施青軍

2018年9月25日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》明確提出，要建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，筆者認(rèn)為，我們必須要掌握科學(xué)的工作方法，既要全面推進，又要突出重點，要能夠區(qū)分輕重緩急，有計劃、有步驟地推進“三個全面”體系建設(shè)。根據(jù)《意見》，全面實施預(yù)算績效管理的主要內(nèi)容為“三個全面”，即：“全方位”“全過程”和“全覆蓋”。

所謂“全方位”，就是要求預(yù)算績效管理的實施對象從項目為主向政策、部門整體支出拓展，從轉(zhuǎn)移支付為主向政府財政運行拓展，從而形成政府預(yù)算、部門預(yù)算、政策和項目預(yù)算等全方位的績效管理格局。

所謂“全過程”，主要包括四個內(nèi)容：建立重大政策和項目事前績效評估機制;強化績效目標(biāo)管理;實施績效運行監(jiān)控;開展績效評價和結(jié)果應(yīng)用。

所謂“全覆蓋”，則要求一般公共預(yù)算、政府J生基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算以及社會保險基金預(yù)算等，均納入預(yù)算績效管理的范圍。可以看出，“三個全面”的提出旨在擴大績效管理的范圍。除了“三個全面”，《意見》還特別強調(diào)要“更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束”。這表明，全面實施預(yù)算績效管理不僅要“擴圍”，而且要“提質(zhì)”（即提高績效管理的質(zhì)量，如強調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束）。

“三個全面”的基礎(chǔ)與核心是全過程預(yù)算績效管理。它既貫穿于全方位的預(yù)算績效管理之中，又貫穿于全覆蓋的預(yù)算績效管理之中。為此，建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，我們首先必須要圍繞預(yù)算績效管理的主要內(nèi)容和環(huán)節(jié)，完善績效管理的流程（包括績效目標(biāo)管理、績效運行監(jiān)控、績效評價管理、評價結(jié)果反饋與應(yīng)用等），制定預(yù)算績效管理制度和實施細(xì)則，建立完善的全過程預(yù)算績效管理體系。在此基礎(chǔ)上，再逐步推進全方位的預(yù)算績效管理體系建設(shè)和全覆蓋的預(yù)算績效管理體系建設(shè)。

全過程預(yù)算績效管理是績效目標(biāo)為導(dǎo)向的管理。建立全過程預(yù)算績效管理體系，進行績效目標(biāo)管理是第一步，也是最為重要的一步。正確設(shè)定績效目標(biāo)對于預(yù)算績效管理來說至關(guān)重要?？冃н\行監(jiān)控，旨在對績效目標(biāo)的完成情況進行跟蹤管理，以便及時地發(fā)現(xiàn)并糾正績效運行中存在的問題，力?？冃繕?biāo)如期實現(xiàn)。績效評價管理的內(nèi)容和重點是，對預(yù)算單位績效目標(biāo)的完成情況，預(yù)算資金的產(chǎn)出和效果，進行分析評價。評價結(jié)果應(yīng)用，則是將績效評價的結(jié)果反饋給各個利益相關(guān)方，以便他們能夠充分、有效地利用績效評價的結(jié)果。由此可見，績效目標(biāo)貫穿預(yù)算績效管理全過程，是預(yù)算績效管理的核心。換言之，預(yù)算績效管理是以績效目標(biāo)為導(dǎo)向的管理，或者基于績效目標(biāo)的管理。

績效目標(biāo)為導(dǎo)向的管理是一種結(jié)果為導(dǎo)向的管理。預(yù)算績效管理的核心是績效目標(biāo)。財政部在《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》（2015）中提出，“績效目標(biāo)是指財政預(yù)算資金計劃在一定期限內(nèi)達到的預(yù)期產(chǎn)出和效果?！边@表明，績效目標(biāo)反映的是預(yù)算資金的預(yù)期產(chǎn)出（Output）和效果（Outcome）?！爱a(chǎn)出”與“效果”均代表了“結(jié)果”（Result），但是，它們卻是兩個不同層面的概念?！爱a(chǎn)出”指的是預(yù)算資金在一定期限內(nèi)預(yù)期提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)情況;“效果”指的是，產(chǎn)出帶給目標(biāo)受眾或服務(wù)對象的實際利益，它反映的是公眾或顧客的一種“獲得感”。相對于“產(chǎn)出”來說，“效果”更為重要，它反映了績效目標(biāo)的本質(zhì)內(nèi)容，也體現(xiàn)和代表了“花錢買效果”和政府預(yù)算為民服務(wù)的基本理念。

為此，在全面實施預(yù)算績效管理中，我們要秉持政府預(yù)算為民服務(wù)的理念，堅持以結(jié)果為導(dǎo)向，堅持以績效目標(biāo)為核心推進全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理。通過“三個全面”的績效管理，優(yōu)化財政資源配置，提高預(yù)算資金的使用效率和效果，提升公共服務(wù)質(zhì)量，加快實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（作者為中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

責(zé)編/賈娜 美編/宋揚