沈國(guó)明

內(nèi)容摘要：形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，是基于執(zhí)政的深刻經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)所提出的法治體系建設(shè)任務(wù)。如何通過(guò)有效監(jiān)督來(lái)規(guī)制公權(quán)力，使其既能在法律框架內(nèi)得以有效行使，而又不被濫用，則是當(dāng)前和今后我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心命題。在規(guī)范和控制行政權(quán)力方面，有利的條件和環(huán)境正在形成。盡管如此，我們還需要清醒地看到，公權(quán)力和私權(quán)利的沖突和平衡問(wèn)題依然是依法治國(guó)和國(guó)家治理現(xiàn)代化的重大理論和實(shí)踐問(wèn)題。因此，在這種背景下，亟須提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)運(yùn)用法治思維和法治方式的能力，以便為深化改革、推動(dòng)發(fā)展、解決矛盾和維護(hù)穩(wěn)定提供堅(jiān)強(qiáng)的組織保障；強(qiáng)化法治監(jiān)督體系的有效實(shí)現(xiàn)方式，需要改進(jìn)現(xiàn)有公權(quán)力的考核機(jī)制，發(fā)揮好各種糾偏機(jī)制的功能，充分發(fā)揮法治監(jiān)督體系的整體效應(yīng)。

關(guān)鍵詞：法治監(jiān)督體系 國(guó)家治理現(xiàn)代化 公權(quán)力規(guī)制 公權(quán)力考核機(jī)制

黨的十九大報(bào)告指出，構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來(lái)，增強(qiáng)監(jiān)督合力。這為完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系指明了方向。權(quán)力缺少監(jiān)督和制約，就容易滋生腐敗，加強(qiáng)監(jiān)督，提高監(jiān)督的有效性，是保持黨的先進(jìn)性、純潔性的重要舉措。黨的十八屆四中全會(huì)首次提出中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系這個(gè)概念，明確其五個(gè)子體系，即完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，突出了監(jiān)督的重要性。筆者擬對(duì)嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系建設(shè)中的若干問(wèn)題加以探討，旨在助推該體系的建設(shè)，使各項(xiàng)制度達(dá)到預(yù)期。

一、國(guó)家治理現(xiàn)代化的難題：將公權(quán)力規(guī)制在制度的牢籠中

國(guó)家治理的現(xiàn)代化其核心命題是：如何運(yùn)用現(xiàn)代法治來(lái)規(guī)制權(quán)力、馴化權(quán)力。要讓政府在法律框架內(nèi)活動(dòng)，不越權(quán)，不亂作為。因此，從國(guó)家治理現(xiàn)代化高度來(lái)有效解決公權(quán)力的規(guī)制問(wèn)題，在當(dāng)下是很迫切的任務(wù)。但是，也必須看到，我國(guó)改革開(kāi)放后之所以取得巨大的成就，與改革開(kāi)放是以政府為主導(dǎo)密不可分。因此，這一制度性安排在規(guī)制公權(quán)力的過(guò)程中仍要充分發(fā)揮其深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。如何通過(guò)有效監(jiān)督來(lái)規(guī)制公權(quán)力，使其既能夠在法律框架內(nèi)得以有效行使，不被濫用；同時(shí)，讓公權(quán)力特別是行政權(quán)具有活力和創(chuàng)新動(dòng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，則是當(dāng)前和今后我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心命題。形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，是基于執(zhí)政的深刻經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)所提出的法治體系建設(shè)任務(wù)。

很多腐敗案件實(shí)際在檢驗(yàn)我們的監(jiān)督體系是否完善。例如，國(guó)家發(fā)改委煤炭司副司長(zhǎng)魏鵬遠(yuǎn)受賄貪污達(dá)兩億多元，〔1 〕以每次受賄貪污100萬(wàn)元計(jì)算，那要作案200多次。一次、兩次作案沒(méi)被發(fā)現(xiàn)，也許不能說(shuō)我們監(jiān)督有問(wèn)題。但是那么多次都沒(méi)被發(fā)現(xiàn)，我們的法治監(jiān)督是不是太弱了點(diǎn)。如果像他這樣是絕無(wú)僅有的，也許也不能說(shuō)我們的監(jiān)督有問(wèn)題，問(wèn)題是隨后又查出了秦皇島市管供水的小官，〔2 〕他的貪腐數(shù)額不在那個(gè)副司長(zhǎng)之下，這就很令人擔(dān)心我們監(jiān)督的有效性了。懲治腐敗的確大快人心。但是，更重要的是亡羊補(bǔ)牢，扎緊制度防腐反腐的籬笆，實(shí)施有效的監(jiān)督。讓官員不敢貪、不想貪，那是比較理想的狀態(tài)。眼下更需要形成一些讓他們貪不到或者不那么容易貪到的對(duì)策。為此，我們必須站在治理現(xiàn)代化的高度來(lái)審視這一問(wèn)題，即以完善法治監(jiān)督體系為抓手來(lái)推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革推動(dòng)了整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的現(xiàn)代化，為整個(gè)中華民族的偉大復(fù)興和中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)奠定了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)和寶貴的精神財(cái)富。但是，現(xiàn)代化本身也是一把“雙刃劍”?，F(xiàn)代化進(jìn)程不僅破壞傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)、拉開(kāi)貧富差距、加劇社會(huì)分化，而且還使在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中如何實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)再組織化或再整合，從而實(shí)行有效治理等問(wèn)題得以凸顯。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，現(xiàn)代社會(huì)與傳統(tǒng)社會(huì)發(fā)生了位移。傳統(tǒng)社會(huì)通過(guò)政府的管制來(lái)維持社會(huì)秩序和穩(wěn)定，保持社會(huì)活力則不是管理者考慮的主要問(wèn)題。而現(xiàn)代社會(huì)治理在通過(guò)法律或相關(guān)規(guī)則約束社會(huì)，這種治理要由社會(huì)大眾的參與，并得到他們的承認(rèn)和認(rèn)可。同時(shí)，還得保持社會(huì)每一主體正當(dāng)而充分的發(fā)展。在這個(gè)階段，僅僅依靠傳統(tǒng)政治權(quán)威的力量來(lái)駕馭和掌控全局，以期在社會(huì)變革中保持政治穩(wěn)定已變得不可能，而必須實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，以適合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的治理水平和方式，建立起以法治為基礎(chǔ)的現(xiàn)代政治權(quán)威。

國(guó)家治理現(xiàn)代化要求公權(quán)力行使的法治化、程序化。但是，公權(quán)力在轉(zhuǎn)型社會(huì)，所處的環(huán)境和面對(duì)的情況紛繁復(fù)雜，既有傳統(tǒng)體制遺留的問(wèn)題和影響，又有新體制磨合期必然遇到的新問(wèn)題，還有互聯(lián)網(wǎng)迅速發(fā)展引發(fā)的社會(huì)深刻變化，社會(huì)的復(fù)雜性和不可預(yù)測(cè)性增加了。最典型的是突然發(fā)生的共享單車(chē)的“野蠻生長(zhǎng)”，對(duì)這些變化，負(fù)有管理職責(zé)的公權(quán)力幾乎可以說(shuō)是猝不及防。在這樣的環(huán)境下實(shí)施社會(huì)治理，公權(quán)力，特別是行政權(quán)更容易擴(kuò)張。因?yàn)樵诖颐?yīng)對(duì)各種新情況新問(wèn)題時(shí)，政府部門(mén)很可能忽略程序和法治的要求。這種情況在實(shí)踐中并不少見(jiàn)，比如，面對(duì)上訪的激增，有些上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)往往以“搞定就是穩(wěn)定，擺平就是水平，無(wú)事就是本事”作為工作要求，放任基層違反依法行政的行為和破壞社會(huì)秩序的行為，處事喪失公平公正，喪失公信力，傳統(tǒng)國(guó)家治理方式在規(guī)制國(guó)家公權(quán)力上的局限性充分暴露出來(lái)。也正因?yàn)槿绱?，使我們?nèi)找嬲J(rèn)識(shí)到革新治國(guó)理政觀念和更新國(guó)家治理方式的必要性和緊迫性，進(jìn)而自覺(jué)推動(dòng)國(guó)家治理從傳統(tǒng)向現(xiàn)代、從單一向多元，從管理向治理轉(zhuǎn)型。監(jiān)察體制改革意義重大影響深遠(yuǎn)，探索過(guò)程中自然難免碰到一些問(wèn)題。

為了切實(shí)提高監(jiān)督的效果和水平，中央在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，在上述3省、市設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，并在試點(diǎn)基礎(chǔ)上全國(guó)推行。監(jiān)察委員會(huì)，作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)。黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，建立健全監(jiān)察委員會(huì)組織架構(gòu)，明確監(jiān)察委員會(huì)職能職責(zé)，建立監(jiān)察委員會(huì)與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制。按照改革設(shè)計(jì)，監(jiān)察委員會(huì)將擁有包括預(yù)防腐敗、黨紀(jì)監(jiān)督、違法監(jiān)察、財(cái)務(wù)監(jiān)督、刑事偵查等諸多職責(zé)。另外，還強(qiáng)化了對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約。這是“整合監(jiān)察力量”，保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進(jìn)行民主監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的有效措施。這項(xiàng)改革擴(kuò)大了監(jiān)察范圍、豐富了監(jiān)察手段，實(shí)現(xiàn)了對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立起了集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系。可以預(yù)計(jì)，過(guò)去黨內(nèi)的監(jiān)督和行政的監(jiān)督大都是同體監(jiān)督，這種狀況隨著監(jiān)督體制的改革會(huì)得到改變，監(jiān)督的水平和實(shí)效也將得到有效提升。endprint

二、規(guī)范公權(quán)力的社會(huì)環(huán)境正在形成

（一）在規(guī)范和控制公權(quán)力方面，有利的條件和環(huán)境正在形成

第一，市場(chǎng)在發(fā)展。黨的十八屆三中全會(huì)提出發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定性作用，市場(chǎng)的作用在進(jìn)一步顯現(xiàn)出來(lái)，這是讓政府歸位的外部壓力。當(dāng)然，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，并不意味著政府在資源配置中不起作用了。事實(shí)上并不是所有的資源配置都是由市場(chǎng)決定的，很多時(shí)候，政府的作用不可或缺。在市場(chǎng)日益成熟的情況下，政府既不能不作為，也不能亂作為。第二，政府自身在改革。在中美雙邊協(xié)議中，我國(guó)政府接受了負(fù)面清單管理模式，行政改革的步伐在加快，法治政府建設(shè)空前受到重視，〔3 〕上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在開(kāi)出第一版投資負(fù)面清單后，第二版、第三版清單均已出爐。現(xiàn)在，行政審批事項(xiàng)大大減少，政府的權(quán)力在進(jìn)一步歸位、規(guī)范。以負(fù)面清單的方式確定行政權(quán)力邊界的做法正在常態(tài)化，在此基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院進(jìn)一步要求各級(jí)政府要公開(kāi)三份清單：一份是權(quán)力清單，明確政府該做什么，做到“法無(wú)授權(quán)不可為”；一份是負(fù)面清單，明確企業(yè)不該干什么，做到“法無(wú)禁止皆可為”；一份是責(zé)任清單，明確政府怎么管市場(chǎng)，做到“法定責(zé)任必須為”。這樣做的好處是讓經(jīng)濟(jì)主體能量迸發(fā)，大大提高行政效率，減少亂作為，也改變了政府和行政相對(duì)人的關(guān)系，過(guò)去政府部門(mén)是“朝南坐”，現(xiàn)在服務(wù)意識(shí)普遍增強(qiáng)。政府的這些變化，使其監(jiān)管職能增強(qiáng)，而且因?yàn)榇蠓葴p少行政審批，使尋租現(xiàn)象的發(fā)生幾率隨之減少。第三，《行政訴訟法》的修改。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》要求：“健全行政機(jī)關(guān)依法出庭應(yīng)訴、支持法院受理行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度?！边@進(jìn)一步增加了政府依法行政的外部壓力，也為創(chuàng)造更加優(yōu)越的政治和法律環(huán)境，為政府接受司法監(jiān)督創(chuàng)造了有利條件。我們同時(shí)也看到，公權(quán)力突破邊界被濫用的情況仍存在，其中一個(gè)標(biāo)志是行政訴訟政府的敗訴率沒(méi)有明顯降低。

為了讓司法監(jiān)督發(fā)揮應(yīng)有的效用，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳還印發(fā)了《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》，將相關(guān)原則制度化。

當(dāng)然，公民的法治意識(shí)在增強(qiáng)，也對(duì)監(jiān)督的外部環(huán)境改善發(fā)揮著積極作用。近十年來(lái)，由于我國(guó)持續(xù)抓依法行政，抓法治政府建設(shè)，各地行政權(quán)運(yùn)行的依法行政狀況明顯改善，但行政訴訟的數(shù)量卻持續(xù)上升，說(shuō)明公民維權(quán)意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，而且，關(guān)注政府行為的合法性、適當(dāng)性，平等意識(shí)也有所增強(qiáng)，敢于通過(guò)訴訟要求政府糾錯(cuò)。

監(jiān)督的外部環(huán)境改善還表現(xiàn)在，通過(guò)司法改革，司法機(jī)關(guān)對(duì)審判權(quán)的行使，更趨于獨(dú)立、公正。司法機(jī)關(guān)在行政訴訟中袒護(hù)政府的情況在減少，受此種變化鼓舞，民告官案件數(shù)量會(huì)上升。以上海為例，上海市人民政府近年公布的行政訴訟和行政復(fù)議件數(shù)都比同期有較大幅度上漲。當(dāng)然也應(yīng)看到，行政訴訟量的增加，與信訪制度改革有關(guān)，將一部分糾紛引入司法途徑來(lái)解決，有利于“信訪不信法”狀況的改觀?！? 〕

政府面對(duì)新問(wèn)題、新矛盾，需要改變思路和治理方式。一個(gè)領(lǐng)域產(chǎn)生的變化，會(huì)迅速延伸到其他領(lǐng)域，引發(fā)一系列變化。如果按照單一思維，直奔單項(xiàng)管理目標(biāo)而去，以前有效的做法現(xiàn)在就可能失靈?，F(xiàn)在，更需要系統(tǒng)思維。在出臺(tái)一項(xiàng)政策時(shí)，既要考慮政策的正面效應(yīng)，也要考慮其負(fù)面效應(yīng)；在賦予權(quán)力的時(shí)候，必須同時(shí)考慮對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。

在轉(zhuǎn)型期，沒(méi)有成熟的制度來(lái)保證各項(xiàng)舉措達(dá)到目標(biāo)。因此，需要改革。即使大家對(duì)“在法治的框架下進(jìn)行改革”有共識(shí)，但是，遇到需要改革的具體事項(xiàng)，仍不免會(huì)突破既有規(guī)則。我們力圖縮小規(guī)則與現(xiàn)實(shí)的差距，但是，現(xiàn)實(shí)總是要沖開(kāi)制度的堤壩。在這種情形下，簡(jiǎn)單地以是否突破規(guī)則來(lái)衡量行為的對(duì)錯(cuò)，似乎過(guò)于簡(jiǎn)單，這會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)懶政、怠政，從而貽誤戰(zhàn)機(jī)，不利于實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的偉大目標(biāo)。但是，借改革之名謀取個(gè)人私利或者小團(tuán)體私利而任意突破規(guī)則，對(duì)法治國(guó)家建設(shè)危害甚大。在這種復(fù)雜的情勢(shì)下，加大監(jiān)督力度，實(shí)行有效的監(jiān)督是有著現(xiàn)實(shí)需要的，也是解決上述困局的可行辦法。

（二）對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和突出問(wèn)題的監(jiān)督在加強(qiáng)

就上訪和行政訴訟內(nèi)容來(lái)看，土地征收、房屋動(dòng)拆遷方面的矛盾很突出。這源于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的影響，也源于中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分還不同程度地存在不清晰、不合理、不規(guī)范等問(wèn)題。

關(guān)于土地征收、房屋動(dòng)拆遷問(wèn)題，已經(jīng)成為監(jiān)督的重點(diǎn)。這方面的問(wèn)題較為突出與城市改造和城鎮(zhèn)化加速有關(guān)。有人因?yàn)橐?jiàn)到城鎮(zhèn)化過(guò)程中官民矛盾比較突出，就質(zhì)疑加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程的必要性。其實(shí)，城鎮(zhèn)化是人類(lèi)發(fā)展的必然趨勢(shì)。關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，可以從多個(gè)角度加以考察，本文只從一個(gè)角度加以說(shuō)明。如果中國(guó)真的在2040年實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化達(dá)到75%的目標(biāo)，按照預(yù)測(cè)，那時(shí)全國(guó)總?cè)丝?3.5億，這意味著仍將有2.4億人口生活在農(nóng)村，如果我們對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，保住了18億畝基本農(nóng)田，也就意味著農(nóng)村人口人均7.5畝地。這樣的資源條件要讓農(nóng)民收入大幅度提高，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，仍是一件很困難的事情。因此，為了實(shí)現(xiàn)共同富裕，加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程勢(shì)在必行。城鎮(zhèn)化不僅僅是農(nóng)民身份的改變，還是涉及其生產(chǎn)方式、生活方式、戶籍制度和財(cái)產(chǎn)制度的一個(gè)根本性變革。城鎮(zhèn)化是政府主導(dǎo)的，地方政府設(shè)定的實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化日程表，令不少部門(mén)在面對(duì)矛盾時(shí)非常焦慮，被城鎮(zhèn)化的社會(huì)成員與政府之間有時(shí)候意愿并不一致，但是，為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，行政權(quán)力違背農(nóng)民自愿原則，越權(quán)亂作為的現(xiàn)象并不少見(jiàn)。由于用權(quán)不慎，常常引發(fā)官民沖突。改革開(kāi)放以來(lái)，在農(nóng)業(yè)稅取消之后，農(nóng)村的官民矛盾大為緩解，但是在城市周邊地區(qū)，在城鎮(zhèn)化推進(jìn)較快的地區(qū)，土地、戶籍、社保等因素引發(fā)的官民矛盾還很突出，不加強(qiáng)監(jiān)督不行。

土地征收、房屋動(dòng)拆遷方面矛盾突出，也與現(xiàn)行財(cái)稅制度的缺陷有關(guān)。2016年8月16日印發(fā)并實(shí)施的《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，是國(guó)務(wù)院針對(duì)以前存在的一些弊病制定的，這些弊病有：政府職能定位不清，一些本可由市場(chǎng)調(diào)節(jié)或社會(huì)提供的事務(wù)，財(cái)政包攬過(guò)多；一些本應(yīng)由政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)，財(cái)政承擔(dān)不夠；中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理，一些本應(yīng)由中央直接負(fù)責(zé)的事務(wù)交給地方承擔(dān)，一些應(yīng)由地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，中央承擔(dān)過(guò)多，地方?jīng)]有擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的支出責(zé)任；不少中央和地方提供基本公共服務(wù)的職責(zé)交叉重疊，共同承擔(dān)的事項(xiàng)較多；省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡規(guī)范；有的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分缺乏法律依據(jù)，法治化、規(guī)范化程度不高，等等。這項(xiàng)改革為的是建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化法律化。1994年分稅制改革后，很大一部分財(cái)權(quán)歸中央，地方事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，導(dǎo)致土地財(cái)政出現(xiàn)。土地財(cái)政勢(shì)必依賴(lài)征地、動(dòng)拆遷，難免造成地方政府與農(nóng)民、原住戶產(chǎn)生矛盾。行政復(fù)議和行政訴訟也會(huì)增多。國(guó)務(wù)院這份文件的出臺(tái)，是為了貫徹黨的十八屆三中全會(huì)決定的財(cái)稅制度改革，只要這項(xiàng)改革沒(méi)完成，農(nóng)村集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題還沒(méi)解決，上述因素誘發(fā)的官民矛盾還會(huì)延續(xù)。綜上所述，這些領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)成為監(jiān)督的重點(diǎn)。endprint

建設(shè)領(lǐng)域也正在成為監(jiān)督的重點(diǎn)。工程建設(shè)領(lǐng)域在土地審批、規(guī)劃調(diào)整、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、項(xiàng)目實(shí)施、工程質(zhì)量、資金使用方面，政府采購(gòu)中易發(fā)貪腐，領(lǐng)導(dǎo)干部違反規(guī)定插手干預(yù)工程建設(shè)項(xiàng)目謀取私利、索賄受賄、失職瀆職的情況也較普遍，招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)等中介組織的行賄、介紹賄賂等也較常見(jiàn)，有的工程嚴(yán)重侵害了群眾經(jīng)濟(jì)利益、人身權(quán)利。工程建設(shè)領(lǐng)域貪污賄賂等職務(wù)犯罪嚴(yán)重破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，危害社會(huì)和諧穩(wěn)定，影響黨和政府的公信力。為此，最高人民檢察院曾開(kāi)展工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)治理工作，深入查辦和預(yù)防工程建設(shè)領(lǐng)域貪污賄賂等職務(wù)犯罪案件。加強(qiáng)監(jiān)督，就是要提高發(fā)現(xiàn)案件線索的能力。要緊緊抓住工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)治理中貪污賄賂等職務(wù)犯罪易發(fā)多發(fā)的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，深入研究工程建設(shè)領(lǐng)域管理中的薄弱環(huán)節(jié)和潛在廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，堵塞漏洞，提升監(jiān)督的實(shí)際效果。

對(duì)財(cái)政預(yù)算和公共資金的監(jiān)督也在增強(qiáng)。在過(guò)去的三十多年里，政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體制改革所取得的成功，民主與法治建設(shè)取得的巨大成績(jī)，使政府積累了一定的政治資源。但是，由于公共財(cái)政制度不健全，以及對(duì)財(cái)政預(yù)算和公共資金的監(jiān)督不到位，致使一些地方政府在涉及利益爭(zhēng)執(zhí)的社會(huì)矛盾中，往往會(huì)成為利益爭(zhēng)執(zhí)的一方，其政治權(quán)威自然受損，調(diào)處社會(huì)矛盾的能力也減弱。再加上官民之間的信息不對(duì)稱(chēng)，群眾對(duì)政府的信任感進(jìn)一步消減，很容易形成沖突。為此，國(guó)家進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)財(cái)政預(yù)算和公共資金的監(jiān)管。在改進(jìn)預(yù)算監(jiān)督方面，還會(huì)將預(yù)算外資金納入監(jiān)督范圍，現(xiàn)在預(yù)算外資金不受制約是導(dǎo)致腐敗高發(fā)的重要原因，也使得人大對(duì)于預(yù)算編制的信息掌握的很不充分，和政府間存在著信息不對(duì)稱(chēng)的情況。人大在行使預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)方面，最終應(yīng)當(dāng)從形式審查轉(zhuǎn)向真正觸及具體內(nèi)容的審查發(fā)展。

三、提高法治監(jiān)督的有效性，要治標(biāo)也要治本

（一）提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)是增強(qiáng)法治監(jiān)督有效性的基礎(chǔ)工作

各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、尊法、守法、用法，對(duì)于實(shí)現(xiàn)有效的法治監(jiān)督具有重要意義。要確立法治思維，提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，牢固樹(shù)立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念，對(duì)法律要懷有敬畏之心。領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)待法律的態(tài)度和他們的辦事方式，將對(duì)全社會(huì)形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境產(chǎn)生重大影響。領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事，政府運(yùn)作的透明度將會(huì)提高，行政責(zé)任也會(huì)明晰，各種來(lái)自內(nèi)、外部的監(jiān)督更能發(fā)揮作用。

為了提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式解決問(wèn)題的能力和水平，目前，必須從基礎(chǔ)抓起。應(yīng)根據(jù)干部隊(duì)伍的現(xiàn)狀，采用各種方法，強(qiáng)化法治教育。法治作為治國(guó)理政的基本方式，顯示黨和國(guó)家非常強(qiáng)調(diào)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式能力，與依法治國(guó)的宏觀要求相比，其側(cè)重點(diǎn)在于對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部如何治國(guó)理政提出了更為明確和具體的要求。“法治從黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)的基本方略具體化為領(lǐng)導(dǎo)干部治國(guó)理政的基本準(zhǔn)則?！?〔5 〕因此，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要把握這一要求的深刻內(nèi)涵，自覺(jué)地將已經(jīng)習(xí)慣的行政思維、領(lǐng)導(dǎo)思維、管理思維轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ嗡季S，將注重單一行政方式、命令方式、強(qiáng)制方式轉(zhuǎn)變?yōu)榕c法治相結(jié)合的治國(guó)理政方式。這就要求領(lǐng)導(dǎo)干部成為尊法、學(xué)法、守法、用法的帶頭者、踐行者和示范者。

現(xiàn)實(shí)生活中，講到法律重要性時(shí)，幾乎沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)干部會(huì)反對(duì)。但做起事來(lái)則不然，法律往往成為他們的累贅。在一些事關(guān)民眾切身利益的發(fā)展決策以及一些執(zhí)法重點(diǎn)領(lǐng)域，一些領(lǐng)導(dǎo)干部受傳統(tǒng)執(zhí)政理念影響很深，片面地強(qiáng)調(diào)出政績(jī)，擺平矛盾，而忽視解決問(wèn)題方式、方法的合法性，導(dǎo)致矛盾多發(fā)甚至激化，最終影響本地區(qū)發(fā)展進(jìn)程。領(lǐng)導(dǎo)干部如果采用這種非法治思維和非法治方式，就不會(huì)接受法治監(jiān)督。這也是一個(gè)時(shí)期以來(lái)，權(quán)力缺乏監(jiān)督，監(jiān)督缺位、弱化以及流于形式等問(wèn)題不同程度存在的重要原因。

為此，要將提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)，作為增強(qiáng)法治監(jiān)督有效性的基礎(chǔ)工作來(lái)抓。“法不責(zé)眾”的描述有一定的客觀性。領(lǐng)導(dǎo)干部如不依法辦事，普遍亂來(lái)，等于相互壯膽，而面對(duì)大面積的違法，本來(lái)就弱的監(jiān)督效果就更差。相反，干部具有根據(jù)法律規(guī)定的內(nèi)容和程序、法律原則和法治精神進(jìn)行決策、執(zhí)法和司法的意識(shí)，違法犯罪是少數(shù)，就為提高法治監(jiān)督的有效性提供了良好的基礎(chǔ)。

法治是一種實(shí)踐理性，它的習(xí)得不僅是掌握一些法律知識(shí)和條文，還需要確立相應(yīng)的文化理念和價(jià)值觀念以及生活方式。也就是說(shuō)，法治思維和法治方式的養(yǎng)成和提升離不開(kāi)具體的法治實(shí)踐。法治實(shí)踐表現(xiàn)出行為主體運(yùn)用法律對(duì)具體問(wèn)題進(jìn)行分析、解決的能力，以及運(yùn)用法律的程度和依法辦事的水平。如何將“紙面上的法律”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶袆?dòng)中的法律”，則是法治實(shí)踐的重大理論和實(shí)踐問(wèn)題?！胺傻纳c其說(shuō)是一種邏輯，不如說(shuō)是一種經(jīng)驗(yàn)?！?〔6 〕為提高教育的實(shí)際作用，可以加大反面案例的警示教育作用。將那些有法不依，濫用職權(quán)，給國(guó)家和公民合法權(quán)益造成重大損害、損失的領(lǐng)導(dǎo)干部的犯罪事實(shí)作為教材進(jìn)行警示教育，可以起到事半功倍的效果。

（二）完善干部培養(yǎng)和成長(zhǎng)機(jī)制，是提高法治監(jiān)督有效性的重要條件

進(jìn)一步完善干部培養(yǎng)和成長(zhǎng)機(jī)制，促使領(lǐng)導(dǎo)干部善于運(yùn)用法治思維與法治方式。

1.在領(lǐng)導(dǎo)干部入口，要有對(duì)依法辦事能力的考核機(jī)制。在各級(jí)公務(wù)員招錄中，在事業(yè)單位以及國(guó)有企業(yè)招錄領(lǐng)導(dǎo)干部中，要加大對(duì)憲法、法學(xué)理論、行政法等法律知識(shí)的考察比重。與此同時(shí)，要結(jié)合所招錄崗位的特點(diǎn)，根據(jù)崗位設(shè)定需要，加大對(duì)運(yùn)用法律能力的考察。在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔和任命時(shí)，將是否具備一定的法律知識(shí)和運(yùn)用法律的能力作為考核的內(nèi)容。2010年10月15日國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》中，要求“行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法、尊法、守法、用法，牢固樹(shù)立以依法治國(guó)、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)為基本內(nèi)容的社會(huì)主義法治理念，自覺(jué)養(yǎng)成依法辦事的習(xí)慣，切實(shí)提高運(yùn)用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中突出矛盾和問(wèn)題的能力。要重視提拔使用依法行政意識(shí)強(qiáng)，善于用法律手段解決問(wèn)題、推動(dòng)發(fā)展的優(yōu)秀干部。”把好領(lǐng)導(dǎo)干部入口關(guān)，然后注重在實(shí)踐中反復(fù)學(xué)習(xí)法治思維和法治方式，并不斷鍛煉，法治素養(yǎng)就會(huì)有顯著提高。endprint

2.設(shè)置科學(xué)、可行的考核指標(biāo)，將“法治指標(biāo)”引入績(jī)效考核之中?？茖W(xué)有效的考核，對(duì)強(qiáng)化法治監(jiān)督體系具有重要意義。應(yīng)當(dāng)改進(jìn)和完善現(xiàn)有的干部考核機(jī)制，需要針對(duì)現(xiàn)狀認(rèn)真研究考核指標(biāo)問(wèn)題。過(guò)去，對(duì)GDP增長(zhǎng)的考核，導(dǎo)致黨政干部把發(fā)展理解為經(jīng)濟(jì)發(fā)展，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展理解為GDP增長(zhǎng)，形成唯GDP論。其后果是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展脫節(jié)，與生態(tài)環(huán)境建設(shè)脫節(jié)，引發(fā)一系列社會(huì)矛盾和問(wèn)題。不可行的指標(biāo)，特別是“一票否決制”的泛化，導(dǎo)致數(shù)據(jù)造假，與考核初衷相悖的情況大量出現(xiàn)。例如，“命案必破”的考核壓力，誘發(fā)不破案便不立案的所謂“不破不立”，甚至導(dǎo)致發(fā)生冤案錯(cuò)案?！傲闵显L”的考核壓力，引發(fā)地方上用“盯牢、看死”的方法限制上訪人員的人身自由，甚至導(dǎo)致國(guó)家信訪局的官員成為尋租的對(duì)象。不恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用“一票否決”的辦法，會(huì)使得本來(lái)很好的糾錯(cuò)機(jī)制發(fā)生扭曲。例如，一些地方政府為了避免被“一票否決”，要求法院刻意壓低行政訴訟中政府部門(mén)的敗訴率，其結(jié)果是，官民矛盾沒(méi)有化解，行政訴訟的糾錯(cuò)功能被削弱了。

過(guò)去政績(jī)考核注重GDP增長(zhǎng)，對(duì)社會(huì)、環(huán)境等問(wèn)題關(guān)注不夠，尤其忽視對(duì)依法執(zhí)政、依法行政、依法決策等內(nèi)容的考核。因此，需要建立科學(xué)的干部政績(jī)考核和選拔任用機(jī)制，建立與“法治作為治國(guó)理政基本方式”要求相適應(yīng)的干部績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制。改革開(kāi)放以來(lái)，有些地方已經(jīng)做過(guò)這方面的探索，如工作案例法治評(píng)估等，有的已經(jīng)具有推廣價(jià)值，可以將這些成功經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為相關(guān)考核指標(biāo)。當(dāng)然，設(shè)置考核指標(biāo)，一定要注意科學(xué)性，突出對(duì)運(yùn)用法治思維、法治方式解決問(wèn)題能力的考察。考核指標(biāo)是引導(dǎo)干部行為的指揮棒，運(yùn)用得好，可以提升領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力和水平，成為推進(jìn)依法治國(guó)的動(dòng)力和抓手。

3.建立健全對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部違法行為的責(zé)任追究制度。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要按照法治中國(guó)建設(shè)的要求，不斷提升治國(guó)理政的水平和能力。對(duì)那些不屑尊法守法、濫用權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部，要及時(shí)采取措施；對(duì)造成嚴(yán)重后果者，要依法追究領(lǐng)導(dǎo)干部的法律責(zé)任。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，使得現(xiàn)在面臨的問(wèn)題具有高度的關(guān)聯(lián)性、復(fù)雜性，民主決策、科學(xué)決策的要求日益提高?？墒?，實(shí)踐中，“拍腦袋決策，拍胸脯保證，拍屁股走人”的情況屢見(jiàn)不鮮，給國(guó)家?guī)?lái)巨大損失。因此，一方面要健全科學(xué)決策的程序；另一方面，要加大責(zé)任追究的力度，要讓問(wèn)責(zé)制落到實(shí)處。對(duì)那些不依法辦事，給國(guó)家、社會(huì)和公民利益帶來(lái)重大損失的領(lǐng)導(dǎo)干部，要嚴(yán)格追究其法律責(zé)任。

四、形成各種形式監(jiān)督合力，是增強(qiáng)法治監(jiān)督有效性的重要任務(wù)

（一）發(fā)揮各種形式監(jiān)督的作用

我國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)督體系包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督。增強(qiáng)這些監(jiān)督的實(shí)效并形成合力，是今后一個(gè)階段一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。

1.發(fā)揮好黨內(nèi)監(jiān)督的作用。為防止管黨不嚴(yán)、治黨不力，必須加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。作為執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨掌握著國(guó)家權(quán)力和大量的公共資源。反腐敗，首先要管好黨，要從嚴(yán)治黨。習(xí)近平總書(shū)記指出：“新形勢(shì)下，我們黨面臨著許多嚴(yán)峻考驗(yàn)，黨內(nèi)存在著許多亟待解決的問(wèn)題。尤其是一些黨員干部中發(fā)生的貪污腐敗、脫離群眾、形式主義、官僚主義等問(wèn)題，必須下大氣力解決?！?〔7 〕為了履行為人民服務(wù)的宗旨，黨內(nèi)監(jiān)督須臾不可放松，在法治監(jiān)督體系中，黨內(nèi)監(jiān)督是重中之重。

各級(jí)黨委，尤其是黨的組織部門(mén)和紀(jì)檢部門(mén)，要通過(guò)對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的考察、考核、提名、任命、監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)、辦單位、本部門(mén)干部的管理，糾正相關(guān)工作人員不依法辦事問(wèn)題，并通過(guò)多種形式的教育，使其認(rèn)識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的違法行為要及時(shí)制止，并給予相關(guān)責(zé)任人黨紀(jì)處分，對(duì)于應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任的，要通過(guò)司法程序，依法追究相關(guān)者的法律責(zé)任。

為了實(shí)現(xiàn)有效的黨內(nèi)監(jiān)督，黨中央創(chuàng)新組織制度，將巡視作為黨內(nèi)監(jiān)督戰(zhàn)略性制度安排，并且要求不留死角，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋。這是一項(xiàng)很有針對(duì)性的制度。在一段時(shí)期里，管黨治黨執(zhí)行紀(jì)律存在“寬松軟”的狀況，同級(jí)紀(jì)委不可能對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行有效監(jiān)督。不少領(lǐng)導(dǎo)干部落馬，總結(jié)原因時(shí)，往往提到喪失信念，以及對(duì)“一把手”缺少監(jiān)督和制約的問(wèn)題。巡視制度在一定程度上可以彌補(bǔ)這些制度性缺陷。同時(shí)，針對(duì)以前經(jīng)常出現(xiàn)的中央和省市級(jí)黨政機(jī)關(guān)缺少監(jiān)督的情況，將部分單位內(nèi)設(shè)紀(jì)委改為派駐紀(jì)檢組，減少監(jiān)督的盲區(qū)和漏洞。為壓實(shí)監(jiān)督責(zé)任，強(qiáng)化組織監(jiān)督，構(gòu)建了黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨委（黨組）全面監(jiān)督、黨的工作部門(mén)職能監(jiān)督、基層組織日常監(jiān)督、黨員民主監(jiān)督的體系。該體系如能發(fā)揮預(yù)期作用，就可形成一級(jí)抓一級(jí)、層層傳導(dǎo)壓力、管黨不嚴(yán)治黨不力就嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)的工作機(jī)制。

更重要的是，深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)推開(kāi)，組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查部門(mén)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋。《國(guó)家監(jiān)察法》已在制定中，并在向社會(huì)廣泛征求意見(jiàn)。這部法律賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“雙規(guī)”措施。可以預(yù)見(jiàn)，這部法律將大大增強(qiáng)法治監(jiān)督的力度，提高監(jiān)督的有效性。

2.為有效防治腐敗，各種形式的監(jiān)督必須改進(jìn)和加強(qiáng)。人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督都需要提高監(jiān)督的有效性，都有改進(jìn)和提升的空間。

要進(jìn)一步發(fā)揮人大監(jiān)督的作用。要落實(shí)憲法和法律賦予人大的職權(quán)，提高人大監(jiān)督的有效性。首先，通過(guò)合憲性審查機(jī)制糾正一些部門(mén)和地方違法立法的現(xiàn)象。其次，要增強(qiáng)對(duì)“一府兩院”監(jiān)督的力度，提高監(jiān)督的有效性。在這方面，人大工作有很大的提升空間。不少地方發(fā)生的違法行政，甚至腐敗行為，與人大監(jiān)督缺位或有效性不足有關(guān)。再次，要強(qiáng)化人大的內(nèi)部監(jiān)督。人大不是真空地帶，也會(huì)有腐敗發(fā)生，尤其在一些地方，對(duì)人大定位不準(zhǔn)，參與了不少經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。有的則是在立法中代表了某個(gè)利益集團(tuán)，企圖用條文固化他們的利益。更有甚者，企圖以賄選的方式直接進(jìn)入國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，以期謀取利益。如2014年湖南衡陽(yáng)賄選案，〔8 〕遼寧賄選案，等等。因此，全面健全人大的監(jiān)督職能，充分發(fā)揮人大監(jiān)督作用，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。endprint

要充分發(fā)揮行政監(jiān)督的作用。各級(jí)行政機(jī)關(guān)要自覺(jué)利用相關(guān)行政法律制度資源，加強(qiáng)行政監(jiān)督，提高依法行政能力和水平。通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟、行政監(jiān)察、信訪等渠道及時(shí)發(fā)現(xiàn)本地區(qū)、本單位、本部門(mén)在依法行政方面存在的問(wèn)題，查處相關(guān)責(zé)任人違法違紀(jì)行為。尤其是在征地拆遷、房屋改造、環(huán)境保護(hù)、重大工程落地等重點(diǎn)領(lǐng)域，要嚴(yán)格根據(jù)相關(guān)行政法律法規(guī)來(lái)進(jìn)行檢查，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要及時(shí)糾正，防止和懲處濫用職權(quán)行為。

要充分發(fā)揮民主監(jiān)督的作用。加強(qiáng)人民政協(xié)民主監(jiān)督，完善民主監(jiān)督的組織領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)益保障、知情反饋、溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。推進(jìn)人民政協(xié)參政議政更加深入務(wù)實(shí)開(kāi)展，參政議政的成果要落實(shí)。政協(xié)委員知識(shí)層次高、社會(huì)聯(lián)系面廣、信息多，這對(duì)于發(fā)現(xiàn)和防治腐敗有積極作用。要加強(qiáng)黨派的民主監(jiān)督，通過(guò)相互監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)執(zhí)政黨和政府存在的問(wèn)題，積極建言獻(xiàn)策。

要充分發(fā)揮司法監(jiān)督的作用。發(fā)揮好司法權(quán)在保證依法行政和化解社會(huì)矛盾方面的作用，是黨的十八屆三中、四中全會(huì)確定的一項(xiàng)改革內(nèi)容。在以“權(quán)力制約權(quán)力、權(quán)力和諧運(yùn)作”原則指導(dǎo)下，人民代表大會(huì)制度形成了國(guó)家權(quán)力有效分工與制約的模式，政府、法院、檢察院，分別行使國(guó)家的行政權(quán)、審判權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)?！缎姓V訟法》的修改，對(duì)進(jìn)一步提升司法權(quán)對(duì)行政權(quán)運(yùn)行的矯正能力，對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督，確保行政權(quán)在法治軌道上運(yùn)行具有積極意義。

要充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的作用。審計(jì)是我國(guó)制度化的有效監(jiān)督形式，在確保國(guó)家財(cái)經(jīng)法律和紀(jì)律的遵守、確保資金安全和防止腐敗方面，具有重要的作用。很多違法行政和官員腐敗，都是通過(guò)審計(jì)監(jiān)督被發(fā)現(xiàn)的。但是，審計(jì)監(jiān)督也有進(jìn)一步提升的空間，需擴(kuò)大覆蓋面，加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)督，防止出現(xiàn)選擇性執(zhí)法的情況，進(jìn)一步提高審計(jì)監(jiān)督的公信力和震撼力。

要發(fā)揮好社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人民群眾的物質(zhì)生活水平迅速提高。與此同時(shí)，權(quán)利意識(shí)也有很大的提升，對(duì)社會(huì)公平正義的要求明顯增強(qiáng)，群眾舉報(bào)已經(jīng)成為發(fā)現(xiàn)腐敗線索的重要渠道。通過(guò)社會(huì)監(jiān)督和包括自媒體在內(nèi)的輿論監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)和糾正了不少政府違法決策和違法行為。地方政府被民意“逼著走”的情況不時(shí)發(fā)生。近年出現(xiàn)的廈門(mén)、大連PX項(xiàng)目下馬，啟東造紙項(xiàng)目下馬，皆是政府被動(dòng)接受民眾抗議的結(jié)果。可見(jiàn)社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督是監(jiān)督體系中不可缺少的形式。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，民眾對(duì)行政行為進(jìn)行自發(fā)的合法性審查會(huì)將成為常態(tài)，他們也會(huì)選擇各種方式表達(dá)意愿，阻止在他們看來(lái)不合法的行為。這對(duì)各級(jí)政府依法行政提出了進(jìn)一步的要求?？梢灶A(yù)見(jiàn)，這類(lèi)形式的監(jiān)督將進(jìn)一步發(fā)揮作用。面對(duì)這種來(lái)自社會(huì)的外部監(jiān)督，政府應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)它的正面作用，自覺(jué)接受。實(shí)行法治監(jiān)督，也包括拓展人民群眾參與社會(huì)治理的渠道，正確引導(dǎo)人民群眾合法理性地表達(dá)訴求。

（二）充分發(fā)揮法治監(jiān)督體系的整體效應(yīng)

各種形式的監(jiān)督要形成合力。有效的監(jiān)督應(yīng)該具有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力。貪腐行為總會(huì)有蛛絲馬跡顯露出來(lái)，一旦察覺(jué)，要順藤摸瓜、緊追不舍。如果監(jiān)督是鐵路警察，各管一段，一些跡象、線索就會(huì)被忽略。為此，各種形式的監(jiān)督要相互協(xié)同，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，需要其他形式監(jiān)督配合的，都應(yīng)積極合作，后續(xù)工作要銜接，把工作要做實(shí)。所謂法治監(jiān)督體系，應(yīng)該是內(nèi)部結(jié)構(gòu)合理，相互協(xié)調(diào)的，而不是單打獨(dú)斗的?，F(xiàn)在的犯罪分子往往很狡猾，如果監(jiān)督機(jī)構(gòu)各行其是，形不成共識(shí)與合力，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力就低下，腐敗行為就可能被放縱，得不到及時(shí)懲治。監(jiān)督是否有效，很大程度上取決于能否發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力低下，監(jiān)督就會(huì)流于形式，徒有虛名。目前，各項(xiàng)監(jiān)督提升的空間是很大的，很多時(shí)候，不是監(jiān)督越位或者太過(guò)，而是監(jiān)督缺失或者不到位。這與辦關(guān)系案、人情案，甚至金錢(qián)案還不是一回事。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督體系建設(shè)，讓其符合“嚴(yán)密”的要求。所謂嚴(yán)密，就是讓制度性的監(jiān)督發(fā)揮作用，嚴(yán)密的監(jiān)督不是花拳繡腿，必須是監(jiān)督到位的，是可以防止和糾正權(quán)力亂作為、不作為、慢作為的，是可以減少工作疏漏的，這也是一種提供公共秩序、維護(hù)公私財(cái)產(chǎn)安全、保障人權(quán)的制度安排。

歷史一再證明：沒(méi)有監(jiān)督和制約，任何權(quán)力都會(huì)走向腐敗。有鑒于此，加快法治監(jiān)督體系的建設(shè)和完善的進(jìn)程，特別是經(jīng)過(guò)集思廣益的民主立法過(guò)程，符合中國(guó)國(guó)情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的監(jiān)察法的出臺(tái)，一定會(huì)大大增強(qiáng)法治監(jiān)督體系的有效性。endprint