張?jiān)?李靜+陳媛

摘要：完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是各級(jí)政府的面對(duì)的主要問(wèn)題，但是巨大的資金缺口是阻礙農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐的首要問(wèn)題。本文主要內(nèi)容是PPP模式在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問(wèn)題及對(duì)策，以推動(dòng)PPP模式在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的應(yīng)用進(jìn)程。

Abstract： To improve the rural infrastructure construction is the main problem faced by all levels of government， but the huge funding gap is the primary problem hindering the pace of rural infrastructure construction. The main contents of this paper are problems and countermeasures of PPP mode in rural infrastructure construction， so as to promote the application of PPP in the process of the rural infrastructure construction.

關(guān)鍵詞：PPP模式；農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；問(wèn)題；對(duì)策

Key words： PPP model；rural infrastructure construction；problems；countermeasures

中圖分類(lèi)號(hào)：F294 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2018）01-0013-02

0 引言

當(dāng)前我國(guó)正在加快城鎮(zhèn)化的步伐，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求量大幅增加?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長(zhǎng)，規(guī)模大，資金的需求量巨大，但由于政府地方債的現(xiàn)象嚴(yán)重，財(cái)政實(shí)力也十分有限，在當(dāng)前的嚴(yán)峻形勢(shì)下，迫切需要一種可行的融資模式來(lái)解決融資難的問(wèn)題。

1 PPP模式的含義和特征

公私伙伴關(guān)系模式（PPP），是指政府部門(mén)根據(jù)市政建設(shè)的需要，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式與社會(huì)盈利機(jī)構(gòu)建立伙伴關(guān)系，以達(dá)到政府資本與社會(huì)資本共同參與城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。PPP模式強(qiáng)調(diào)雙方是伙伴關(guān)系，而不是傳統(tǒng)的發(fā)包模式，即政府是發(fā)包方，私營(yíng)部門(mén)是承包方的不對(duì)等關(guān)系?；锇槭胶献鲝?qiáng)調(diào)以下三個(gè)特點(diǎn)：

首先，根本目標(biāo)一致。公私雙方是合作的關(guān)系，即雙方通過(guò)一定的約束機(jī)制來(lái)約束雙方的行為和關(guān)系。城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的根本目的是為城市的基本物質(zhì)生產(chǎn)和居民的基本生活提供一定的設(shè)施條件，是城市和居民生產(chǎn)生活的基本保障。其次，利益共享。政府允許私營(yíng)資本參與到項(xiàng)目建設(shè)中，就應(yīng)該滿足私營(yíng)部門(mén)獲取收益的目的，允許其收回資本并獲取收益。收益分享可分成兩方面：其一，項(xiàng)目完成后，政府部門(mén)給予私營(yíng)部門(mén)一定的收益，整個(gè)項(xiàng)目完成；其二，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，私營(yíng)部門(mén)獲取一定期限的經(jīng)營(yíng)權(quán)，獲取經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)。最后，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。公私雙方共同對(duì)項(xiàng)目的整個(gè)周期負(fù)責(zé)，包括對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)。風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是與收益共享相對(duì)應(yīng)，獲取收益的同時(shí)要承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。

2 PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用的必要性

2.1 政府財(cái)政實(shí)力有限 建立健全農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的必然要求，資金的主要來(lái)源是政府。但是，基礎(chǔ)設(shè)施投資數(shù)額巨大，給政府財(cái)政帶來(lái)巨大的挑戰(zhàn)。除此之外，各地方政府地方債的現(xiàn)象也十分嚴(yán)重，很難拿出巨額資金來(lái)建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的建設(shè)周期長(zhǎng)，這也意味著資金的占用時(shí)間長(zhǎng)，這也給政府帶來(lái)巨大的財(cái)政資金壓力。

2.2 傳統(tǒng)外包模式存在弊端 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般都是傳統(tǒng)的外包模式，政府將項(xiàng)目直接外包給私人部門(mén)，由私人部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)，建設(shè)期完將交由政府部門(mén)。這種模式的弊端體現(xiàn)在，首先，政府部門(mén)將建設(shè)期風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門(mén)，造成私營(yíng)部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)增加。其次，私營(yíng)部門(mén)為了獲取利潤(rùn)，偷工減料以降低建設(shè)成本，造成城市“豆腐渣”工程。

2.3 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，不能滿足我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求 改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展，我國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程不斷加快，城市公共事業(yè)發(fā)展迅速，但是農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是薄弱環(huán)節(jié)。尤其是我國(guó)處于“脫貧攻堅(jiān)”的關(guān)鍵時(shí)期，完善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)于農(nóng)村脫貧具有至關(guān)重要的意義，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的繁榮發(fā)展，提高居民的生產(chǎn)生活環(huán)境，打通農(nóng)村與城市的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)城市與農(nóng)村機(jī)遇與繁榮的共享。尤其是我國(guó)處于轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵期，完善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)于發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義。

3 PPP模式在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的問(wèn)題

3.1 應(yīng)用范圍十分有限 PPP模式在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的推廣和應(yīng)用，還處于不成熟的階段。首先，我國(guó)廣大的農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)力水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，這是發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的最大掣肘，PPP模式組突出的特點(diǎn)就是充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。其次，一些行政官員和群眾對(duì)PPP模式的可靠性存在質(zhì)疑，缺乏對(duì)市場(chǎng)化運(yùn)作的基本理論和知識(shí)儲(chǔ)備，且對(duì)PPP模式存在一定的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，對(duì)于引進(jìn)其他市場(chǎng)主體過(guò)于謹(jǐn)慎，所以對(duì)PPP的模式參與性和積極性不足。

3.2 應(yīng)用效果不明顯，運(yùn)作效率低下 我國(guó)在農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)過(guò)程中，公私雙方追求短期利益，過(guò)分急于求成。在項(xiàng)目建設(shè)的初級(jí)階段，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目尚行栽u(píng)估，例如對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源問(wèn)題，風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)救措施等，缺乏對(duì)于這些風(fēng)險(xiǎn)狀況的預(yù)測(cè)和估計(jì)，這是造成項(xiàng)目中斷或者最后項(xiàng)目落成效果不佳的重要原因。主要體現(xiàn)在以下幾方面：對(duì)于政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，政府部門(mén)職能缺位。在項(xiàng)目的運(yùn)行過(guò)程中，政府缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督措施，未能營(yíng)造出一個(gè)良好的運(yùn)作環(huán)境，且相關(guān)的法律和政策不健全；對(duì)于私人部門(mén)來(lái)說(shuō)，趨利性是私營(yíng)部門(mén)的主要特性，這就造成其對(duì)農(nóng)戶利益的漠視和侵占現(xiàn)象。

3.3 政府與私營(yíng)部門(mén)界限不清，致使私營(yíng)部門(mén)的積極性和參與性不高 我國(guó)在運(yùn)用PPP模式還處于不成熟的階段，一些相關(guān)的法律法規(guī)好而政策支持還處于不健全的階段，政府之間，政府與私營(yíng)部門(mén)之間缺乏嚴(yán)格的權(quán)責(zé)界限。未形成統(tǒng)一嚴(yán)格的合同標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)合理的權(quán)責(zé)界定標(biāo)準(zhǔn)，在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面存在諸多分配不合理現(xiàn)象。私營(yíng)部門(mén)的利益得不到應(yīng)有的保障權(quán)利也得不到合法的保護(hù)。在政府部門(mén)面前，私營(yíng)部門(mén)處于劣勢(shì)，無(wú)法與公共部門(mén)平等直接對(duì)話，承受巨大的行政壓力。endprint

3.4 政府職能角色不明確，未能充分發(fā)揮監(jiān)督和引導(dǎo)作用 在PPP模式中，政府的職能角色是個(gè)社會(huì)提供公共服務(wù)的行政主體，其次由行政主體的角色轉(zhuǎn)成項(xiàng)目規(guī)劃者，政策制定者以及社會(huì)的監(jiān)督引導(dǎo)者。但是，從當(dāng)前PPP模式的建設(shè)過(guò)程來(lái)看，政府沒(méi)有很好地做到一個(gè)監(jiān)督者的角色，在政策制定和推行方面未發(fā)揮必要的引領(lǐng)作用，政府越位和缺位的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

3.5 缺乏相關(guān)的專(zhuān)業(yè)人員 我國(guó)對(duì)于PPP模式的研究相對(duì)成熟，但是PPP模式在實(shí)際的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的應(yīng)用，尤其是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用還很不成熟，其中一個(gè)重要原因是我國(guó)對(duì)于PPP模式的專(zhuān)業(yè)操作人員不足，很多人都是對(duì)PPP模式的理論研究，缺乏具體實(shí)踐。中國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)村的環(huán)境情況相對(duì)復(fù)雜，因此單純的理論研究無(wú)法滿足實(shí)際建設(shè)的需要，或者理論跟不上實(shí)際應(yīng)用的發(fā)展進(jìn)程。

4 推進(jìn)PPP模式在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用的對(duì)策

4.1 轉(zhuǎn)換政府職能，加強(qiáng)監(jiān)督和引導(dǎo) PPP項(xiàng)目屬于經(jīng)濟(jì)規(guī)模和建設(shè)規(guī)模都比較大的項(xiàng)目，政府的監(jiān)督作用十分重要，包括項(xiàng)目從招投標(biāo)到項(xiàng)目的建設(shè)以及最后項(xiàng)目的交接和運(yùn)行整個(gè)建設(shè)周期的監(jiān)督，這不僅能保障項(xiàng)目的保質(zhì)保量的完成，而且保障項(xiàng)目的公開(kāi)透明，從根本上來(lái)說(shuō)維護(hù)每個(gè)人的切身利益。私營(yíng)部門(mén)主要追求利益最大，易出現(xiàn)項(xiàng)目的偷工減料現(xiàn)象，損害大眾利益，這需要政府的積極引導(dǎo)和有效的監(jiān)督，以保障項(xiàng)目的有序進(jìn)行。

4.2 把握政策的靈活性，實(shí)施有效的激勵(lì)模式 政府應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)采取一定的激勵(lì)模式，給予私營(yíng)部門(mén)一定的激勵(lì)政策。如以下幾點(diǎn)：①保障最低收益率。項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期間，政府采購(gòu)一定數(shù)量的項(xiàng)目，如水廠電廠等，可保障項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)收益。在私營(yíng)部門(mén)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)困難時(shí)，可適當(dāng)采取一定的稅收優(yōu)惠政策。②允許準(zhǔn)許私營(yíng)部門(mén)在授權(quán)范圍內(nèi)對(duì)本項(xiàng)目的利益開(kāi)發(fā)或者進(jìn)行項(xiàng)目拓展，增加經(jīng)濟(jì)效益。

4.3 構(gòu)建科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu) PPP項(xiàng)目具有一定的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，必然存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，包括金融風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、資金鏈風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)主要分為政府風(fēng)險(xiǎn)和私營(yíng)部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)PPP模式的一個(gè)原則：風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則由最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)的原則，政府應(yīng)該承擔(dān)政策和法律的風(fēng)險(xiǎn)。私營(yíng)部門(mén)具有最先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)應(yīng)承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和資金鏈風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，靈活性比較強(qiáng)，如金融風(fēng)險(xiǎn)，政府和私營(yíng)部門(mén)應(yīng)共同承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

4.4 政府和私營(yíng)部門(mén)應(yīng)保持根本目標(biāo)一致，雙方權(quán)利責(zé)任平等 政府做為社會(huì)利益的代表，代表大眾的利益，所以應(yīng)轉(zhuǎn)變政府角色，實(shí)現(xiàn)向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，以社會(huì)利益最大做為最終目標(biāo)，把社會(huì)效益最大放在首位。對(duì)于私營(yíng)部門(mén)來(lái)說(shuō)，其盈利目的是不可避免的，但是不能以忽視或者破壞社會(huì)集體利益滿足自身的盈利目的。與此同時(shí)，政府和私營(yíng)部門(mén)作為利益雙方，應(yīng)保持兩者的地位和權(quán)利平等，私營(yíng)部門(mén)作為項(xiàng)目的承包者要保證項(xiàng)目保質(zhì)保量的完成，政府作為發(fā)包方應(yīng)保障私營(yíng)部門(mén)的利益不受侵犯。

4.5 投入足夠的人力物力對(duì)PPP模式進(jìn)行實(shí)地考察研究，實(shí)現(xiàn)PPP模式的理論與實(shí)際的緊密融合 根據(jù)對(duì)農(nóng)村的基本環(huán)境進(jìn)行實(shí)地考察研究，在實(shí)踐的基礎(chǔ)上對(duì)PPP模式進(jìn)行調(diào)整，彌補(bǔ)PPP理論與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之間空缺，以理論適應(yīng)實(shí)際情況，避免“削足適履”的現(xiàn)象。除此之外，我國(guó)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)吸取外國(guó)的先進(jìn)PPP模式理論和經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)提高自主創(chuàng)新能力，不斷提高農(nóng)村的生產(chǎn)力水平。

5 總結(jié)

盡管PPP模式在我國(guó)的應(yīng)用得到廣泛的推廣，但是我國(guó)對(duì)于PPP模式的應(yīng)用還處于初級(jí)階段，還存在一些問(wèn)題，因此政府和相關(guān)單位應(yīng)該加大對(duì)PPP模式的應(yīng)用研究，使PPP模式能與我國(guó)的農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀緊密融合，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高農(nóng)村生活環(huán)境水平。

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