高朝凱

【摘 要】鄉(xiāng)村協商治理是在我國社會主義基層政治制度建設的摸索和實踐中形成的一種新型鄉(xiāng)村治理模式，改變了過去國家一元主導的治理形態(tài)，形成了多元共治的治理局面。既提升了鄉(xiāng)村治理成效，充分發(fā)揚了社會主義民主和激發(fā)了基層民眾的參與熱情；又為中國邊疆鄉(xiāng)村治理提供了路徑選擇。但在中國邊疆鄉(xiāng)村治理實踐過程中，也遇到了一些既與內地相似又有別于內地的現實困境，具體表現為治理主體能力不足、協商制度供給缺失、利益多元化和“兩委”權威弱化的問題。本文以云南為個案，對當前中國邊疆鄉(xiāng)村協商治理存在的現實困境進行分析，并在云南個案研究的基礎上探索破解協商治理難題的出路。

【關鍵詞】鄉(xiāng)村協商治理；中國邊疆；云南；現實困境；出路

一、鄉(xiāng)村協商治理的演變與形成

談及鄉(xiāng)村協商治理就無法回避什么是協商治理的問題，“協商治理是指在國家和社會治理過程中，采用協商方式對于政治組織之間、政府與公民之間、公民與公民之間關系進行調適，達成國是商定、政策決定、事務解決、矛盾化解、權利保障和利益實現的活動和機制?！?[1]鄉(xiāng)村協商治理本質上是協商治理在基層的實踐與應用，但有別于一般意義的協商治理。因為鄉(xiāng)村協商治理的形成有其自身發(fā)展和演變的邏輯，其中市場經濟的發(fā)展是鄉(xiāng)村協商治理形成的內因，而歷次的政治體制改革和相關政策的出臺是其形成的外部條件。

從20世紀50年代到1992年的十四大我國一直處于計劃經濟時代，在此期間我國長期實行“政社合一”的人民公社制度，人民公社（即今天的鄉(xiāng)政府）完全統(tǒng)攬了鄉(xiāng)村的一切大小事務，所有的生產資料和個體成員均由人民公社進行統(tǒng)一管理和支配，承擔著鄉(xiāng)村生產建設和基層政治統(tǒng)治與政治管理的職能。此時鄉(xiāng)村治理的主體是人民公社，是一種由人民公社絕對主導的鄉(xiāng)村治理形態(tài)，是一種自上而下的垂直管理模式，人民公社在鄉(xiāng)村治理當中具有絕對的權威和地位。1978年十一屆三中全會召開，家庭聯產承包責任制在農村得以推行，農民獲得了土地的經營權，在生產資料的經營和使用上農民獲得了一定的自由。但隨著改革的不斷推進，人民公社制度逐漸成為鄉(xiāng)村經濟發(fā)展的束縛和限制人身自由的桎梏，因此鄉(xiāng)村開始摸索一種新的治理模式。到1982年時，在農村建立鄉(xiāng)政府，并且在鄉(xiāng)以下建立村民委員會以法律的形式被寫入憲法，人民公社制度隨之解體；到1986年，國務院正式發(fā)布了《關于實行政社分開建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的通知》，全國各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權得以重建，此時形成了“鄉(xiāng)政村治”的治理形態(tài)，即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行行政管理，而村一級實行村民自治。“鄉(xiāng)政村治”雖然打破了人民公社時期公社完全主導的治理格局，并且村一級有了直接參與鄉(xiāng)村治理的自治權，但在人民公社制度的慣性影響下，“鄉(xiāng)政”對“村治”依然有相當大的權威，此時的鄉(xiāng)村仍然處于由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權支配的一元治理格局。1992年，黨的十四大召開，我國確立了市場經濟體制，市場經濟的實行對原有的鄉(xiāng)村社會經濟結構造成了巨大沖擊，使原有鄉(xiāng)村單一的經濟利益群體變成了多元復雜的利益階層，鄉(xiāng)村人員構成的變化進而促使鄉(xiāng)村利益表達呈現出多樣化的發(fā)展態(tài)勢，鄉(xiāng)村各階層和利益群體為維護自身利益也紛紛參與到鄉(xiāng)村公共事務的決策和管理中來。而此時“鄉(xiāng)政村治”的治理形態(tài)已經不能適應鄉(xiāng)村治理的新要求，為更加廣泛地激發(fā)農民參政議政的熱情和擴大基層民主，解決鄉(xiāng)村體制性障礙帶來的一系列問題，1998年，十五屆三中全會通過《中共中央關于農業(yè)和農村工作若干重大問題的決定》，1999年到2000年之間，中共中央又先后頒發(fā)了《中國共產黨農村基層組織工作條例》和《關于在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權機關全面推行政務公開制度的通知》。這一系列相關條例和決定的出臺為鄉(xiāng)村協商治理的產生提供了政策環(huán)境，并在這種政策環(huán)境下全國各地探索出了一些全新的鄉(xiāng)村治理形式，例如浙江溫嶺“民主懇談會”，四川成都村民議事會，吉林輝南黨群議事會等。這些治理形式都有一個明顯的特征，即參與主體涵蓋基層政權、社會各界別組織和村民個體，主要通過平等參與、共同協商與互動合作的形式對鄉(xiāng)村公共事務進行治理。由于這些治理形式兼有參與的廣泛性、平等性和協商的民主性等優(yōu)勢，隨后全國各地基層組織也紛紛結合地方實際進行效仿，在各地區(qū)的廣泛效仿和推行下，這些治理形式逐漸發(fā)展為當前的鄉(xiāng)村協商治理模式。

二、中國邊疆鄉(xiāng)村協商治理面臨的困境

鄉(xiāng)村協商治理模式作為一種新型的鄉(xiāng)村治理形態(tài)，是為解決我國基層治理難題而進行的一個積極有益的嘗試，但在實踐過程中也遇到諸多的挑戰(zhàn)和難題。尤其是中國邊疆地區(qū)，除了出現與內地相似的難題以外，還存在邊疆地區(qū)所特有的一些困境，以云南為例，主要體現在以下幾方面：

（一）治理主體能力不足

在云南邊疆鄉(xiāng)村協商治理中，治理主體主要是基層自治組織（“兩委”，即村民委員會和黨支部委員會）、鄉(xiāng)村各社會組織和村民，在三者中基層自治組織在治理過程中起主導作用，而社會組織和村民主要對與自身利益相關的共識性問題進行協商和討論。但在協商過程當中，出現了治理主體能力不足，協商乏力的困境。首先，體現為“兩委”對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依附關系。在鄉(xiāng)村協商治理過程中“兩委”無法獨立完成對村內重大公共事務的決策，但凡協商出現不可調和的利益分歧或重大糾紛時，都需要借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威來迫使村民和各個社會組織對公共事務的決策達成共識，“兩委”對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有強烈的依賴性。其次，體現為鄉(xiāng)村社會組織和村民參與能力不足。鄉(xiāng)村社會組織和村民缺乏鄉(xiāng)村治理的經驗和常識，受到教育水平和參與能力的限制，在參與協商過程中無法有效表達自身意見和利益訴求，致使協商決策權操控在教育水平高和參與能力強的少部分人手里，導致協商結果向著有利于強勢群體的方向發(fā)展，形成形式上民主而實質上不民主的局面。最后，體現為協商主體的利益化傾向帶來的治理低效。參與協商的各方利益代表為謀取自身利益或追求自身利益的最大化而將協商變?yōu)槔娴臓帄Z和博弈過程，出現協商僵持不下和議而不決的扯皮現象，從而致使協商效率低下，鄉(xiāng)村協商治理失效。

（二）協商制度供給缺失

鄉(xiāng)村協商治理雖然在絕大多數鄉(xiāng)村地區(qū)得以普遍施行，并取得相應的治理成效，解決了鄉(xiāng)村治理長期存在的流弊，但在協商治理過程中出現了制度供給不足，協商機制缺失的問題。從國家層面看，在憲法以及一般性的基本法律中并沒有鄉(xiāng)村協商治理的相關制度安排和法律保障，中央也并未出臺鄉(xiāng)村協商治理施行的相關條例和準則，沒有對協商的具體流程、方式和原則進行詳細規(guī)定。從地方基層來看，鄉(xiāng)村也并未制定出規(guī)范性的協商制度，在協商過程中大多只參照村民自治條例和一些與協商治理關聯性較低的政策法規(guī)來指導協商治理的運行，并且缺乏有效的監(jiān)督和制約機制；部分地區(qū)甚至依然沿襲“村霸”治村或以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主導的傳統(tǒng)治理模式。由于在國家層面和地方基層都沒有系統(tǒng)完備的協商制度安排，因此鄉(xiāng)村在協商治理過程中就會因為制度缺失而出現協商混亂，利益表達失序，決策缺乏民主性、權威性和合理性的問題。尤其是云南邊疆的鄉(xiāng)村地區(qū)，在整體治理能力不足的情況下，又沒有相應的協商制度作為支撐時，協商過程更容易陷入無序和混亂狀態(tài)，從而成為阻礙云南鄉(xiāng)村協商治理的制度性瓶頸。

（三）利益多元化挑戰(zhàn)

在全國范圍看，云南是個民族構成最為多樣的邊疆省份，共有二十多個少數民族，尤其生活在邊疆鄉(xiāng)村地區(qū)的少數民族占到了絕大部分。以云南德宏和臨滄為例，在邊境鄉(xiāng)村地區(qū)生活著傣族、景頗族、傈僳族、佤族、德昂族和拉祜族等諸多少數民族，各民族之間的利益訴求和生活習慣形態(tài)各異，呈現出利益群體特殊性與多樣性并存的特點，這就要求鄉(xiāng)村協商治理過程中，在保證整體普遍利益的同時還須對各少數民族的特殊利益加以考慮，這無疑加大了鄉(xiāng)村治理難度。此外，隨著人民公社制度的解體，我國從計劃經濟向市場經濟過渡，并在市場經濟的不斷發(fā)展下，鄉(xiāng)村社會結構由原來的一元化格局向多元化方向發(fā)展，出現半農半商、亦工亦農等新興鄉(xiāng)村階層，尤其是近年來外出經商和打工的農民越來越多，成為穿梭于城鄉(xiāng)之間特殊群體。據國家統(tǒng)計局云南調查總隊發(fā)布監(jiān)測調查結果顯示，2015年云南農民工總量高達719.5萬人次。從其身份上看這部分群體已并非此前純粹意義上的農民階層，而是身兼工人、農民和商人等二重或多重性質的新興群體，在其利益訴求上必然超出原來農民群體利益的固有范疇，這就打破了原來一元化的村民構成形態(tài)，使鄉(xiāng)村利益群體呈現多元性的特征。在鄉(xiāng)村固有利益群體、新興利益群體和原有少數民族特殊利益群體的多重疊加下，協商治理過程中就出現了利益訴求多元化，無法完全協調和滿足各方利益群體利益訴求的困境。

（四）“兩委”權威弱化

鄉(xiāng)村協商治理的主體雖然涵蓋了除“兩委”以外的社會各界組織和村民，但“兩委”在協商過程中起著主導核心作用，發(fā)揮著統(tǒng)攬全局、協調各方的功能，是協商治理過程中不可或缺的重要角色。而且正是由于“兩委”在協商過程中的特殊地位，所以鄉(xiāng)村協商治理要求“兩委”必須具備相應的組織協調能力和治理權威。但是云南邊疆鄉(xiāng)村地區(qū)“兩委”由于治理能力不足，繼而引發(fā)了新的困境——權威弱化，“兩委”提出的一些決策和方案沒有得到村民的認可，甚至是受到村民的質疑和反對，或者在執(zhí)行過程中沒有得到村民的積極配合，使決策不能有效貫徹。在日常的協商過程中大部分村民也只聽從上級政府或固有權威的命令和意見，很少服從“兩委”的建議和決策，認為“兩委”的決策不具備合法性和權威性。陳剩勇和吳興智在對協商治理的論述中，也曾指出：“協商式的公共決策在很大程度上仍然受制于政府權力和既有權威結構的影響，它的有效性和制度的可持續(xù)性仍存在較大的不確定性。” [2]以云南省德宏傣族景頗族自治州某村落為例，村民對“兩委”提出的決策和建議常常缺乏信任和認同，在執(zhí)行某項政策或方案時往往要咨詢鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或上級政府來證明政策的真實性和合法性，或通過訪問臨近鄉(xiāng)村對相同問題的處理方案，經過多方對比和權衡后才會執(zhí)行“兩委”的決策。

三、中國邊疆鄉(xiāng)村協商治理的困境分析

（一）鄉(xiāng)村精英流失

對于鄉(xiāng)村治理主體能力不足的困境有多方面的因素，一方面是由于云南地處我國西南邊疆省份，村民整體教育水平和參與能力相對于內陸省份均有較大差距，民主觀念淡薄，參與意識薄弱。另一個重要的因素是鄉(xiāng)村精英的流失所使然。隨著改革開放和市場經濟的不斷深入，我國城鄉(xiāng)發(fā)展差距逐漸拉大，呈現出城鄉(xiāng)二元兩極的發(fā)展態(tài)勢，農民為改善自身生活狀態(tài)，提高收入水平，紛紛向東部沿海和內陸城市尋找新的發(fā)展的機會。據有關學者調查顯示，我國“外出人口中35歲以下的年青人占總數的86.3%，外出人口的整體素質普遍高于未出者?！?[3]這樣就使得西部邊疆鄉(xiāng)村的常住人口就只有老人和兒童，缺少青壯年群體，出現鄉(xiāng)村“空心化”現象，在協商過程中由于鄉(xiāng)村青壯年群體出門在外，而且老人和兒童不能有效參與鄉(xiāng)村協商治理，因此對于一些沒有涉及村民個人核心利益的問題，“兩委”便獨自決策或僅由村中部分常住村民在“兩委”的主導下制定相應的執(zhí)行方案，省略了民主協商環(huán)節(jié)，在決策過程中這就難免缺乏科學性、民主性與廣泛性。在鄉(xiāng)村青壯年人口嚴重外流的情況下，治理能力不足的問題便隨之產生。根據徐勇的說法，就是“支撐鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展和文明轉型的資金、技術、知識、人才和需求等資源大量流失，鄉(xiāng)村治理可利用的手段嚴重匱乏，從而陷入鄉(xiāng)村發(fā)展的困境?！?[4]

（二）制度設計滯后

制度設計滯后是云南邊疆鄉(xiāng)村協商治理出現困境的一重要原因，并且協商制度的缺位能引發(fā)一系列的連鎖效應。由于我國正處于社會轉型期，社會各個領域都需要進行全面深化改革，以適應新時期的社會運轉需求，所以需要相應的制度支撐和保障。然而現在社會轉型的過程中，鄉(xiāng)村治理在制度設計層面出現了制度供給不足和創(chuàng)新乏力的瓶頸。一方面，在舊制度的慣性作用下繼續(xù)沿用人民公社時期的一些陳舊體制，鄉(xiāng)村治理權高度集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和“兩委”手中，沒能體現新時期鄉(xiāng)村治理中的協商民主，出現鄉(xiāng)村社會治理機制與當下治理要求不相適應的情況。另一方面，從中央到地方沒有一套專門規(guī)范鄉(xiāng)村協商治理的制度體系和相應的研究機構，各個地方都只是通過自己的摸索和探討來實現地方治理，采用“先上車，后買票”的形式來完善或制定相應的協商制度，完全沒有提前的制度預設和安排。在缺乏相應的協商制度或協商制度供給滯后時就會出現協商過程的混亂和無序，從而使協商淪為站隊罵架，最后影響協商結果的合法性和權威性。

（三）民族構成多樣

云南是中國少數民族最多的省份，有二十多個少數民族，這既是導致其利益群體多元化的重要因素，也是云南邊疆鄉(xiāng)村有別于中國內地鄉(xiāng)村的一個重要特征。由于鄉(xiāng)村協商治理包含決策制定、矛盾化解和利益分配等多方面的內容，因此在協商過程中就必須對各少數民族群體協商的內容加以特殊考慮。然而大范圍的對個體利益加以考慮，雖然在民主的廣泛性上得到了充分保證，但很難兼顧協商的效率。在決策過程中無法將協商的問題達成共識性意見，原本可以由“兩委”直接決定的事情，只要進行協商就容易被復雜化，出現利益博弈和扯皮，產生民主和效率的沖突。另一方面民族的多樣性也很容易產生對共同文化的不認同問題，各民族的生活習慣和偏好各不相同，有自己一套獨立的生活規(guī)則和利益體系，長期以來，“農村社會的特性是自由、散漫而隨意，只是一個生活共同體，而不是政治共同體?！?[5]大部分云南邊疆鄉(xiāng)村至今依然沿襲著過去的生活方式和文化傳統(tǒng)，各民族之間日常交集較少，也不愿與非本民族群體成員有過多的往來，在鄉(xiāng)村本身的社會土壤中很難自發(fā)產生政治上的共同文化。在沒有共識性文化的前提下，鄉(xiāng)村社會多元群體利益在實現一元化整合的過程中勢必受阻，治理難題也就隨之產生。

（四）上級過度干預

村委會原本是屬于自我教育、自我管理和自我服務的基層政權組織，理應具備自身的獨立性和自主性，不應受任何個人或組織所干預和影響。但鄉(xiāng)村治理實踐中村委會組織的獨立性和自主性無法得到有效保障，村委做出的決策和日常管理常受到上級的左右和干涉，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常以“居高臨下”的姿態(tài)，行政命令式地給村委會安排任務，把一些原本由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成的事情交給村委會來處理，

增加了村委會的負擔，使村委在治理過程中顯得力不從心。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府隨意干涉村委會協商出來的意見和決策，甚至任意撤換和變更村委會組成人員，將村委會視為自己的下屬機構和職能部門?！爱斍?，盡管村民自治的調子唱得很高，實行的行政發(fā)展卻傾向于村干部公務員化。” [6]由于上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的過度干預，村委會很難發(fā)揮其在村中鄉(xiāng)村治理的核心作用，只以上級政府的一種附庸而存在，在發(fā)揮鄉(xiāng)村治理主體作用的同時更多充當上級“行政代理人”的角色。這一方面抑制和束縛了鄉(xiāng)村基層組織的活力，使村委會無法充分發(fā)揮其自治性的功能和有效綜合各方利益；另一方面，兩委在鄉(xiāng)村治理中長期受上級政府的支配就會導致其治理能力不足，進而出現權威弱化的問題。

四、解決中國邊疆鄉(xiāng)村協商治理困境的出路

解決鄉(xiāng)村協商治理面臨的困境，需要從治理主體、協商制度、利益關系和職責權限等多個層面尋找解決問題的方法。

（一）培養(yǎng)鄉(xiāng)村治理精英

治理主體能力不足是當前中國邊疆鄉(xiāng)村協商治理的直接困境，因此首先要解決主體治理能力的問題，從國家、鄉(xiāng)村基層和社會三個維度培養(yǎng)和發(fā)展鄉(xiāng)村治理精英。在國家層面上，要著重培養(yǎng)專業(yè)化、科學化和規(guī)范化的鄉(xiāng)村治理團隊，“培養(yǎng)造就一支懂農業(yè)、愛農村、愛農民的‘三農工作隊伍”。[7]當下鄉(xiāng)村治理主體能力不足，協商治理亂象叢生，村民利益無法得到有效保障，很大程度上就是由于治理主體專業(yè)化水平不高，治理方式缺乏科學性和規(guī)范性所導致。在鄉(xiāng)村基層上，要著力培育鄉(xiāng)村治理骨干，對“兩委”成員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部進行定期學習和培訓，強化基層治理主體的民主意識和科學文化素質，提升其協商治理能力與水平。尤其是對“兩委”成員的培育應將其作為培育重點，因為“兩委”在鄉(xiāng)村治理過程中充當著主導核心的作用，其能力素質的高低直接影響著鄉(xiāng)村治理的成效和結果。在社會層面上，也應有針對性地培養(yǎng)社會各組織精英和村民代表，將鄉(xiāng)村具有社會地位的精英分子吸納到鄉(xiāng)村協商治理中來，給予這部分人群相應的頭銜或職務，并對其進行相應的培訓與教育?？傊?，鄉(xiāng)村治理精英的培育要從國家、基層和社會三個層面進行培養(yǎng)，以職業(yè)化培養(yǎng)的模式增強鄉(xiāng)村整體治理水平。

（二）完善鄉(xiāng)村協商制度

制度具有全局性、根本性和長期性的特征，對鄉(xiāng)村協商治理具有決定性的影響，完善鄉(xiāng)村協商制度既是彌補鄉(xiāng)村治理制度供給困境的重要手段，也是鄉(xiāng)村協商治理實現現代化的必然要求。在鄉(xiāng)村協商制度的建設過程中，一方面主要完善協商過程的協商主體結構、協商方式、協商原則和協商流程。具體而言，在鄉(xiāng)村協商制度建設中，首先要明確協商主體的人員構成，因為“體制外社會勢力進入正式的治理過程，可能導致基層治理的合法性危機，” [8]避免相關利益群體之外的其他個人和組織對協商事務進行干預，并確定參與協商人數和各方代表達到多少數量時協商結果有效，以此保證協商結果的科學性、合法性和權威性；其次就是要嚴格協商方式和協商流程，確保協商過程的有序性和規(guī)范性，防止協商混亂無序；最后要確立協商原則，在協商過程中要體現協商民主性、參與廣泛性、決策科學性和合理性等基本原則。另一方面，完善制度供給方式，“打破制度單一供給格局，建立多元供給結構，實現政府機制、市場機制、社會機制三種機制的有效配合，實現黨政軍民社企的協同治理?！?[9]

（三）整合鄉(xiāng)村利益關系

“實現公共利益、集體利益與個人利益的均衡發(fā)展，是當代中國協商治理的基本目標?！?[10] “協商民主能否成為一種有效的治理機制，關鍵在于是否能夠建立一個利益協調機制?！?[11]民族構成多樣、利益多元化是阻礙邊疆鄉(xiāng)村治理的一個特殊困境，解決這一困境的關鍵在于整合鄉(xiāng)村各群體、組織和個人與鄉(xiāng)村整體之間的利益關系，而鄉(xiāng)村利益關系的整合要以調和公共利益與個人利益為指向，因為“公私利益結合得最緊密的地方，公共利益所得到的推進也最大?！?[12]鄉(xiāng)村協商治理本質上就是解決公私利益矛盾，只有將個體利益與鄉(xiāng)村整體利益相結合，才能有效破解多元化帶來的困境。因此，為有效實現利益關系整合，一方面，在思想文化上，要統(tǒng)一共識，調和少數民族群體在思想上存在的分歧和矛盾，在求同存異的基礎上構建鄉(xiāng)村共同文化，形成文化上的共性，強化鄉(xiāng)村不同組成人員對共同文化的認同感；同時，將“公共文化服務不斷向城鄉(xiāng)社區(qū)基層下沉，著力加強社區(qū)公共文化服務體系建設，努力改善社區(qū)公共文化服務?！盵13]另一方面，在現實利益協調上，要以擁護多數人的合法利益為基礎，同時兼顧少數人的正當利益，重在通過公共利益的維護來弱化和消解個人與團體利益，減少個體間的利益差別；但在利益整合過程中要注意的是，不能為了維護公共利益而過度損害個人利益，因為維護公共利益的最終目的也是為了更好的實現個人利益，若以損害個人利益為條件來維護公共利益，不僅不能有效整合現有利益關系，反而會激化公私利益矛盾，進而不利于協商治理的開展。

（四）明確鄉(xiāng)村職責權限

解決云南邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村協商治理困境還必須明確鄉(xiāng)村職責權限，確保鄉(xiāng)村治理規(guī)范有序和和獨立自主。一方面，劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和“兩委”職責范圍，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權力越位和錯位，以及避免基層自治組織的權力缺位。首先，要理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和“兩委”二者之間的職責權力關系，明確劃分二者的權力范圍，建立相應的權力與責任機制，實行一事一責或一事多責的權責制度，明晰用權主體和責任主體，對越位、錯位和缺位行為進行必要的行政處分；其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要最大程度地下放權力，給予“兩委”充分的治理自主權，從而最大限度地發(fā)揮“兩委”的自治功能。另一方面，規(guī)范社會組織和村民的權利與義務。鄉(xiāng)村社會組織和村民作為鄉(xiāng)村治理的參與者，影響著協商的過程和結果，必須對其權利與義務加以詳細規(guī)范，以此保證協商過程的有序性和協商結果的合法性。但無論是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，還是對鄉(xiāng)村基層自治組織與村民的職責權限規(guī)定，都必須以法律的形式對其進行保障，沒有法律作為支撐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然借助其自身的行政優(yōu)勢對基層自治組織進行“攤派截留”或行政干預，而其他協商主體也因缺乏相應的法律約束而使協商陷于無序和混亂。

五、結語

鄉(xiāng)村協商治理作為一種嶄新的治理形態(tài)，既是我國基層鄉(xiāng)村治理探索和實踐的產物，也是我國政治協商制度在基層的一種深化與發(fā)展，對中國的鄉(xiāng)村治理具有很強的適用性，符合中國的制度特色，為我國邊疆鄉(xiāng)村治理實現現代化提供了路徑選擇。雖然在當前實踐過程中遇到諸多的困境與挑戰(zhàn)，但只要對其存在的問題加以修正和完善，鄉(xiāng)村協商治理必然能在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮其協商民主的獨特優(yōu)勢，為中國鄉(xiāng)村治理實現現代化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供制度支撐。

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