劉佩霖

【摘 要】依法治國(guó)，建設(shè)服務(wù)型政府，是法治道路的必然之舉。行政約談從制度層面出發(fā)，結(jié)合實(shí)際情況來(lái)幫助行政機(jī)關(guān)更好地管理社會(huì)秩序。比例原則的適用能給約談中的困境提供突破口和指導(dǎo)方向。正確處理國(guó)家公權(quán)力和公民的利益之間以比例原則為標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合現(xiàn)代法治理念，引進(jìn)行政約談?dòng)兄趤?lái)平衡行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人二者間的微妙關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】行政約談；比例原則

一、行政約談的發(fā)展

行政約談，從字面含義來(lái)解釋?zhuān)葱姓C(jī)關(guān)與行政相對(duì)人約見(jiàn)談話(huà)。作為一種新興的帶有柔性色彩的行政方式。行政約談中的相對(duì)人主要是公司、企業(yè)等市場(chǎng)主體，通過(guò)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境等進(jìn)行規(guī)范管和引導(dǎo)，產(chǎn)生直接或間接影響。行政約談最早于2000年出現(xiàn)在稅收征管領(lǐng)域。當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)的稅收征管形勢(shì)復(fù)雜和稅務(wù)稽查工作效率低下，在尋求解決方法過(guò)程中，香港地區(qū)稅務(wù)高審查率帶來(lái)了很好的借鑒意義。經(jīng)調(diào)查、分析發(fā)現(xiàn)稅務(wù)約談制度是其中關(guān)鍵因素。稅收約談具體做法是，稅務(wù)部門(mén)對(duì)被調(diào)查對(duì)象進(jìn)行抽取，針對(duì)相關(guān)疑問(wèn)約談納稅人，要求其對(duì)收入的合法性進(jìn)行解釋?zhuān)行p少了對(duì)稅務(wù)違法的處罰數(shù)量。這種以納稅人自主管理為基礎(chǔ)的稅收征管服務(wù)新制度的實(shí)行有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正一般涉稅違法行為，起到很好的違法預(yù)防作用而且能大大減少行政開(kāi)支和提高效率。隨后在2003年5月2003年10月，深圳市地方稅務(wù)局和北京市地稅局分別出臺(tái)了《關(guān)于做好稅務(wù)檢查約談過(guò)程中廉政監(jiān)督工作通知》和《北京市地方稅務(wù)局稅務(wù)函告、約談工作實(shí)施辦法》，緊接著全國(guó)各地稅務(wù)局約談行為如雨后春筍，為行政約談在其他行政執(zhí)法領(lǐng)域開(kāi)啟了一個(gè)良好的局面。i不僅在價(jià)格管理、安全生產(chǎn)、質(zhì)量監(jiān)督、食品藥品安全、環(huán)境保護(hù)等傳統(tǒng)規(guī)制領(lǐng)域，而且在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、共享經(jīng)濟(jì)等新興規(guī)制領(lǐng)域，行政約談都如魚(yú)得水，備受各級(jí)政府及其職能部門(mén)的推崇?？墒沁@看似繁榮的背后卻仍有許多需要花大力氣啃的硬骨頭。

二、行政約談的繁榮和困境

（一）行政約談在行政執(zhí)法管理方面作用明顯

行政行為因以公權(quán)力為本位、強(qiáng)制執(zhí)行力為后盾，對(duì)被管理的行政相對(duì)人具有相當(dāng)?shù)耐亓?。由于二者間各自的利益和目的，在很長(zhǎng)一段時(shí)間行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人都處于對(duì)峙的狀態(tài)。行政機(jī)關(guān)往往以剛性的形象出現(xiàn)，而相對(duì)人處于弱勢(shì)，而且救助的渠道和力量都有限。相對(duì)人會(huì)盡量逃避處罰，或者與行政機(jī)關(guān)玩起“貓抓老鼠”的游戲。這并不利于社會(huì)的穩(wěn)定，而且為行政工作的開(kāi)展帶來(lái)了許多障礙。而行政約談的引入，首先它不會(huì)一來(lái)就使用行政權(quán)力來(lái)威懾，很多時(shí)候都是在協(xié)商溝通中達(dá)成和制定方案步驟，最后再配以強(qiáng)制力在后來(lái)監(jiān)督。由于互聯(lián)網(wǎng)方面的法律法規(guī)制定相對(duì)滯后，來(lái)不及對(duì)許多違法行為的發(fā)生進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)范和處理，甚至?xí)霈F(xiàn)無(wú)法可依的尷尬場(chǎng)面。行政約談不僅有助于緩和行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的緊張關(guān)系，讓行政機(jī)關(guān)的角色變得更像市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的“守夜人”，也讓相對(duì)人擁有更多的主動(dòng)權(quán)和靈活性來(lái)應(yīng)對(duì)行政管理者和自己的事務(wù)。

在實(shí)踐中，遂寧市工商局主要通過(guò)推動(dòng)行政約談與格式條款檢查、備案、查處，進(jìn)行全程有機(jī)銜接，邀請(qǐng)主管部門(mén)、專(zhuān)家學(xué)者、消費(fèi)者代表或相關(guān)利害關(guān)系人參與約談，最大限度地贏得行政相對(duì)人的理解、認(rèn)同和配合，構(gòu)建和諧執(zhí)法環(huán)境，強(qiáng)化行政指導(dǎo)。ii在信息網(wǎng)絡(luò)方面，2015年4月28日國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室頒布了《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位約談工作規(guī)定》，初步確立約談。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年全國(guó)網(wǎng)信系統(tǒng)累計(jì)約談網(wǎng)站820家iii，2017年僅第三季度被約談得網(wǎng)站已達(dá)798家iv。以滴滴公司為首的網(wǎng)絡(luò)租車(chē)服務(wù)在連續(xù)發(fā)生命案（浙江溫州市女孩坐滴滴順風(fēng)車(chē)被害）后，交通運(yùn)輸部聯(lián)合公安部等部門(mén)于2018年8月26日約談滴滴公司v。由此可見(jiàn)，約談是規(guī)制互聯(lián)網(wǎng)信息網(wǎng)絡(luò)的重要工具之一vi，在規(guī)制互聯(lián)網(wǎng)信息網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮著舉足輕重監(jiān)管的作用。2016年3·15晚會(huì)曝光“餓了么”網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺(tái)涉嫌違反《食品安全法》相關(guān)規(guī)定未對(duì)入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行實(shí)名登記并審查許可證等問(wèn)題，vii行政機(jī)關(guān)通過(guò)約談方式展示其對(duì)相關(guān)問(wèn)題的關(guān)切，彰顯政府的回應(yīng)性和責(zé)任性。

（二）行政約談適用的同時(shí)也引發(fā)了不少問(wèn)題

約談主要是對(duì)問(wèn)題的發(fā)生起預(yù)防警示作用，如果問(wèn)題已經(jīng)發(fā)生了，最需要的是采取有效行政處罰手段來(lái)處理問(wèn)題。否則不禁讓人感覺(jué)存在“象征性執(zhí)行”之嫌。viii在餐飲服務(wù)食品方面，2010年，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局就發(fā)布了《關(guān)于建立餐飲服務(wù)食品安全責(zé)任人約談制度的通知》ix （以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）。其中，約談的范圍中談到應(yīng)當(dāng)約談的情形包含發(fā)生食品安全事故、嚴(yán)重違規(guī)行為和嚴(yán)重安全隱患。主要內(nèi)容包含通報(bào)、剖析、整改和督促等方面。

筆者對(duì)此提出以下疑問(wèn)：第一，約談如果是在事故已經(jīng)發(fā)生和情況進(jìn)展到嚴(yán)重程度才進(jìn)行是否顯得有點(diǎn)“馬后炮”；第二，約談發(fā)生在事故的預(yù)備階段所造成的損失會(huì)大大減少；第三，約談的一個(gè)很重要功能是促使市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者提高自身的守法觀念和意識(shí)，督促其進(jìn)行自我管理自我約束，而不必勞駕到行政公權(quán)力的來(lái)介入?！锻ㄖ分嘘P(guān)于約談的處理第四條第二款規(guī)定：“凡被約談的餐飲服務(wù)提供者，兩年內(nèi)不得承擔(dān)重大活動(dòng)餐飲服務(wù)接待任務(wù)”，第三款規(guī)定：“凡因發(fā)生食品安全事故的餐飲服務(wù)提供者，應(yīng)依法從重處罰，直至吊銷(xiāo)餐飲服務(wù)許可證，并向社會(huì)通報(bào)”。這種帶有類(lèi)似強(qiáng)制性的行政處理手段侵害到了市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益而相關(guān)部門(mén)是否是具有相應(yīng)資格和權(quán)力是值得深入探討的。

另外，《通知》第五條第三款和第四款中提到約談紀(jì)要及有關(guān)資料應(yīng)及時(shí)歸檔備查，被約談單位應(yīng)在約談后5日內(nèi)以書(shū)面形式將整改報(bào)告報(bào)約談部門(mén)。這當(dāng)中涉及行政權(quán)力的行使是否會(huì)侵害到其他第三人的利益和如何救濟(jì)的問(wèn)題。第一，約談紀(jì)要資料是否可以被社會(huì)公眾申請(qǐng)政府信息公開(kāi)來(lái)讓大眾市民查詢(xún)，因?yàn)槿绻s談不涉及商業(yè)秘密或者不涉密部門(mén)肯定會(huì)引起社會(huì)的廣泛知情權(quán)的行使。第二，因?yàn)轭?lèi)似于餐飲服務(wù)食品安全肯定涉及公眾的切身利益，而企業(yè)是否采取行動(dòng)和如何采取行動(dòng)也往往需要有監(jiān)督來(lái)減少其中的貓膩。被約談單位整改所要達(dá)到的結(jié)果目的如果損害了第三人該如何處理。畢竟行政約談不同于行政復(fù)議和行政訴訟可以通過(guò)相關(guān)途徑來(lái)保障。

綜上可以看出行政部門(mén)不為余力地想透過(guò)這種柔性色彩的行政行為來(lái)達(dá)到行政執(zhí)法目的卻有時(shí)力不從心，有時(shí)又用力過(guò)猛。行政約談的母體是行政合理原則，那么行政約談是否可以從行政的基本原則來(lái)切入來(lái)尋找突破口。

三、比例原則在行政約談中的意義和作用

（一）比例原則在行政法學(xué)中的地位和意義

比例原則，從淵源上可以追溯到雅典梭倫時(shí)期。梭倫將正義作為出發(fā)點(diǎn)，將限度作為社會(huì)秩序界限，使其成為以后立法者的楷模。行政治安的矛盾沖突也是社會(huì)秩序的最大“攔路虎”。因此歷史上的比例原則主要也是集中在警察法內(nèi)。對(duì)于比例原則不少行政法學(xué)者都對(duì)它賦予了極高的贊譽(yù)和地位。行政法學(xué)鼻祖奧托·邁耶在其《德國(guó)行政法學(xué)》中就提出“行政權(quán)追求公益應(yīng)有凌越私益的優(yōu)越性，但行政權(quán)力對(duì)人民的侵害必須符合目的性，并采行最小侵害之方法”。臺(tái)灣著名行政法學(xué)者陳新民教授認(rèn)為：“比例原則是拘束行政權(quán)力違法最有效的原則，其在行政法學(xué)中所扮演的角色，可比擬‘誠(chéng)信原則在民法中居于帝王條款之地位”x。

（二）比例原則在行政約談中發(fā)揮積極作用

比例原則不僅具有拘束行政侵害行為的作用，更重要是要求侵害的要合目的且造成的損害最小。行政約談遵循比例原則，意味著：第一，那些過(guò)分使用的公權(quán)力必須受約束，行政機(jī)關(guān)違法也要承擔(dān)法律后果，例如沒(méi)有經(jīng)過(guò)法定程序就對(duì)相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行侵害是行政違法行為；第二，公權(quán)力的行使必須符合特定目的，因?yàn)閷?duì)目的的限定有助于防止以權(quán)謀私，權(quán)錢(qián)交易等貪腐行為；第三，在不可避免地要造成損害時(shí)，采取損害最小的手段實(shí)施。正如美國(guó)赫爾姆斯大法官所說(shuō)：“沒(méi)有一個(gè)文明政府，會(huì)使其人民所受之犧牲超過(guò)其予人民的協(xié)助?！?，約談給行政相對(duì)人帶來(lái)的糾正行為如果跟行政強(qiáng)制措施等強(qiáng)制行為的力度一樣，那約談完了還要處以行政措施一方面會(huì)對(duì)相對(duì)人進(jìn)行重復(fù)處理，另外相對(duì)人所受損失相對(duì)也會(huì)有所增加。因此價(jià)值取向方面要傾向于保護(hù)行政相對(duì)人的利益。

四、結(jié)束語(yǔ)

行政約談是行政機(jī)關(guān)在政府為建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中探索出來(lái)的產(chǎn)物，它的健康發(fā)展離不開(kāi)行政機(jī)關(guān)依法行政，離不開(kāi)行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)過(guò)程中遵循比例原則。保證人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民謀福利，使的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果真正惠及人民群眾，促進(jìn)我國(guó)建成法治政府，構(gòu)建法治社會(huì)。

注釋?zhuān)?/p>

i 葛然，當(dāng)代行政法視野中行政約談的研究【學(xué)位論文】碩士，2013

ii 行政約談制度，360百科，https：//baike.so.com/doc/25756251-26890393.html.

iii 全國(guó)網(wǎng)信系統(tǒng)執(zhí)法“亮劍”820多家違法違規(guī)網(wǎng)站被約【EB/OL】，中國(guó)網(wǎng)信網(wǎng)，http：//www.cac.gov.cn/2016-02/26/c_1118173992.htm，2017-12-17.

iv 重拳出擊形成有力威懾--三季度全國(guó)網(wǎng)信行政執(zhí)法工作取得明顯成效【EB/OL】，http：//www.cac.gov.cn/2017-10/27/c_1121868206.htm，2017-12-17.

v 交通運(yùn)輸部等約談滴滴順風(fēng)車(chē)全國(guó)下線(xiàn)，光明經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，http：//economy.gmw.cn/2018-08/27/content_30808055.htm

vi 參見(jiàn)朱新力、李芹《行政約談的功能定位與制度建構(gòu)》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第4期。

vii 食品藥監(jiān)局約談“餓了么”督促落實(shí)平臺(tái)主體責(zé)任【EB/OL】，上海食品藥品監(jiān)督管理局官網(wǎng)，http：//www.shfda.gov.cn/gb/node2/yjj/n5100/u1ai48506.html，2017-12-17.

viii Murray Edelman， The Symbolic Uses of Politics [M]. Urbana：University of Illinois Press，1964.

ix 關(guān)于建立餐飲服務(wù)食品安全責(zé)任人約談制度的通知，國(guó)食藥監(jiān)食[2010]485號(hào)，http：//news.foodmate.net/2010/12/173023.html

x 馬懷德：《行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2009年第二版，50-52

【參考文獻(xiàn)】

【1】葛然，當(dāng)代行政法視野中行政約談的研究【學(xué)位論文】碩士，2013

【2】朱新力、李芹《行政約談的功能定位與制度建構(gòu)》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第4期

【3】馬懷德：《行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2009年第二版，50