黃小云

(溫州城市大學，浙江 溫州 325000)

人口老齡化已經(jīng)成為當今社會不容忽視的問題。早在1999年，我國就提前進入老齡化社會，目前我國成為世界上老年人口最多的國家。2013年我國60歲以上老年人口為2.02億，占總?cè)丝诘?4.9%；2014年老年人口為2.12億，占總?cè)丝诘?5.5%；2015年老年人口為2.22億，占總?cè)丝诘?6.1%。預(yù)計到2025年，我國老年人口將達3億，至21世紀中葉，老年人口將達到峰值，超過4億。目前，浙江省的老年人口也處于持續(xù)快速增長狀態(tài)。2006年，全省老年人口總數(shù)為674.26萬人，2014年達到945.08萬人，2015年達984.03萬人。9年間，老年人口凈增近310萬人，老齡化系數(shù)也由14.55%增長到20.19%。面對人口老齡化的現(xiàn)實與形勢，妥善解決人口老齡化帶來的社會問題，事關(guān)國家發(fā)展大局，事關(guān)百姓福祉。而老年教育作為未來養(yǎng)老事業(yè)的靈魂和精髓，在應(yīng)對人口老齡化的過程中起著不可忽視的重要作用。然而，當前全國各地的老年教育“一票難求”，甚至有些地方出現(xiàn)了上“老年大學”比上“大學”還難的狀況，如何突破這種困境與局面，成為未來老年教育發(fā)展的追求與目標。溫州自然也不例外。

一、溫州老年教育的發(fā)展現(xiàn)狀

溫州市現(xiàn)轄鹿城、龍灣、甌海、洞頭4區(qū)，瑞安、樂清2市(縣級)和永嘉、平陽、蒼南、文成、泰順5縣。全市有67個街道、77個鎮(zhèn)、15個鄉(xiāng)、5 405個建制村、381個居委會(含社區(qū))。溫州市是浙江省人口最多的城市，截止到2016年底，溫州市60歲以上的老年人口達139.6萬人，占總?cè)丝跀?shù)的16.99%，略高于全國老齡化水平。相比浙江其他地區(qū)而言，溫州市老齡化程度最低，但老年人口基數(shù)較大(排在第二位，位居杭州之后)。但這也恰恰給溫州老年教育發(fā)展提供了機遇。從整體上來講，溫州老齡化的趨勢發(fā)展較快，需要引起重視，及早應(yīng)對，給應(yīng)對老齡化留出足夠的時間與空間。而應(yīng)對老齡化社會，作為終身教育“最后一公里”的老年教育不可或缺，如圖1所示。

目前，溫州開展老年教育的機構(gòu)數(shù)量可觀，市本級有溫州城市大學和民政(老齡)系統(tǒng)的溫州老年電視大學；縣(市、區(qū))級有組織部門的老年大學和民政(老齡)系統(tǒng)的老年電視大學分校等等。但從現(xiàn)實老年教育的開展情況來看，規(guī)模還偏小。許多地方是多位一體的辦學方式：既是社區(qū)教育辦學場所，又是老年活動中心活動場所；既是村級組織的辦公場所，又是老年人協(xié)會活動場所，實際功能發(fā)揮較弱。許多老年教育機構(gòu)或場所隸屬不同部門，部門之間缺少協(xié)作與配合，老年教育的開展各自為政，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃與運作，出現(xiàn)散、亂及參差不齊現(xiàn)象，如表1所示。

表1 2016年溫州各縣(市、區(qū))老年學員數(shù)

表中的數(shù)字反映老年大學開展老年教育的規(guī)模(可能部分機構(gòu)所開展的老年教育未納入統(tǒng)計，但規(guī)模不會太大)，遠遠不能滿足社會老年人教育需求，老年學員的入學率比僅為11.7%。就目前溫州老年教育運行現(xiàn)狀來看，仍然存在著許多體制、機制上的障礙。

二、溫州老年教育的發(fā)展困境

1.頂層設(shè)計構(gòu)思較好，統(tǒng)籌落實遭遇阻礙

面對快速發(fā)展的人口老齡化趨勢和廣大老年人對老年教育的需求，位于經(jīng)濟發(fā)展前沿的溫州的老年教育理應(yīng)得到更多的經(jīng)濟支撐，從目前來看，溫州的老年教育在體制改革上比許多地方領(lǐng)先一步。除了把老年大學從老干部局中剝離出來外，還通過整合溫州廣播電視大學、溫州社區(qū)大學等辦學資源組建了溫州城市大學，承擔起老年教育總校職能，建設(shè)老年教育服務(wù)中心、指導中心和科研中心。為此，市級層面還成立了由市政府分管副市長擔任主任、相關(guān)部門擔任副主任單位及成員單位的終身教育管理委員會，進一步統(tǒng)籌協(xié)調(diào)終身教育事業(yè)發(fā)展。這種頂層設(shè)計構(gòu)思有利于充分調(diào)動各方資源，推進老年教育事業(yè)開展。但由于缺乏制度性的規(guī)范與約束，這種統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制尚未發(fā)揮作用，沒有形成合力。從體制、機制上來說，更缺乏一種由上而下的指導性法規(guī)與政策，無法從市級層面全盤統(tǒng)籌。溫州城市大學作為溫州老年教育總校，對其他老年教育機構(gòu)也缺乏有效的指導與引領(lǐng)。

2.機制協(xié)調(diào)路徑不暢，管理權(quán)責難以劃分

老年教育的發(fā)展需要順暢的機制流程。根據(jù)溫州市委辦公室、市政府辦公室《關(guān)于印發(fā)〈溫州城市大學組建方案〉的通知》內(nèi)容，溫州各縣(市、區(qū))要根據(jù)本方案，并參照溫州城市大學的組建做法，整合社區(qū)教育、老年教育及電大相關(guān)資源，統(tǒng)一掛城市學院牌子，進一步推進終身教育事業(yè)發(fā)展。雖然這種體制有利于推進老年教育事業(yè)的整合與發(fā)展，但實際情況卻偏離了預(yù)先設(shè)想。各縣(市、區(qū))推進進度不一，辦學模式差別較大，資源整合效果各不相同，尚未發(fā)揮其應(yīng)有作用，導致老年教育事業(yè)協(xié)調(diào)機制不暢，各部門在老年教育方面的職權(quán)劃分也無從談起，缺乏一種有效的政府主導、多方協(xié)同的參與機制，必然會影響老年教育事業(yè)的全面發(fā)展。

3.公平理念深入人心，教育運行尚存不公

教育要發(fā)展，根本靠變革。要以體制改革為重點，鼓勵地方和學校大膽探索和實驗，加快重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的變革步伐。當前，老年教育創(chuàng)新的重點是辦學機制和管理模式的變革。老年大學起源于福利教育，為老干部服務(wù)。新形勢下，要進一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)老年教育的協(xié)調(diào)發(fā)展，要把更多的資源傾向于更弱勢的地區(qū)。當前老年教育“一票難求”，不能把國家的財力傾向于部分人，而應(yīng)投向大眾。從實際情況來看，經(jīng)濟條件差的地區(qū)，老年人更難享受老年教育的惠及。不僅如此，老年教育由于缺乏有效的畢業(yè)制度，有些老年人長期占用有限的老年教育資源，使其他想?yún)⒓永夏甏髮W的老年人“無門可進”。

4.開放辦學認識一致，競爭機制引入不夠

老年教育不像學歷教育和職業(yè)教育需要一個統(tǒng)一的考試標準，老年教育不存在資格門檻，只要老年人自身愿意，都可以參加。但由于老年人個體生活經(jīng)歷不同，存在著較大的文化差異。老年教育要承認和尊重老年人的差異性發(fā)展，提供有差異性的教育。在當前供求不平衡的賣方市場情況下，政府應(yīng)鼓勵社會各類機構(gòu)辦學，通過財政轉(zhuǎn)移支付方式促進各類機構(gòu)、團體開門辦學，提供多種類型的老年教育，供老年人選擇，以滿足不同老年人的需求。從目前來看，老年教育開放辦學的理念深入人心，但市場的競爭機制仍不明顯，需要進一步從制度、政策上加以引導。

三、溫州老年教育管理框架的構(gòu)建思路

溫州人口老齡化過程中，越來越多的老年人表現(xiàn)出強烈的教育需求，老年教育面臨巨大的挑戰(zhàn)。如何從教育管理體制的框架上進行頂層設(shè)計，建立一個相對完善的老年教育政策框架，從而支撐全市老年人的學習需求，是當前迫切需要思考與探索的主題。從現(xiàn)狀與問題引申來看，溫州老年教育發(fā)展的框架要突出體現(xiàn)“12345”：

1.依托“1”個辦學總校

溫州市委辦公室、市政府辦公室《關(guān)于印發(fā)〈溫州城市大學組建方案〉的通知》中對“溫州老年教育管理和辦學”作了規(guī)定，要求市委老干部局、市教育局和市民政局(市老齡委)根據(jù)各自職能，負責對老干部教育和老年教育進行管理和指導。溫州城市大學作為溫州老年教育的總校，承擔我市老年人(包括老干部)的教育任務(wù)，負責全市四級老年教育網(wǎng)絡(luò)體系的業(yè)務(wù)指導。要進一步依托老年教育辦學總校職能，把總校塑造成全市乃至全省(或全國)示范性的老年教育基地、老年教育品牌的打造基地、老年教育的科研中心、課程教材的開發(fā)中心、公益師資庫的中心等，真正凸顯老年教育的總校功能，發(fā)揮總校的老年教育的引領(lǐng)作用。然后以總校為依托，推進系統(tǒng)化建設(shè)，參照上海市老年教育經(jīng)驗，把總校搭建成專業(yè)化的支持服務(wù)平臺，進一步完成老年學校的標準化建設(shè)。

2.遵循“2”大教育規(guī)律

老年教育屬于教育形式的一種，它應(yīng)當始終遵循教育的兩大規(guī)律：一是老年教育的外部規(guī)律；二是老年教育的內(nèi)部規(guī)律。老年教育的外部規(guī)律即為老年教育與社會政治、經(jīng)濟、文化等之間的關(guān)系。老年教育的供給，既要為國家的社會治理需求服務(wù)，又要為國家的經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)，還要為文化事業(yè)發(fā)展服務(wù)，更要為老年人的生活質(zhì)量服務(wù)，它是集多功能于一體的教育供給。尤其在國家步入老齡化社會的今天，為實現(xiàn)老有所穩(wěn)、老有所為，需要老年教育發(fā)揮貢獻，這也是老年教育服務(wù)社會的體現(xiàn)。另一方面，老年教育的內(nèi)部規(guī)律即老年教育辦學規(guī)律。要充分發(fā)揮學校辦學職能，實行“管辦分離”，讓行政部門從辦學實體中脫離出來，把“辦學職能”劃歸學校，行政部門負責政策的制定與指導。

3.把好“3”道辦學關(guān)口

溫州老年教育在30年的發(fā)展過程中，大部分時間是“關(guān)門辦學”，老年教育更多意義上成為一種福利。社會發(fā)展至今，社會公平理念深入人心，如何把老年教育辦成人民滿意的教育，需要從老年教育的“入口關(guān)、過程關(guān)、出口關(guān)”入手，只有把握好“三”關(guān)，才能真正把老年教育辦成惠及大眾的教育。在入口關(guān)，要切實提供盡可能多的入學機會，滿足各類老年群體的教育需求，而不能僅僅把老年教育當成老干部的教育；在過程關(guān)，要切實抓好過程管理，過程管理不意味著標準監(jiān)管與考核，而更多的應(yīng)是老年人自身精神的享受與追求，是參與的體驗與快樂，要體現(xiàn)出“老有所教、老有所樂”，這也是老年教育的意義所在，在這個過程中，要更加注重課堂資源的開發(fā)與建設(shè)；在出口關(guān)，要建立畢業(yè)制度，在老有所教中，完成老年教育的過程，而不是讓少數(shù)人占據(jù)教育資源。畢業(yè)制度的建立，一是倡導公平的教育理念，二是促進老年人有更新、更高的追求，在追求中享受成長。

4.架構(gòu)“4”級網(wǎng)絡(luò)體系

溫州老年教育“4”級架構(gòu)體系尚未整合完成，體系的合力尚未形成，但老齡化趨勢加劇，如何利用現(xiàn)有資源、充分挖掘潛力，是一個需要探索的課題。目前，溫州市本級老年大學已由老干部局剝離出來，整合成溫州城市大學。但各縣(市、區(qū))的資源整合情況不一，有的縣(市、區(qū))已整合完成，有的尚未整合。如何進行全市范圍內(nèi)的統(tǒng)籌，還需要時間。目前，可以依托溫州城市大學的系統(tǒng)資源，先從點到線進行擴散，形成示范效應(yīng)。另外，要與其他政府部門進行資源優(yōu)勢互補，進一步加強與市老齡委的合作，全面進行老年教育“資源整合”，實行“管辦分離”。通過把全市的老年教育資源整合起來，真正形成老年教育的組織體系，把老年教育深入到城鄉(xiāng)，進行全方面覆蓋。

5.強化“5”項制度建設(shè)

老齡化社會面對諸多挑戰(zhàn)，需要制度的保障。當前雖然推行了一些老年教育的制度與政策，提出要大力發(fā)展老年教育，但現(xiàn)實中由于缺乏具體明確的要求，沒有強制性，使得老年教育的發(fā)展取決于領(lǐng)導的重視與否。而老年教育的開展，要重視組織機構(gòu)制度、經(jīng)費保障、教育運行、教育公平、教育評估等五大制度的建設(shè)。組織機構(gòu)是基礎(chǔ)、經(jīng)費保障是關(guān)鍵、教育運行是保障、教育公平是要求、教育評估是結(jié)果。五大制度的設(shè)立并不是分開的，只有進行良好設(shè)計，才能保障老年教育的高效、高質(zhì)開展。從2015年7月開始，溫州獲得地方立法權(quán)，這也給老年教育的地方性法規(guī)制訂提供了條件。這為進一步推進溫州老年教育的發(fā)展，構(gòu)建一個更為布局合理、廣泛參與的老年教育體系，應(yīng)對嚴峻化的老齡化趨勢提供了保障。

四、溫州老年教育運行的路徑探索

1.改革領(lǐng)導管理體制，變“條塊”分割為“統(tǒng)籌”管理

老年教育是一項涉及教育、文化等領(lǐng)域的事業(yè)，目前負責的部門有老干部局(或組織部門)、老齡委(辦)、教育部門、文化部門、民政部門等，需要政府各個部門的積極協(xié)作與支持。溫州市本級老年大學的老年教育主要由溫州城市大學負責實施，縣(市、區(qū))老年大學主要由當?shù)氐睦细刹烤重撠煿芾?，老年電視大學基本由民政部門或老齡辦負責管理，社區(qū)學院(學校)基本由當?shù)亟逃块T負責實施?，F(xiàn)實當中，由于缺乏聯(lián)絡(luò)機制，各部門基本各自為政，無法進行統(tǒng)籌。需要有一種新的參與機制，把各方力量歸到一起，集中力量開展老年教育，讓有限的老年教育資源真正發(fā)揮實效?？稍谑幸患墝用娉闪⒗夏杲逃瘑T會，由市黨委副書記或副市長組織老干部局、民政局、老齡委(辦)、教育局、文化廣電新聞出版局、溫州城市大學等部門代表參加，制定出本市的相關(guān)老年教育章程或制度，明確老年教育的管理體制，規(guī)范各級各類老年教育機構(gòu)的辦學。同時，出臺相應(yīng)的政策鼓勵社會各界參與老年教育，建立準入機制，充分發(fā)揮民間力量，共同推進本市老年教育發(fā)展。

2.整合老年教育資源，促“分散”為“統(tǒng)合”的資源供給

隨著老齡化趨勢越加明顯，目前的老年教育規(guī)模遠遠不能滿足老年人對老年教育的需求。要進一步加強現(xiàn)有老年教育機構(gòu)之間的資源整合，加強溫州城市大學系統(tǒng)與老齡委(辦)系統(tǒng)之間的資源協(xié)作，互為補充，提升老年教育的供給能力。另外，需要開辟新的陣地，除了依托原來老年教育機構(gòu)(包括原來的老年大學、社區(qū)學院、老年電視大學等)，還需要拓展老年教育新方式，如通過老年教育網(wǎng)絡(luò)化，利用溫州老年教育網(wǎng)，在家開展老年教育，通過線上線下結(jié)合，真正讓老年人老有所學、老有所教、老有所樂。除此之外，可以考慮規(guī)劃現(xiàn)有的教育系統(tǒng)內(nèi)資源(全日制中小學、大中專院校等資源)，利用其便利的資源，增設(shè)老年教育教學內(nèi)容。21世紀教育研究院編寫的《教育藍皮書：中國教育發(fā)展報告(2011)》指出，自2011年起，我國各級教育的學齡人口將呈下降趨勢，人口變動的影響將導致小學和初中面臨持續(xù)性供給過剩狀況，未來兩到三年內(nèi)，高中也會出現(xiàn)生源緊張情況。學齡人口規(guī)模將保持每年860萬人的平均降幅。而2012年發(fā)布的《溫州市人口發(fā)展報告2010》顯示，學齡人口持續(xù)減少，三年后高中生源將不足。同樣，大、中專院校學生的規(guī)模將逐漸縮小，導致正規(guī)院校的資源將可能被閑置。如果能夠利用可能被閑置的資源開展老年教育，各級各類學校利用閑置的教育資源面向全社會老年人開放，將會極大促進老年教育的辦學水平與層次，提升老年教育辦學質(zhì)量。

3.完善老年教育撥款機制，改“項目”經(jīng)費成“常規(guī)”撥款

老年教育的發(fā)展隨著社會的發(fā)展、老齡化程度的加深逐漸受到重視與關(guān)注，由于體制、機制的原因，老年教育經(jīng)費在大部分地區(qū)仍然沒有專門列入財政預(yù)算，經(jīng)常是學校以“項目”形式向上級申請撥款，導致老年教育發(fā)展力度相對較弱，更多的是靠地方領(lǐng)導關(guān)注才能更好地維持和發(fā)展，各地具體開展老年教育的經(jīng)費往往難以統(tǒng)計。各縣(市、區(qū))或其他老年教育機構(gòu)仍然撥款機制不一，缺乏明確標準。有些地方如果需要經(jīng)費，需要專門以項目的名義申請財政撥款。溫州各縣(市、區(qū))老年大學，也基本由老干部局負責經(jīng)費開支。另外，由于沒有財政預(yù)算，許多地方的老年活動中心、老年教學點往往是有牌子無教學，甚至老年教學點的工作人員都是兼職的。因此，將老年教育的經(jīng)費列入財政預(yù)算，有利于保障老年教育的正常開展，真正應(yīng)對老齡化社會挑戰(zhàn)。除此之外，甚至可以考慮用“教育券”的形式向老年人發(fā)放，由老年人自行選擇教育的地點與教育項目，增加老年教育的市場競爭力，讓老年教育市場更富生機與活力。

4.倡導教育公平理念，廢“福利”教育為“普惠”教育

老年教育曾離普通民眾較遠，普通群眾也缺乏這種意識。隨著社會的迅速發(fā)展，老年人開始追求精神生活，對老年教育的渴望越來越強烈。溫州市老干部局在2012全市老干部工作會議上指出：隨著老齡社會的到來，溫州市老年人口日益增多，市直離退休老同志超過10萬人，而且退休人數(shù)每年以6%的速度遞增。盡管我們努力挖掘潛力，使當初設(shè)計功能僅容納3 000人的老年大學實際招收老年學員5 800多人，但仍然遠遠滿足不了廣大離退休老同志日益增長的求學需求。從中可以看出，老年大學所開展的老年教育在一定程度上不可否認是一種“福利”教育，隨著公平、法治、平等觀念的深入和社會治理方式的改進，老年教育將越來越平等地面向每個個體。溫州不斷擴大社區(qū)教育覆蓋面，加大社區(qū)老年學習苑的建設(shè)力度，推進老年教育網(wǎng)的開設(shè)與設(shè)計，老年教育將從單一形式轉(zhuǎn)為全方位、立體式發(fā)展模式，成為一種普惠制教育，服務(wù)于老齡化社會。

5.構(gòu)建學分管理制度，引“入口”至“出口”的銜接渠道

老年教育教學過程中，要提高“入口”的公平，要設(shè)計“出口”的順暢，更要注重“過程”的有效。而在教育領(lǐng)域被廣泛采用的學分制，因其設(shè)計理念充分體現(xiàn)“以學生為主體，尊重個體差異，注重個性發(fā)展”，得到了很多教育機構(gòu)的認可。同樣，學分制引入老年教育領(lǐng)域，有利于資源的充分利用，可避免老年人長期學習固定的課程，占據(jù)老年教育資源。學分管理制度的構(gòu)建有利于規(guī)范老年教育教學管理、整合老年教育資源、緩解老年教育壓力、激發(fā)學員學習的動力。通過渠道的打通，可使老年教育煥發(fā)新的活力，促進教育的新陳代謝，進一步推進老年教育質(zhì)量的提升。

6.突破老年教育認識誤區(qū)，奉行“社團活動”為“課堂教學”的新理念

傳統(tǒng)的教育認識中，認為只有課堂才是教育。面對日益嚴峻的老齡化趨勢，應(yīng)運用各種載體和平臺，幫助老年人實現(xiàn)社會角色的轉(zhuǎn)換，提高老年人生活和生命質(zhì)量，推進老年人社會化，其中不僅僅只是課堂教學，還包括各種老年社團活動。這將進一步拓展教學平臺，也是豐富社區(qū)老年教育行之有效的策略。以溫州市本級老年大學為例，截至2015年年底，組建社團十幾個，學員們經(jīng)常參加各類演出活動，參與積極性高，幸福感強，不斷展示自己的才華，體現(xiàn)競爭的樂趣。2013年，通過社團選送的舞蹈《中國媽媽》和服飾表演《國之韻》榮獲全國老年大學文藝匯演金、銀兩項大獎；2014年，老年教育民樂團、黃梅戲社團還參與溫州市第二屆市民文化藝術(shù)節(jié)專場演出等。這些社團活動的開展，往往比課堂的教學效果更佳，是老年教育的生動示范。

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