規(guī)模差異，可參照《公路水運工程試驗檢測信用評價辦法》綜合得分計算公式，各分類信用指標(biāo)權(quán)重可由層次分析法確定。長江干線各主體信用評分規(guī)則與責(zé)任劃分比例，按照交辦安監(jiān)〔2017〕193號和交辦水〔2017〕128號及后續(xù)補充性文件執(zhí)行。為滿足安全生產(chǎn)信用管理辦法提出綜合等級不超過安全信用等級的要求，長江省際客船、危險品船運輸公司的綜合信用等級可設(shè)AA、A、BB、B、CCC、CC、C、DDD、DD、D共10個等級，增設(shè)BB、CCC、CC、DDD、DD五個中間等級，以應(yīng)對運輸市場信用等級高于安全生產(chǎn)信用等級的不同情形，其他分類信用等級按法規(guī)規(guī)定的五個等級執(zhí)行。

依據(jù)雙因素理論，采用激勵與懲罰機(jī)制，信用管理可達(dá)到較好效果。扣分機(jī)制因為存在法律禁止性規(guī)定作為依據(jù)，信用主體容易接受，難以提出異議。當(dāng)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章沒有作出禁止性規(guī)定，僅有規(guī)范性文件提出相關(guān)要求，信用主體可能質(zhì)疑合法性，此情形下適宜采用獎勵加分機(jī)制，可消除不必要的紛爭與排斥心態(tài)，本文贊同交辦安監(jiān)〔2017〕193號要求的信用主體失信扣分，守信行為獎勵加分的機(jī)制。

5 長航系統(tǒng)信用管理分工

根據(jù)信用信息轄區(qū)管理原則與“1+5+33”框架制度，長江航務(wù)管理局主管長江干線運輸市場與安全生產(chǎn)信用信息管理工作，制定信用信息管理辦法和省際客船、危險品船運輸公司綜合信用評價辦法，建立長江干線信用信息管理平臺；長航局運政部門負(fù)責(zé)長江干線船舶涉及運輸市場失信信息收集管理，與省級平臺運輸市場信用信息互換共享，負(fù)責(zé)運輸部級市場信用平臺信息填報與評級管理；長航局安全部門負(fù)責(zé)長江省際客船、危險品船舶安全生產(chǎn)失信信息收集管理，與省級平臺運輸安全生產(chǎn)信用信息互換共享，負(fù)責(zé)省際客船、危險品船舶、公司的安全生產(chǎn)信用評級管理。

長江海事部門負(fù)責(zé)長江干線船舶監(jiān)管中獲取有關(guān)運輸市場、安全生產(chǎn)的失信信息收集管理，向長航局報送各類船舶有關(guān)運輸市場失信信息、省際客船危險品船安全生產(chǎn)與運輸市場有關(guān)船公司、船舶、船員失信信息，按照海政法〔2017〕202號文件要求向部海事局報送海事信用信息。

長江航運公安部門負(fù)責(zé)長江干線船舶執(zhí)法中獲取有關(guān)運輸市場、消防治安的失信信息收集管理，向長航局報送各類船舶有關(guān)運輸市場失信信息、省際客船危險品船治安消防與運輸市場有關(guān)船公司、船舶、船員的失信信息。

長江三峽通航管理部門負(fù)責(zé)長江壩區(qū)船舶執(zhí)法中獲取有關(guān)運輸市場、安全生產(chǎn)及其他海事的失信信息收集管理，向長航局報送各類船舶有關(guān)運輸市場失信信息、省際客船危險品船安全生產(chǎn)與運輸市場有關(guān)船公司、船舶、船員的失信信息，按照海政法〔2017〕202號文件要求向部海事局報送海事信用信息。

6 激勵與懲戒措施

信用守信激勵與失信懲戒措施，必須在法律框架下實施，除拒不執(zhí)行判決依法采取一定的司法強(qiáng)制手段外，行政強(qiáng)制措施僅限于“行政強(qiáng)制法”或單行行政法規(guī)定，目前信用的行政強(qiáng)制措施尚無直接法律依據(jù)，只能采取行政管理措施落實獎懲機(jī)制。如行政許可審批懲戒措施，不能因失信而附加前置條件，但可以在法律規(guī)定期限內(nèi)頂上限辦理，甚至經(jīng)行政領(lǐng)導(dǎo)同意后延期。行政許可審批激勵措施，不能因守信而減少許可條件，但可以減少辦結(jié)或等待時間，容缺受理，許可標(biāo)的數(shù)量上也可以限制。行政檢查方面，對守信者減少檢查頻次，檔內(nèi)從輕處罰等。行政公共服務(wù)上，根據(jù)信用等級差異采取不同優(yōu)先級，如船舶三峽過閘優(yōu)先安排等。

7 實施建議

國家法制層面，加快制定信用管理法律、行政法規(guī)，或在現(xiàn)有行政法規(guī)、規(guī)章增加相關(guān)信用條款，授權(quán)行政主體在行政執(zhí)法過程中獲得職權(quán)以外的信用信息權(quán)責(zé)，滿足一定程序要求、形式要件，認(rèn)定為可采信信息。明確行政機(jī)關(guān)在行政許可、處罰、公共服務(wù)方面采取激勵與懲戒措施的合法性。民商法領(lǐng)域，明確民事雙方不得串通抵制、隱瞞信用信息，增加社會信用評級組織收集失信信息的權(quán)利。

統(tǒng)一全國信用行為代碼，代碼系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)簡便，不應(yīng)與法律義務(wù)條款、責(zé)任條款全部對應(yīng)。國家行政法、民商法等法律體系相對完善，涉及權(quán)利義務(wù)較廣，如信用指標(biāo)體系與法律體系同構(gòu)，造成信用系統(tǒng)龐大，不僅浪費管理資源，也不利實施。建議標(biāo)準(zhǔn)信用代碼由行業(yè)碼、執(zhí)法組織碼、信用小類碼、確認(rèn)文書編號組成，前兩個代碼與現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，第三個代碼按資質(zhì)、事故、處罰、履約、獎勵分類編碼，第四個代表認(rèn)定依據(jù)信息，統(tǒng)一行政文號、判決文書、民事合同編碼規(guī)則，方便信用信息收錄與應(yīng)用。

開發(fā)長江干線水運信用管理平臺，方便長航局系統(tǒng)基層單位填報收集的信用信息，建立部級、省級數(shù)據(jù)交換機(jī)制，完善長江干線省際旅客、危險品運輸信用信息庫，按照新的積分規(guī)則開展長江干線省際客運、危險品貨物運輸船公司、船舶、船員信用評級。

加強(qiáng)對水運從業(yè)單位及其從業(yè)人員信用管理的宣傳教育，推崇企業(yè)誠信文化建設(shè)，引導(dǎo)各信用主體積極履行法定義務(wù)、民事合約。進(jìn)一步深化“放管服”改革，簡化商事登記流程，提供方便快捷證照辦理渠道，降低公司、船員、船舶證照過期的信用風(fēng)險，妥善處理“大船小證”等船證不符的歷史遺留問題。同時強(qiáng)化聯(lián)合守信激勵和失信懲戒的力度，向工商、稅務(wù)、金融、貨主推送船公司信用信息，向船公司、船員服務(wù)機(jī)構(gòu)、金融推送船員信用信息。加大追究“三無船舶”所有人、經(jīng)營人的治安或刑事責(zé)任的力度，將其納入公民個人信用信息系統(tǒng)。